Мудрый Юрист

Проблемы привлечения к административной ответственности за нарушение требований к безопасности причалов и портовых гидротехнических сооружений

Мадалиева Лола Музафаровна, старший государственный инспектор отдела надзора за судоходством, портовой деятельностью и гидротехническими сооружениями Восточно-Сибирского управления государственного речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; аспирант кафедры конституционного и административного права Байкальского государственного университета экономики и права.

На основании нормативно-правовой базы и судебного толкования делается попытка определить содержание понятия "причалы и портовые гидротехнические сооружения как объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта" и область надзора за объектами инфраструктуры внутреннего водного транспорта.

Ключевые слова: внутренний водный транспорт, причал, портовое гидротехническое сооружение, Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, судебное толкование.

Problems of bringing to administrative responsibility for violations of requirements to security of berths and port hydro-technical constructions

L.M. Madalieva

Madalieva Lola M., postgraduate student, Chair of Constitutional and Administrative Law, Baikal State University of Economics and Law, senior state inspector, the Department for Monitoring over Navigation, Port Activities and Hydro-Technical Constructions, the East Siberian Directorate of the State River Monitoring, the Federal Service for Monitoring in the Sphere of Transport.

On the basis of legal, regulatory and judicial interpretation attempts to define the concept of "piers and port hydraulic structures, as the infrastructure of inland waterway transport" and the scope of the surveillance infrastructure of inland waterway transport.

Key words: inland water transport, dock, harbour waterway, inland water transport Code of the Russian Federation, judicial interpretation.

За годы советской власти за счет освоения рек Севера и Сибири длина эксплуатируемых водных путей удвоилась. Для речного транспорта большое значение имело строительство гидротехнических сооружений. Единая глубоководная система обеспечивала доставку грузов без перевалок во многие районы европейской части Советского Союза. Одновременно повысилась роль речных перевозок в восточных районах страны.

В настоящее время понятия судоходных и портовых гидротехнических сооружений (далее - ГТС) разделяются законодателем, и, как следствие, правовое регулирование данных ГТС также отличается.

Так, например, с соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон о ГТС) гидротехнические сооружения - это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций (за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения), предусмотренные Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении"; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов.

Исходя из буквального толкования ст. 7 Закона о ГТС, гидротехнические сооружения, поименованные в ст. 3 настоящего Федерального закона, вносятся в Российский регистр гидротехнических сооружений (далее - Регистр). Регистр формируется и ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В свою очередь, причальные гидротехнические сооружения не входят в перечень гидротехнических сооружений, приведенный в ст. 3 Закона о ГТС. Причалы и портовые гидротехнические сооружения являются объектами инфраструктуры внутреннего водного транспорта РФ.

С точки зрения Кодекса внутреннего водного транспорта РФ (далее - КВВТ РФ) инфраструктура внутренних водных путей - это совокупность объектов, обеспечивающих судоходство по внутренним водным путям и включающих в себя судоходные гидротехнические сооружения, маяки, рейды, пункты отстоя, места убежища, средства навигационного оборудования, объекты электроэнергетики, сети связи и сооружения связи, системы сигнализации, информационные комплексы и системы управления движением судов, суда технического флота (суда, предназначенные для выполнения путевых, навигационно-гидрографических, вспомогательных работ и других связанных с содержанием внутренних водных путей работ), и иных обеспечивающих их функционирование объектов.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.1 КВВТ РФ государственный надзор в области внутреннего водного транспорта осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора в порядке, установленном Правительством РФ. Полномочия должностных лиц органа государственного надзора, являющихся транспортными инспекторами, предусмотрены ст. 4.1 КВВТ РФ, в соответствии с которой указанные лица имеют право беспрепятственно при предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать используемые юридическими лицами, физическими лицами, в т.ч. индивидуальными предпринимателями, при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на внутреннем водном транспорте территории, объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта, суда и иные плавучие объекты, проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю (п. 2 ч. 7.1 ст. 4.1 КВВТ РФ); составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению (п. 4 ч. 7.1 ст. 4.1 КВВТ РФ).

Достаточно длительное время в Российской Федерации не существовало определенной нормы закона, позволяющей регулировать отношения в сфере безопасности объектов внутреннего водного транспорта, в т.ч. безопасности причалов и портовых гидротехнических сооружений.

Положения Технического регламента о безопасности объектов внутреннего водного транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.2010 N 623) (далее - Технический регламент) начали действовать с 23 февраля 2012 г. - момента вступления в силу Технического регламента.

Объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта, включающие причалы и портовые сооружения, являются объектами регулирования Технического регламента (абз. 5 подп. "в" п. 5).

Диспозиция ст. 9.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает ответственность за нарушение требований к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений.

При этом в соответствии со ст. 23.36 КоАП РФ органам Ространснадзора предоставлены полномочия по составлению протоколов и рассмотрению административных дел по ст. 9.2 КоАП РФ в отношении судоходных гидротехнических сооружений.

Пунктом 525 Технического регламента определено, что государственный контроль (надзор) за соблюдением требований настоящего Технического регламента (разделы II - V настоящего Технического регламента) в установленных сферах ведения в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется:

"...Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, ее территориальными органами, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в соответствии с законодательством Российской Федерации, - в отношении объектов регулирования, указанных в абзацах втором и третьем подпункта "а", подпункте "б", абзацах втором и третьем подпункта "в" пункта 5 настоящего Технического регламента".

Подпункт "в" пункта 5 Технического регламента, в свою очередь, устанавливает, что к объектам регулирования относятся объекты инфраструктуры внутреннего водного транспорта, включающие причалы и портовые причальные сооружения.

Исходя из анализа указанных норм, можно сделать вывод, что органам Ространснадзора не предоставлены полномочия по составлению протоколов и рассмотрению административных дел по ст. 9.2 КоАП РФ, если объективная сторона правонарушения определяется как нарушения требований Технического регламента.

Необходимо отметить, что в некоторых бассейнах рек РФ, например в Байкало-Ангарском бассейне, судоходные гидротехнические сооружения вообще отсутствуют, а причалы и портовые гидротехнические сооружения из поля надзора исключены Техническим регламентом, регулирующим данные отношения.

Несмотря на положения Технического регламента и КоАП РФ, существует судебная практика, которая позволяет определить границы полномочий органов Ространснадзора по составлению протоколов и рассмотрению административных дел по ст. 9.2 КоАП РФ в отношении портовых гидротехнических сооружений.

Судебная практика применения Технического регламента в основном складывается из результатов обжалования решений и действий (бездействия) органов государственного контроля (надзора) либо их должностных лиц.

Рассмотрим некоторые примеры.

Дело N А19-10389/2013.

Заявитель обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении.

В обоснование заявленных требований заявитель указывает, что у органа Ространснадзора отсутствуют полномочия составлять протоколы по ст. 9.2 КоАП РФ в отношении портовых гидротехнических сооружений.

Судом первой инстанции постановление по делу об административном правонарушении по ст. 9.2 КоАП РФ признано законным, в удовлетворении требований заявителя отказано.

Суд кассационной инстанции, отклоняя доводы заявителя, указал следующее.

Отказывая заявителю в удовлетворении заявления о признании постановления незаконным, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно ст. 9.2 КоАП РФ нарушение требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений влечет наложение административного штрафа.

В соответствии со ст. 3 КВВТ РФ причалом является гидротехническое сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов и предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки, разгрузки и обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и высадки их с судов.

Как следует из п. 444 Технического регламента, техническую эксплуатацию объекта регулирования осуществляет его арендатор; в данном случае это гидротехнические сооружения - причалы.

Судом установлено, что в нарушение указанных требований законодательства заявителем соответствующие правила технической эксплуатации причальных сооружений не соблюдаются: отсутствует технический паспорт; проверяемый причал не имеет обозначенных границ; не разработаны схемы движения пассажиров, не предусмотрены знаки, указывающие направление движения.

При таких условиях суд признал, что заявитель как эксплуатант причала (п. 9 Технического регламента) допустил нарушения требований к эксплуатации причалов, ответственность за которые предусмотрена ст. 9.2 КоАП РФ.

Не соглашаясь с выводами суда, заявитель кассационной жалобы указывает, что в силу ст. 3, 9 Федерального закона N 117-ФЗ субъектами, обязанными соблюдать нормы и правила безопасности гидротехнических сооружений, являются собственники и эксплуатирующая организация; предприниматель к этим субъектам не относится и не мог быть привлечен к административной ответственности по ст. 9.2 КоАП РФ, а также от него не могли быть истребованы технические документы.

Названные доводы проверены, однако учтены быть не могут.

Как установлено материалами дела, в силу заключенных договоров аренды причалов заявитель как арендатор имущества принял на себя обязанности соблюдать правила содержания имущества.

В качестве объективной стороны вменяемого заявителю административного правонарушения административный орган указал несоблюдение требований Технического регламента.

В силу требований п. 444 Технического регламента техническую эксплуатацию объекта регулирования (причала) осуществляет его арендатор. Действие указанной нормы Регламента правомерно было распространено судом на отношения с участием предпринимателя, поскольку Технический регламент вступил в силу 18.09.2012, т.е. до даты заключения договоров аренды от 28.09.2012.

Заявитель кассационной жалобы указывает на то, что административному органу в соответствии со ст. 23.36 КоАП РФ предоставлены полномочия по составлению протоколов по ст. 9.2 КоАП РФ в отношении судоходных гидротехнических сооружений; в данном случае протокол составлен в отношении портового гидротехнического сооружения (причала).

Как следует из ст. 23.36 КоАП РФ, органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта, рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 9.2 КоАП РФ (в отношении судоходных гидротехнических сооружений).

Согласно ст. 3 КВВТ РФ причал - это гидротехническое сооружение, имеющее устройства для безопасного подхода судов, их загрузки, разгрузки; здесь же дается определение инфраструктуры внутренних водных путей - это совокупность объектов, обеспечивающих судоходство по внутренним водным путям и включающих в себя судоходные гидротехнические сооружения, маяки, рейды, пункты отстоя, места убежища, средства навигационного оборудования, объекты электроэнергетики, сети связи и сооружения связи, системы сигнализации, информационные комплексы и системы управления движением судов, суда технического флота (суда, предназначенные для выполнения путевых, навигационно-гидрографических, вспомогательных работ и других связанных с содержанием внутренних водных путей работ), и иных обеспечивающих их функционирование объектов.

Учитывая, что причал является частью инфраструктуры внутренних водных путей, в силу п. 4 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.10.2012 N 1108, на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта возложены надзорные функции в отношении судоходных и портовых гидротехнических сооружений, то доводы заявителя кассационной жалобы о том, что причал не является судоходным гидротехническим сооружением и у Управления отсутствуют соответствующие надзорные функции, учтены быть не могут.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что не был применен Федеральный закон N 117-ФЗ, регулирующий вопросы надзора только за такими объектами, как судоходные шлюзы и судоподъемники, проверен, однако признан не учитывающим вышеприведенное правовое регулирование.

Более того, как усматривается из преамбулы Постановления Правительства РФ от 27.10.2012 N 1108, названный нормативный правовой акт принят Правительством РФ в соответствии со ст. 13 Федерального закона N 117-ФЗ и возлагает надзорные функции в отношении судоходных и портовых сооружений на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта.

Проверены также доводы заявителя кассационной жалобы о том, что Техническим регламентом к числу государственных органов, уполномоченных на контроль в отношении причалов и портовых сооружений, отнесена Федеральная служба в области природопользования, о том, что после 11.08.2011 полномочия государственного органа по надзору за безопасностью портовых гидротехнических сооружений в виде причалов были исключены из ч. 5 ст. 4 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации.

Как следует из ч. 1, 7.1 ст. 4.1 КВВТ РФ, должностными лицами, уполномоченными на осуществление федерального государственного транспортного надзора, являются должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (в т.ч. территориальный орган); они же вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязательных требований в отношении лиц, эксплуатирующих судоходные и портовые гидротехнические сооружения.

Технический регламент не может противоречить Постановлению Правительства Российской Федерации N 1108, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Управление является уполномоченным органом на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований Технического регламента в отношении причалов и других судоходных гидротехнических сооружений и правомерно, с соблюдением процессуальных требований КоАП РФ привлекло предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной ст. 9.2 КоАП РФ.

Аналогичные выводы содержат Апелляционные постановления по делам N А19-12552, N А19-12553/2013, N А19-4019/2014.

Суды общей юрисдикции также соглашаются с указанной позицией.

Так, например, Верховным судом Республики Бурятия в решениях от 31.10.2013 по делам N 12-117/2013 и N 12-118/2013 указано следующее.

Несостоятельным является довод жалобы о том, что протокол составлен неуполномоченным лицом.

В соответствии со ст. 3 КВВТ РФ причал - гидротехническое сооружение, имеющее устройство для безопасного подхода судов и предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки, разгрузки и обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и высадки их с судов.

Согласно ч. 2 ст. 13 Федерального закона N 117-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности гидротехнических сооружений осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством РФ.

Пунктом 4 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности гидротехнических сооружений, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.10.2012 N 1108, определено, что федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного надзора, являются Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении гидротехнических сооружений, за исключением судоходных и портовых гидротехнических сооружений, и Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - в отношении судоходных и портовых гидротехнических сооружений.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N 117-ФЗ гидротехническими сооружениями являются плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

Согласно ст. 3 КВВТ РФ причал - гидротехническое сооружение, имеющее устройство для безопасного подхода судов и предназначенное для безопасной стоянки судов, их загрузки, разгрузки и обслуживания, а также посадки пассажиров на суда и высадки их с судов.

Ссылка автора жалобы на п. 525 Технического регламента, которым к федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным на осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений, отнесена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, не свидетельствует о незаконности протокола об административном правонарушении.

Полномочие по осуществлению государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности) данная служба имела на основании Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования до 29 мая 2008 г.

В настоящее время Росприроднадзор наделен полномочиями на осуществление государственного надзора в области использования и охраны водных объектов и государственного экологического надзора во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации.

Аналогичные выводы содержатся в решениях Иркутского областного суда по делам N 7-177/2013 и N 7-178/2013.

Подводя итог вышесказанному, хочется сделать следующий вывод.

В соответствии с КВВТ РФ, руководствуясь судебным толкованием, причал, эксплуатируемый на внутренних водных путях в целях судоходства, является судоходным гидротехническим сооружением, а в случае его нахождения в порту (на пристани) - портовым (при этом он не теряет статуса судоходного ГТС). Именно данное толкование позволило законодателю не расширять ст. 23.36 КоАП РФ, уполномочивающую органы Ространснадзора на составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях по ст. 9.2 КоАП РФ в отношении судоходных и портовых гидротехнических сооружений.

Суды поддержали позицию надзорного органа, т.к. буквальное прочтение данной нормы материального права (Технического регламента) может привести к отсутствию контроля и надзора за портовыми гидротехническими сооружениями в бассейнах РФ, а также к разбалансировке деятельности надзорных органов в целом.