Совершенствование административного законодательства как одно из направлений антинаркотической политики

Анисимов Павел Евгеньевич, начальник отдела ФСКН России, подполковник полиции, соискатель ВНИИ МВД России.

Статья посвящена правовому регулированию в области противодействия немедицинскому потреблению наркотиков. Приведены новые нормы административного законодательства и правоприменительная практика.

Ключевые слова: противодействие, наркотики, немедицинское потребление, предотвращение, административно-правовая ответственность, правоприменительная практика.

Improvement of administrative legislation as one of the trends of antidrug policy

P.E. Anisimov

Anisimov Pavel E., degree-seeking student, All-Russia Scientific Research Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, head, the Department of the Federal Service for Drug Control, lieutenant-colonel of police.

The article is devoted to legal regulation in the field of combating non-medical consumption of drugs. Present new norms of the administrative the law and practice.

Key words: countering, drugs, non-medical consumption, prevention, administrative and legal responsibility, law enforcement practices.

Во всемирном докладе о наркотиках за 2014 г. Управления Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности отмечается, что масштабы проблемного наркопотребления среди хронических наркопотребителей и лиц, страдающих какими-либо расстройствами вследствие наркопотребления или наркозависимости, сохраняются на уровне 16 - 39 млн человек. При этом, как и в последние годы, сохраняется серьезный пробел в сфере обслуживания: доступ к службам наркологической помощи или лечебную наркологическую помощь ежегодно получает лишь каждый шестой проблемный наркопотребитель в мире. Эти цифры обусловлены и тем, что лица, имеющие обязанность пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, уклоняются от этого.

Российская антинаркотическая политика, учитывая международный опыт противодействия наркотизации, строится по двум направлениям. Во-первых, это сокращение незаконного предложения наркотиков, которое реализуется через борьбу с незаконным оборотом наркотиков, и, во-вторых, сокращение незаконного спроса на наркотики. Реализация названных направлений осуществляется в следующих плоскостях: организационной, правовой и медицинской.

В систему организационных мероприятий могут быть включены: организация системы комплексной реабилитации и ресоциализации лиц, потребляющих наркотики в немедицинских целях; организация межведомственной координации деятельности субъектов противодействия наркотизации; создание информационной базы в целях анализа и мониторинга наркоситуации на разных уровнях (федеральном, региональном и уровне отдельных административно-территориальных образований); разработка и реализация мер пропагандистского характера, включающих как программы для общеобразовательных и иных учебных заведений, так и информирование населения через различные источники.

Система правовых мер должна включать три направления: совершенствование антинаркотического законодательства (правотворческий аспект); меры, направленные на пресечение административных правонарушений и преступлений в данной сфере (правоприменительный аспект); меры, обеспечивающие реабилитацию и ресоциализацию потребителей наркотиков.

И учитывая, что наркозависимость представляет собой одно из тяжелейших заболеваний, существенный сектор в сфере противодействия наркотизации занимают медицинские мероприятия, которые можно условно разделить на четыре группы. Во-первых, деятельность по профилактике наркомании, во-вторых, ее диагностике, в-третьих, совершенствование средств и методов лечения и, в-четвертых, организация медицинской реабилитации.

Обращаясь к вопросам правового регулирования данной области общественных отношений, мы соглашаемся с исследователями, отмечающими, что основополагающим принципом формирования и функционирования антинаркотического правового регулирования и антинаркотического законодательства должен быть принцип единства и взаимообусловленности всех его подсистем. Это единство вытекает из общей конечной цели всех составляющих указанной системы - защита населения от наркотизации. В этой связи представляется совершенно недопустимой ситуация, существовавшая в российском законодательстве и заключавшаяся в том, что была установлена юридическая ответственность (уголовная и административная) за действия, которые были направлены в конечном счете на наркотизацию населения в целом и отдельных конкретных лиц, но сама наркотизация как процесс потребления наркотических средств без законных оснований не влекла юридической оценки <1>.

Приоритетность мер по профилактике незаконного потребления наркотических средств, психотропных веществ и наркомании <2> определяет место деятельности, направленной на побуждение больных наркоманией к лечению от наркомании и медицинской и (или) социальной реабилитации, а также на побуждение лиц, эпизодически потребляющих наркотические средства, психотропные вещества без назначения врача либо новые потенциально опасные психоактивные вещества, к прохождению профилактических мероприятий. Это направление также должно реализовываться в трех плоскостях: организационной, правовой и медицинской.

Обращаясь к одному из перечисленных направлений, мы увидим, что законодатель, установив ответственность за потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ в ст. 6.9 КоАП РФ, в примечании к этой статье предусмотрел освобождение от административной ответственности лица, добровольно обратившегося в лечебно-профилактическое учреждение в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, и направление такого лица с его согласия на медицинское и социальное восстановление, что в полной мере соответствует положениям подп. "c" п. 4 ст. 3 Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ, предусматривающим при малозначительности правонарушения случаи применения мер перевоспитания либо социальной реинтеграции, а также, если правонарушитель является наркоманом, его лечения и последующего наблюдения за ним <3>.

В то же время, пишет А.О. Откидач, примечание к ст. 6.9 КоАП РФ нередко используется как схема ухода от установленной законом ответственности. Примером тому может служить факт четырехкратного привлечения в течение 2011 г. сотрудниками наркоконтроля в г. Москве к административной ответственности по ст. 6.9 КоАП РФ гражданина Сырова. При этом в каждом случае Сыров освобождался судом от административной ответственности в соответствии с примечанием к ст. 6.9 КоАП РФ <4>.

Все это повлекло изменение действующего законодательства. К числу законодательных нововведений в сфере профилактики незаконного потребления наркотиков, служащих стимулом к обращению в добровольном порядке в медицинские организации и реабилитационные учреждения для прохождения лечения от наркомании, а также медицинской и социальной реабилитации, прежде всего относится Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. N 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступивший в действие 25 мая 2014 г.

Указанным Федеральным законом введена часть 2.1 в статью 4.1 КоАП РФ, которая устанавливает обязанность лицу, признанному больным наркоманией либо потребляющему наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо новые потенциально опасные психоактивные вещества, пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию. Также КоАП РФ дополнен новой ст. 6.9.1, согласно которой уклонение от исполнения возложенной судом обязанности влечет наложение административного штрафа в размере от 4 тыс. до 5 тыс. руб. или административный арест на срок до 30 суток. Указанные шаги законодателя позволяют нам сказать, что реализуется принцип единства и взаимообусловленности всех подсистем антинаркотического законодательства.

Необходимо обратить внимание на то, что данное законодательное решение получило механизм реализации, утвержденный 28 мая 2014 г. Постановлением Правительства Российской Федерации N 484. Этим Постановлением были утверждены Правила контроля за исполнением лицом возложенной на него судом при назначении административного наказания обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача.

Учет лиц, на которые судом возложена обязанность пройти диагностику, лечение от наркомании, медицинскую реабилитацию, социальную реабилитацию, осуществляют территориальные органы ФСКН России, сотрудники которых по месту жительства наркопотребителя проверяют, как последний исполняет возложенную на него обязанность. Для этого периодически в медицинской организации или учреждении социальной реабилитации запрашивается соответствующая информация, которая, в свою очередь, обязана своевременно уведомлять орган наркоконтроля об уклонении наркопотребителя от ее исполнения, а также об окончании лечения либо реабилитации.

Установлены названными выше Правилами основания снятия наркопотребителей с учета в органах наркоконтроля. Это или окончание лечения, реабилитации, или отмена судом своего решения, устанавливающего обязанность наркопотребителя пройти лечение, реабилитацию. Также основанием снятия с учета служит смерть гражданина или признание его безвестно отсутствующим.

С момента вступления в действие Федерального закона от 25 ноября 2013 г. N 313-ФЗ наработана определенная практика по его реализации.

Проведенный анализ показывает, что с 25 мая по 31 декабря 2014 г. к административной ответственности за правонарушения в области антинаркотического законодательства привлечено почти 62 тыс. человек (61734), из которых на 10 тыс. человек (10675) судами возложена обязанность в порядке ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП России, что составило 17,3%.

По данным территориальных органов ФСКН России, с момента вступления в силу указанного Федерального закона по 1 марта 2015 г. такая обязанность возложена на 19 тыс. человек (19095), из них на 14 тыс. человек (14024) - по материалам органов наркоконтроля (73,3%) и на 5 тыс. (5071) - по материалам органов внутренних дел (26,7%).

За указанный период органами наркоконтроля на 3050 лиц составлены протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.9.1 КоАП РФ, что составило почти 16% от числа лиц, на которых возложена указанная обязанность.

Обращаясь к системе организационных мероприятий, направленных на реализацию российской антинаркотической политики, следует сказать об организации межведомственной координации деятельности субъектов российской антинаркотической политики. К слову, руководством ФСКН России почти за два месяца до вступления в действие указанного Федерального закона организовано направление в суды сведений о перечне и адресах соответствующих наркологических учреждений, иных медицинских организаций и учреждений социальной реабилитации, также обеспечена своевременная корректировка этих сведений.

В республиках Коми, Марий Эл, Белгородской, Вологодской и Омской областях решения о возложении указанной обязанности впервые были приняты после проведенного по указанию руководства ФСКН России совместного с судейским сообществом рассмотрения вопросов такого правоприменения на совещаниях по итогам работы за I полугодие 2014 г.

В целом практика показала <5>, что введенная система "альтернативной ответственности" набирает обороты и, как и любая новелла, требует выработки единого правоприменительного подхода со стороны органов исполнительной и судебной власти.

Представляется, что одним из наиболее эффективных путей расширения правоприменения указанных положений административного законодательства на начальном этапе является адресная работа с мировыми судьями по доведению информации о порядке реализации таких положений.

Например, с этой целью в июле - августе 2014 г. рязанскими наркополицейскими во исполнение поручения руководства ФСКН России до каждого мирового судьи всех 70 судебных участков области персонально доведена информация о порядке реализации вышеназванного Федерального закона, в т.ч. обращено внимание на практическую необходимость сокращения сроков обращения лиц, совершивших указанные административные правонарушения, для прохождения диагностики до трех дней и применение в отношении лиц, совершивших административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.9.1 КоАП РФ, административного наказания в виде административного ареста сроком до 30 суток.

Наряду с этим уже имеются предложения по расширению сферы применения указанной статьи.

Так, по мнению Сибирского юридического института ФСКН России, целесообразно в ст. 54 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" закрепить право суда по представлению органов прокуратуры, Следственного комитета Российской Федерации, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов внутренних дел, таможенных органов, органов федеральной службы безопасности возлагать на лицо обязанность пройти диагностику наркомании и токсикомании. Такое право должно возникать в связи с выявлением в результате проведения медицинского освидетельствования лица клинических признаков наркомании или токсикомании. Подобное решение в необходимых случаях также позволит применять ст. 6.9.1 КоАП РФ.

При этом, несмотря на принятые руководством страны решения (Федеральный закон от 25 ноября 2013 г. 313-ФЗ и Постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2014 г. 484), вопрос о включении имеющегося потенциала органов внутренних дел в осуществление контроля за исполнением возложенной обязанности по-прежнему остается дискуссионным.

Проведенный анализ правоприменительной практики свидетельствует, что органами внутренних дел ежегодно составляется свыше 60% протоколов об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, тогда как органами наркоконтроля - менее 40%.

Следует обратить внимание читателя на то, что всего выявлено административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, в 2010 г. - 171 427, 2011 г. - 151 894, 2012 г. - 149 056, 2013 г. - 143 499, 2014 г. - 138 859. Из них органами внутренних дел выявлено соответственно 123 054 (71,8%), 99 004 (65,2%), 97 260 (65,3%), 89 829 (62,6%) и 85 861 (61,8%) административных правонарушений.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание то, что согласно КоАП РФ правом составления протоколов об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, наделены органы внутренних дел и органы наркоконтроля, на первоначальном этапе разработчиками проекта указанного Федерального закона составление протоколов по новой ст. 6.9.1 КоАП РФ также предлагалось отнести к компетенции МВД России и ФСКН России.

Такое предложение обусловливалось в том числе и тем, что согласно Указу Президента Российской Федерации от 14 августа 2013 г. N 671 установлена предельная штатная численность ФСКН России - 34 785 ед.

Однако на этапе рассмотрения законопроекта в Правительстве Российской Федерации МВД России высказало мнение о недопустимости возложения на органы внутренних дел дополнительных полномочий. Указанная позиция МВД России естественна и понятна. Постоянное вменение, например, участковым уполномоченным полиции дополнительных обязанностей, как показывает практика, не приведет ни к чему иному, как к формальному их исполнению, а иногда и к созданию видимости исполнения, что негативно отражается на уровне обеспечения охраны общественного порядка и безопасности граждан.

Вместе с тем представляется, что включение имеющейся в структуре МВД России службы участковых уполномоченных полиции (порядка 46 тыс. человек), работающих в самом непосредственном контакте с населением, в механизм контроля за исполнением вышеназванной обязанности позволило бы с высокой степенью эффективности реализовывать саму идею введения в КоАП РФ указанной новой статьи.

Рассмотренная новелла является одним из элементов механизма противодействия распространению наркотиков. От качества реализации идеи, заложенной в исследуемую новеллу, напрямую зависит решение задачи по денаркотизации российского общества.

Литература

1. Воронин М.Ю. Теоретические основы криминологической защиты населения от наркотизации: монография. М.: ВНИИ МВД России, 2010.
2. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (постатейный). 7-е изд. / под общ. ред. Н.Г. Салищевой. М.: Проспект, 2011.
3. Откидач А.О. О правоприменительной практике по ст. 82.1 Уголовного кодекса Российской Федерации // Наркоконтроль. 2013. N 2. С. 32 - 35.