Мудрый Юрист

Проблемы административно-договорного регулирования концессионных соглашений

Попов Александр Иванович, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

В статье проводится анализ проблем административно-договорного регулирования концессионных соглашений. Автором раскрывается механизм административно-договорного воздействия на концессионные отношения.

Ключевые слова: концессионное соглашение, административный договор, административно-договорное регулирование, механизм административно-договорного регулирования.

Problems of administrative-contract regulation of concession agreements

A.I. Popov

Popov Aleksandr I., temporally in charge head, Chair of State-Law Disciplines and Civil-Law Disciplines, Ryazan Branch, Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', candidate of juridical sciences.

The article analyzes the problems of the administrative and contractual regulation of concession agreements. The author reveals the mechanism of administrative and contractual relations impact on the concession.

Key words: concession agreement, administrative contract, administrative and contractual regulation, mechanism of administrative and contractual regulation.

Непоследовательность законодателя в правовом регулировании концессионных соглашений предопределяет необходимость более аргументированного обоснования административно-правовой природы данного правового института. Дополнительным фактором также является отсутствие в научной литературе единого подхода, который однозначно указывал бы на административно-договорные признаки концессионного соглашения. Наконец, неоднозначная оценка места и роли административного договора также осложняет развитие концепции административно-договорного регулирования концессионных отношений.

Российская модель концессионного соглашения по сравнению с рядом европейских стран была бы ориентирована на гражданско-правовое договорное регулирование, если бы не учитывались публичные интересы, для достижения которых и заключается концессионное соглашение. Именно преследование публичной цели свидетельствует о необходимости исследования данного правового института в рамках механизма административно-правового воздействия.

Если на взаимоотношения, возникающие в период реализации концессионных соглашений, посмотреть с точки зрения обеспечения публичного интереса, то концедент (гарант общественных интересов) не может безразлично относиться к вопросу об использовании (эксплуатации) любого объекта концессионного соглашения. Поэтому концессионная деятельность должна быть связана с удовлетворением жизненно необходимых потребностей граждан в товарах народного потребления, бытовом, коммунальном и ином социально необходимом обслуживании, общественном транспорте, других социально значимых потребностей. В связи с этим при заключении концессионных соглашений должны учитываться многие факторы, такие как сроки создания (реконструкции) и окупаемости объекта концессионного соглашения, объем инвестиций, другие обязательства концессионера по концессионному соглашению <1>.

<1> См.: Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство: учебник. М.: Юстицинформ, 2012. С. 328.

Концессия как административно-правовая форма в специальной литературе нередко противопоставляется административно-разрешительной (лицензионной) системе, функционирование которой связано с изданием компетентным органом одностороннего административного акта и получением разрешительного документа - лицензии. Так, формы недропользования подразделяются на административно-лицензионные и концессионные. При этом наиболее распространенной в мире считается концессия, которая имеет целый ряд преимуществ по сравнению с административно-лицензионным режимом <2>.

<2> См.: Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 31.

В ходе исполнения концессионного соглашения концедент обладает определенными государственно-властными полномочиями, обусловленными публичными интересами. Как правильно отмечает И.И. Поляков, публичная значимость концессионного проекта предполагает наличие у концедента достаточных инструментов, позволяющих обеспечить соблюдение публичных интересов <3>.

<3> См.: Поляков И.И. Правовой статус сторон концессионного соглашения // Законодательство. 2014. N 2.

Используя институт концессионного соглашения, государство исходя из публичных интересов определяет цели проекта, качественные и стоимостные параметры и осуществляет контроль над его реализацией, а частный предприниматель берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях осуществления проекта (разработка, финансирование, создание, использование, управление, реализация услуг потребителям). Все это дает основание рассматривать концессию как своеобразную современную управленческую альтернативу приватизации и отвечающую актуальным вызовам общественного развития форму управления публичной собственностью. Юридическим основанием для подобного подхода служит тот факт, что российский законодатель прямо относит предоставление концессии к формам государственного регулирования <4>.

<4> См.: Шорохов С.В. Указ. соч. С. 4.

По своей сущности косвенное управление предоставляет возможность в рамках договорных форм реализовывать управленческие функции государства в отношении публичного имущества, а также оказывать публичные услуги негосударственными организациями посредством предоставления отдельных прав и обязанностей в соответствующей сфере.

Косвенный (опосредованный) метод административно-правового воздействия на общественные отношения представляет собой концептуально иной подход к государственному регулированию и управлению в сфере экономики и финансов, который применим к неиерархическим социальным системам. В рамках такой системы взаимодействуют в современных условиях Российское государство и национальная экономика <5>.

<5> См.: Асадов А.М. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения в сфере экономики и финансов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2014. С. 13.

Следует согласиться с точкой зрения С.В. Шорохова, который в качестве одной из юридических основ косвенного публичного управления указывает административно-правовой договор, под которым понимает формально дозволенное для реализации управленческих функций соглашение субъектов публичного права об установлении, изменении либо прекращении взаимных прав и обязанностей, которое предполагает наличие у стороны, представляющей публичную власть, определенных публичных прерогатив при его заключении, исполнении и прекращении <6>.

<6> См.: Шорохов С.В. Указ. соч. С. 12.

Выступая в качестве одной из форм государственного управления, административный договор базируется на основных общеправовых правилах договорного регулирования. При этом договоры в сфере государственного управления обретают собственные специфические черты, позволяющие отграничить их от гражданско-правовых договоров. Указанные черты проявляются в установлении определенного административно-договорного режима, направленного на обеспечение функций государственного управления.

Специализация правового регулирования в публично-правовом направлении начинается с появления специальных правил вступления в договорные отношения и усиливается по мере закрепления и увеличения количества специальных норм, регулирующих договорные отношения в отступление от общих правил гражданского законодательства в целях создания условий для более эффективного выполнения публичной функции, которую обеспечивает соответствующее государственное или муниципальное имущество. Таким образом, можно утверждать, что конструкция договора заимствуется из частного права и преобразуется для различных нужд публичного администрирования <7>.

<7> См.: Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013 // СПС "КонсультантПлюс".

Модели концессионного соглашения, установленной действующим российским законодательством, присущи все базовые признаки административно-правовой модели концессионного договора, используемой в законодательстве европейских странах. В то же время ей свойственно ограничение односторонних прав и преимуществ концедента, предоставляемых для защиты и обеспечения публичных интересов. Из всех этих прав российское законодательство предоставляет только право концедента осуществлять контроль за исполнением концессионного соглашения <8>.

<8> См.: Шорохов С.В. Указ. соч. С. 13 - 14.

Приоритет публичного интереса перед частным в концессионных соглашениях достигается посредством реализации следующих административно-правовых ограничений:

<9> См., напр.: Об утверждении примерного концессионного соглашения в отношении объектов здравоохранения, в том числе объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 г. N 138 (в ред. от 20.01.2015) // СЗ РФ. 2009. N 9. Ст. 1106.

Указанные ограничения находят свое закрепление в соответствующих статьях Федерального закона "О концессионных соглашениях" <10>.

<10> См.: О концессионных соглашениях: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 30. Ст. 3126.

Таким образом, отличительной особенностью концессионного соглашения является публично-правовой режим его осуществления, который достигается посредством предоставления концессионерам определенных государственно-властных полномочий по управлению государственным имуществом и осуществления контроля со стороны соответствующих органов за исполнением условий концессионного соглашения.

Концессионное соглашение при всей специфике его моделей, используемых в законодательстве разных стран, характеризуется наличием у государства как концедента определенных административно-контрольных полномочий и иных публичных прерогатив, что дает основание относить его к косвенной форме публичного управления. В этом качестве концессионное соглашение являет собой административно-правовой договор государства или муниципального образования в лице уполномоченных органов с частными предпринимателями, имеющий своим предметом предоставление частному предпринимателю прав пользования публичным имуществом либо прав на осуществление деятельности, направленной на реализацию определенной публичной функции <11>.

<11> См.: Шорохов С.В. Указ. соч. С. 12 - 13.

Наличие в концессионных соглашениях указанных особенностей обусловлено административно-договорной природой концессионного соглашения. Для концессионного соглашения характерны все признаки административно-договорного воздействия на отношения в сфере управления публичной собственностью, что позволяет утверждать об административно-договорном регулировании концессионных отношений. В свою очередь, данный вывод в очередной раз указывает на отнесение концессионного соглашения к числу административных договоров.

В юридической литературе в отношении концессионного соглашения употребляется понятие "административно-правовой режим концессионного соглашения", под которым подразумевается установленный правовыми нормами порядок осуществления концедентом в лице уполномоченных органов исполнительной власти предоставленных ему специальных полномочий, организационно-правовых средств и определенных законом специальных обязанностей, не известных правовому режиму гражданско-правовых договоров и направленных на обеспечение публичных интересов в концессионных соглашениях <12>.

<12> Там же. С. 154.

Как нам представляется, использование такой терминологии применительно к договорной форме облечения отношений по управлению публичным имуществом и оказанию публичных услуг не вполне оправданно по ряду причин. Во-первых, под административно-правовым режимом принято понимать определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления <13>. Во-вторых, установление режимных требований, как правило, обусловлено какими-либо правоограничениями. И, наконец, в-третьих, режимные мероприятия реализуются уполномоченными на то органами государственной власти или местного самоуправления.

<13> См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2010. С. 309.

В рамках же концессионных соглашений фактически публичная администрация делегирует часть своих полномочий, предоставляя право на совершение организационных действий юридического характера. При этом, как правило, снимаются определенные правоограничения в отношении использования публичной собственности. Соответственно, представляется возможным и целесообразным говорить о договорном регулировании концессионных отношений, но не о гражданско-правовом, а об административно-правовом.

Таким образом, административно-правовая концепция регулирования концессионных соглашений органично вписывается в формируемую на современном этапе концепцию административно-договорного регулирования отношений в сфере государственного управления.

В свою очередь, административно-договорное регулирование концессионных соглашений проявляется в следующем:

Административно-договорное регулирование в целом основывается на нормах административного права. Однако это не означает, что предметом такого регулирования не могут быть комплексные правовые институты, которые регулируются несколькими отраслями права. Концессионное соглашение в связи с этим является типичным примером смешанных отношений, регулирование которых осуществляется нормами таких отраслей права, как административное, гражданское, а также разновидностями природоресурсных отраслей. Однако административно-договорное регулирование концессионных отношений позволяет сочетать властные полномочия публичного органа, имеющего соответствующие компетенции, с обязательствами перед другой стороной, определенные соглашением.

С позиций административного права концессионное соглашение представляет собой форму реализации органами публичной администрации своих полномочий. Концессионные отношения реализуются в рамках административно-договорного воздействия на отношения в сфере управления публичной собственностью и облекаются в соответствующую административно-договорную форму. При этом система административно-договорного регулирования концессионных отношений включает в себя следующие элементы:

  1. решение соответствующего органа публичной администрации о передаче публичного имущества в концессионное владение и пользование оформляется соответствующим административным актом;
  2. административная процедура заключения концессионного соглашения проводится в виде публичного конкурса;
  3. условия концессионного соглашения определяются на основе утвержденного в специальном порядке типового концессионного соглашения;
  4. осуществляются административные процедуры контроля со стороны концедента за исполнением концессионного соглашения;
  5. административные процедуры изменения и расторжения концессионных соглашений связаны с соблюдением дополнительных административно-правовых ограничений.

Таковы основные особенности административно-договорного регулирования концессионных соглашений, позволяющие исключить проявление гражданско-правового договорного регулирования на соответствующие сферы концессионных отношений.

Литература

  1. Асадов А.М. Косвенные (опосредованные) административно-правовые отношения в сфере экономики и финансов: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2014.
  2. Винницкий А.В. Публичная собственность. М.: Статут, 2013.
  3. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство: учебник. М.: Юстицинформ, 2012.
  4. Поляков И.И. Правовой статус сторон концессионного соглашения // Законодательство. 2014. N 2.
  5. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2010.
  6. Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.