Мудрый Юрист

Земельное правонарушение как основание применения административной ответственности

Карпова Екатерина Сергеевна, аспирант кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета.

В статье исследуется понятие "земельное правонарушение", его соотношение с понятием "правонарушение в области охраны и использования земель". Также анализируются признаки и состав земельного правонарушения как основания применения административной ответственности.

Ключевые слова: земельное правонарушение, правонарушение в области охраны и использования земель, административная ответственность, признаки земельного правонарушения, состав земельного правонарушения.

Land offense as the foundation of administrative responsibility

E.S. Karpova

Karpova Ekaterina S., post-graduate student of the administrative and municipal law of Voronezh State University.

The article explorers the term "land offense", it's correlation with the term "offense in the area of land use and protection". It also identifies features and structure of land offense as the foundation of administrative responsibility.

Key words: land offense, offense in the area of land use and protection, administrative responsibility, features of land offense, structure of land offense.

На современном этапе развития общества административная ответственность является наиболее распространенным видом ответственности, применяемым при нарушении земельного законодательства. Из содержания ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) следует, что основанием применения административной ответственности является земельное правонарушение, хотя само понятие "земельное правонарушение" в законодательстве не раскрывается.

Обратим внимание на различные подходы к определению вышеуказанного понятия. Так, в научной литературе под земельным правонарушением понимается "виновное, противоправное действие (бездействие) лица, которое не исполняет обязанности о рациональном и бережном использовании земельных ресурсов, препятствует осуществлению прав и законных интересов собственников земли, ее владельцев и пользователей, нарушает установленный государством земельный правопорядок и управление землей как национальным богатством" <1>.

<1> Чубуков Г.В. Земельное право России: учебник. М., 2002. С. 308 - 309.

Некоторые авторы отмечают, что "земельное правонарушение - общественно опасное, противоправное деяние (действие или бездействие), нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону" <2>. О.И. Крассовым земельное правонарушение определяется как "негативное социальное явление, результатом которого становится посягательство на существующий в стране земельный правопорядок, обеспечивающий рациональное использование и охрану земель, защиту прав лиц, эксплуатирующих земельные участки" <3>.

<2> Земельное право: учебник для бакалавров / В.Б. Агафонов, Г.В. Выпханова, Н.Г. Жаворонкова [и др.]; под ред. Н.Г. Жаворонковой, О.А. Романовой. М.: Проспект, 2013. С. 203.
<3> Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд. М., 2012. С. 293.

Мы полагаем возможным предложить собственное определение рассматриваемого понятия, основываясь прежде всего на положениях действующего законодательства: земельное правонарушение - это противоправное, общественно опасное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица в области использования, управления и охраны земель, за которое законодательством Российской Федерации в зависимости от объекта правонарушения и степени причиненного правонарушением вреда предусмотрена административная, уголовная, дисциплинарная, гражданско-правовая или земельно-правовая ответственность.

Хотелось бы особенно обратить внимание на следующее. Статья 74 ЗК РФ называется "Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения", а глава XIII ЗК РФ носит название "Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель". Возникает вопрос относительно соотношения этих двух понятий: "земельное правонарушение" и "правонарушение в области охраны и использования земель". Проанализировав то, как ЗК РФ оперирует этими двумя понятиями, можно сделать однозначный вывод, что в нем они употребляются как синонимы. Однако мы полагаем, что это не совсем верный подход, и считаем, что употребление термина "земельное правонарушение" обоснованно только в случае применения земельно-правовой ответственности. При наступлении же других видов ответственности, а именно административной, уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой, целесообразно говорить о правонарушении в области охраны и использования земель.

Как известно из общей теории права, административная ответственность наступает исключительно за административные правонарушения, уголовная - за преступления, дисциплинарная - за дисциплинарные проступки, гражданская - за совершение гражданско-правовых деликтов. То есть у каждого вида юридической ответственности есть свое собственное основание для ее применения. Поэтому не совсем ясно, почему ЗК РФ использует одно общее понятие "земельное правонарушение" для абсолютно разных видов юридической ответственности. Как отграничить, например, земельное правонарушение, за которое наступает земельно-правовая ответственность, от земельного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность? По каким критериям?

Учитывая изложенное, мы полагаем, что более обоснованной была бы следующая формулировка: за совершение земельных правонарушений виновные лица несут земельно-правовую ответственность; за совершение административных правонарушений в области охраны и использования земель - административную ответственность; за совершение преступлений в области охраны и использования земель - уголовную ответственность; за совершение дисциплинарных проступков в области охраны и использования земель - дисциплинарную ответственность; за совершение гражданско-правовых деликтов в области охраны и использования земель - гражданско-правовую ответственность.

Схожей точки зрения придерживаются М.В. Жерновой и А.П. Дорохов, которые отмечают, что "основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок) в области охраны и использования земель, а также наличие в законе указания о применении соответствующих мер ответственности за противоправное поведение" <4>. Как мы видим, указанные авторы также оперируют понятием "административное правонарушение в области охраны и использования земель" вместо понятия "земельное правонарушение".

<4> Жерновой М.В., Дорохов А.П. Административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Российский следователь. 2008. N 13. С. 29.

Тем не менее, поскольку действующее законодательство использует термин "земельное правонарушение", в настоящем исследовании мы также будем работать с этим понятием.

Часть 1 ст. 2.1 КоАП РФ предусматривает, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Поскольку ЗК РФ указывает на наступление административной ответственности за земельное правонарушение, логичным будет вывод, что земельное правонарушение является разновидностью административного правонарушения. В связи с этим не можем согласиться с мнением И.А. Трофимовой, согласно которому "от административного правонарушения нужно отличать земельное правонарушение" <5>.

<5> Трофимова И.А. Административные правонарушения в области охраны собственности на землю // Правовые вопросы недвижимости. 2011. N 1. С. 18.

Земельному правонарушению как видовому явлению присущи все вышеназванные признаки общего понятия административного правонарушения (противоправность, виновность, наказуемость). В земельном праве они лишь наполняются специфическим земельно-правовым содержанием.

Обратимся к первому признаку земельного правонарушения - противоправности. Данный признак обусловливается наличием нормативных оснований ответственности <6>. Земельное правонарушение как противоправное деяние может выражаться в форме действия или бездействия. Особенностью земельного правонарушения как основания применения административной ответственности является то, что норма ст. 74 ЗК РФ является бланкетной. Она предусматривает, что лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством. То есть данная статья отсылает нас к административному законодательству. Непосредственно сам ЗК РФ не содержит ни одного состава земельного правонарушения, за которые предусмотрена административная ответственность. Все эти составы закреплены в КоАП РФ.

<6> Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. С. 257.

Однако требования, за нарушение которых возможно наступление административной ответственности, содержатся в самом земельном законодательстве. Так, например, ч. 1 ст. 7.2 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков. Сама же эта обязанность закреплена в ст. 42 ЗК РФ: собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством.

"Противоправность" означает прежде всего то, что физическое или юридическое лицо понесет административное наказание, если будет доказано, что его действие или бездействие вызвало нарушение правил, установленных компетентным органом законодательной или исполнительной власти и защищаемых мерами административной ответственности, устанавливаемыми только законом <7>. Это общее правило распространяется и на земельные правонарушения. Поэтому можно сказать, что противоправность применительно к земельному правонарушению означает, что лицо понесет административное наказание, если будет доказано, что его деяние вызвало нарушение правил, установленных земельным законодательством и защищаемых мерами административной ответственности, предусмотренными административным законодательством.

<7> Рогачева О.С. Административная ответственность: учебное пособие. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2005. С. 92.

Следующий важный признак земельного правонарушения - виновность, которая также является обязательным условием наступления административной ответственности. "Отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности. В таком случае исключается также административная ответственность за его совершение" <8>.

<8> Рогачева О.С. Указ. соч. С. 93.

Третий признак земельного правонарушения как основания административной ответственности - это наказуемость. Сущность этого признака состоит в следующем: конкретное деяние может считаться земельным правонарушением только в том случае, если за его совершение КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного административного наказания.

Говоря о наказуемости земельных правонарушений, хотелось бы отметить, что наиболее распространенными видами наказания за совершение земельных правонарушений являются предупреждение и административный штраф, размеры которого могут варьироваться в зависимости от статуса субъекта правонарушения. В отдельных случаях возможно применение такого вида административного наказания, как административное приостановление деятельности.

Можно назвать еще один признак земельного правонарушения, который официально не закреплен и является доктринальным, поскольку выделяется наукой административного права, - общественная опасность. Земельное правонарушение однозначно является опасным для общества явлением, поскольку нарушает охраняемые законом земельные правоотношения и, конечно же, права и законные интересы участников данных отношений.

Однако очень важно отличать по степени общественной опасности земельные правонарушения от преступлений в сфере охраны и использования земель, поскольку оба этих вида правонарушений часто имеют общий объект посягательства. Так, например, ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления. Статья же 254 УК РФ за порчу земли, повлекшую причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, устанавливает уголовную ответственность. Мы видим, что объект посягательств в данном случае один и тот же, разница лишь в последствиях, наступивших вследствие правонарушения, т.е. в степени общественной опасности.

Для квалификации противоправного деяния в качестве земельного правонарушения как основания административной ответственности требуется наличие совокупности необходимых и достаточных с точки зрения закона условий (элементов) - состава правонарушения. В состав земельного правонарушения, как и любого другого вида административного правонарушения, включаются четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона.

Исходя из положений главы XIII ЗК РФ, общим объектом земельного правонарушения являются общественные отношения в области охраны и использования земель. Тем не менее некоторые авторы отмечают, что общим объектом земельного правонарушения являются отношения в области использования, управления и охраны земель <9>. Полагаем, это мнение абсолютно верно, поскольку КоАП РФ предусматривает составы земельных правонарушений против порядка управления, например: сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное предоставление сведений о состоянии земель (ст. 8.5); незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16), и др.

<9> Болтанова Е.С. Земельное право: учебник. М.: РИОР, 2009. С. 273.

Объективную сторону земельного правонарушения образует само деяние, которое нарушает требования земельного законодательства, обладает определенной степенью общественной опасности и может выражаться в форме противоправного действия (например, уничтожение или повреждение межевых знаков) или бездействия (например, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению). К признакам объективной стороны земельного правонарушения относятся причинно-следственная связь между противоправным деянием и наступившими негативными последствиями, а также сам причиненный вред.

Зачастую земельные правонарушения характеризуются такими факультативными элементами, как место совершения правонарушения (например, нарушение режима использования земельных участков в водоохранных зонах) или способ совершения правонарушения (порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления).

Субъектом земельного правонарушения как основания применения административной ответственности могут быть любые физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица, т.е. те лица, которые согласно ст. 5 ЗК РФ могут быть участниками земельных правоотношений. Субъектами земельных правонарушений могут выступать лица, являющиеся правообладателями на земельные участки, т.е. те, кому земельные участки предоставлены на законном основании (например, при использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием), и "посторонние" лица (например, при самовольном занятии земельного участка).

Субъективная сторона земельных правонарушений характеризуется наличием вины правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла. Большая часть земельных правонарушений совершается с умышленной формой вины, и умысел этот, как правило, косвенный. Однако некоторые земельные правонарушения могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности. Например, предусмотренное ст. 7.2 КоАП РФ уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков может быть совершено как умышленно путем сжигания или спиливания такого знака, так и в результате наезда на знак транспортным средством по неосторожности <10>.

<10> Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под ред. А.П. Анисимова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. С. 257.

Как нами уже было отмечено ранее, составы земельных правонарушений определяются административным законодательством. Тем не менее для выявления элементов состава правонарушения во многих случаях требуется обращение к земельному законодательству. Например, для правильной квалификации деяния по ст. 7.16 КоАП РФ "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения" требуется обращение к ЗК РФ, который определяет, что такое изменение правового режима земельных участков, а также какие земли относятся к землям историко-культурного назначения.

Итак, земельному правонарушению как основанию административной ответственности присущи все признаки общего понятия административного правонарушения (противоправность, виновность, наказуемость, общественная опасность), а также наличие всех элементов состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона). Однако в земельном праве они наполняются специфическим земельно-правовым содержанием.

Литература

  1. Болтанова Е.С. Земельное право: учебник. М.: РИОР, 2009. 553 с.
  2. Земельное право России: учебник для бакалавров / А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, С.А. Чаркин; под ред. А.П. Анисимова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2012. 415 с.
  3. Земельное право: учебник для бакалавров / В.Б. Агафонов, Г.В. Выпханова, Н.Г. Жаворонкова [и др.]; под ред. Н.Г. Жаворонковой, О.А. Романовой. М.: Проспект, 2013. 352 с.
  4. Иван Александрович Галаган и его научное наследие / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2010. 544 с.
  5. Крассов О.И. Земельное право: учебник. 4-е изд. М., 2012. 608 с.
  6. Рогачева О.С. Административная ответственность: учебное пособие. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2005. 192 с.
  7. Чубуков Г.В. Земельное право России: учебник. М., 2002. 328 с.
  8. Жерновой М.В., Дорохов А.П. Административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Российский следователь. 2008. N 13. С. 28 - 30.
  9. Трофимова И.А. Административные правонарушения в области охраны собственности на землю // Правовые вопросы недвижимости. 2011. N 1. С. 17 - 19.