Мудрый Юрист

Правовое регламентирование формирования единого антитеррористического пространства в международных актах и российском законодательстве

Кузнецов Александр Павлович, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Нижегородского института менеджмента и бизнеса, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматриваются проблемы правовой регламентации единого антитеррористического пространства в международных и российских правовых актах, формулируются предложения по совершенствованию юридико-технической деятельности в данной области.

Ключевые слова: международное сотрудничество, антитеррористическое пространство, терроризм, конвенция, терминологический инструментарий, противодействие.

Legal regulation of formation of the uniform antiterrorism space in international acts and Russian legislation

A.P. Kuznetsov

Kuznetsov Aleksandr P., head, Chair of State-Law Disciplines, Nizhnij Novgorod Institute of Management and Business, Honored Jurist of the RF, Honored Scientist of the RF, doctor of juridical sciences, professor.

In the article problems of a legal regulation of uniform anti-terrorist space in the international and Russian legal acts are considered, suggestions for improvement of legal-technical activity in the field are formulated.

Keywords: international cooperation, anti-terrorist space, terrorism, convention, terminological tools, counteraction.

Преступления террористической направленности в условиях современной действительности приобретают не только национальный, но и международный характер, то есть угрожают мировому порядку и мировой общественной безопасности. В этой связи международное сотрудничество является одной из форм противодействия преступлениям террористической направленности, служит основой для объединения усилий по созданию комплексной системы безопасности. Международное сотрудничество должно осуществляться исходя из целей и принципов, сформулированных в Уставе ООН и принимаемых на их основе правовых документах, в которых безоговорочно осуждаются все акты, методы и практика терроризма, где бы и кем бы они ни осуществлялись, а также предлагаются меры по объединению усилий всех правоохранительных органов, специальных служб и международных организаций по противодействию указанным угрозам.

Россия согласно взятым на себя международным обязательствам последовательно реализует теоретические, идеологические и правовые установки, принятые в международном сообществе, в максимальной степени использует потенциал всех государственных органов при осуществлении единой внешнеполитической линии. Свидетельством этому является то, что Российская Федерация активно участвует в развитии международного сотрудничества в области противодействия терроризму вообще и преступлениям террористической направленности в частности.

Вместе с тем в этой сфере по-прежнему остается ряд нерешенных проблем, для устранения которых требуется согласование позиций мирового сообщества. Одной из важнейших проблем на современном этапе следует признать проблему выработки единых теоретических, идеологических и правовых подходов к пониманию феномена терроризма и приоритетных вопросов контртеррористической деятельности.

Процесс становления международного сотрудничества в противодействии терроризму, формирования его основополагающих принципов и норм международного права прошел через определенные исторические этапы. История развития общепризнанных принципов и норм международного права свидетельствует о том, что к концу 20-х - второй половине 30-х годов прошлого столетия под эгидой Лиги Наций была завершена разработка Конвенции о предупреждении терроризма и наказании за него, а также Конвенции о создании международного уголовного суда. Отметим, что указанные правовые акты не вступили в силу. Впоследствии многие их положения легли в основу формулирования принципов и норм международного сотрудничества в области противодействия терроризму, неотвратимости наказания преступников, универсальной юрисдикции, положения о взаимном обмене соответствующей информацией и других.

Современные параметры международного сотрудничества государств в сфере противодействий терроризму в основном сложились в послевоенный период. Важнейшим из них является создание международной правовой базы как условие для осуществления согласованных и результативных антитеррористических действий. В указанный период сформировалась система принципов международного объединения, включающая в себя сотрудничество на глобальном и региональном уровнях, а также на двусторонней основе. Принципы противодействий терроризму и важность в связи с этим объединения усилий государств раскрыты в международно-правовых документах, в частности в Конвенции о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токио, 14 сентября 1963 года); Конвенции о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 16 декабря 1970 года); Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23 сентября 1971 года); Конвенции о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 14 декабря 1973 года); Европейской конвенции о пресечении терроризма (Страсбург, 27 января 1977 года); Международной конвенции о борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 17 декабря 1979 года); Конвенции о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (Рим, 10 марта 1988 года); Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-Йорк, 15 декабря 1997 года); Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 года); Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 года); Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма (Варшава, 16 мая 2005 года) и другие.

Исследования правовых положений, закрепленных в Уставе Организации Объединенных Наций, а также взятых для сравнения документов Европейского Союза и США, показывают, что в них, как и в нормативной правовой базе Российской Федерации, закреплен и реализуется комплексный подход к реагированию на террористическую угрозу, включающий элементы и предупреждения терроризма, и ликвидации последствий террористических актов. Различается только терминология, используемая при описании схожих понятий. Так, на уровне Организации Объединенных Наций принят и в полной мере реализуется подход, близкий к Концепции "противодействия терроризму", заложенной в законодательстве Российской Федерации, включающий в себя организацию антитеррористического взаимодействия. В частности, проблемам антитеррористического взаимодействия посвящены положения итоговых многочисленных документов, принятых на совещаниях ОБСЕ в Хельсинки, Мадриде, Вене и Стамбуле, а также активно используются консультации. Так, консультации стран Евросоюза осуществляются в рамках Международной полицейской рабочей группы и группы "Треви", имеющей в своем составе две специализированные рабочие группы: по обмену информацией и оказанию национальным органам методической помощи в борьбе с терроризмом: обучение кадров и обмен научно-технической информацией в данной области, использование единого терминологического инструментария при конструировании правовых положений. Отметим, что использование единого терминологического инструментария является основой эффективного взаимодействия на международном уровне, позволяющего предметнее обсуждать данную проблему и внедрять в теорию и практику наиболее современные подходы к правовому регулированию контртеррористической деятельности. В частности, при принятии многих правовых актов отказались от использования в качестве обобщающего термина понятия "борьба с терроризмом" и перешли к более широкому понятию "противодействие терроризму". Такой подход следует признать правильным, поскольку расширившееся содержание контртеррористической деятельности, уже применяемое в большинстве стран, во избежание двойного толкования и соответственно разногласий при реализации контртеррористических мероприятий требует соответствующего изменения не только своего содержания, но и названия.

Исходя из этого, необходимо использовать все возможности для унификации национальных законодательств заинтересованных государств в области противодействия международному терроризму в целях сближения законов разных стран по содержанию и юридической форме, чтобы преодолеть противоречия в правовой оценке юридических актов и избежать двойного стандарта при оценке террористических угроз.

В связи с вступлением в Совет Европы Россия взяла на себя обязательства по приведению своего национального законодательства в соответствие с действующими международными нормами <1>. Для обеспечения неотвратимости уголовного преследования и наказания лиц, совершивших террористические акты, Российская Федерация подписала Европейскую конвенцию о пресечении терроризма.

<1> См.: Волеводз А.Г. Криминализация международного терроризма в уголовном праве // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. N 2. С. 3 - 6.

В соответствии с Конвенцией любое лицо совершает преступление, если оно незаконно и преднамеренно доставляет, помещает, приводит в действие взрывное или другое смертоносное устройство в пределах мест общественного пользования, государственного или правительственного объекта, объекта системы общественного транспорта или объекта инфраструктуры таким образом, что это направлено против них: а) с намерением причинить смерть или серьезное увечье; б) с намерением произвести серьезные разрушения таких мест, объекта или системы, когда подобное разрушение влечет за собой или может повлечь за собой причинение крупного экономического ущерба (п. 1 ст. 2). Любое лицо совершает преступление, если оно пытается совершить какое-либо из указанных выше действий (п. 2 ст. 2).

В декабре 2001 года Совет Европы принял решение, обязательное для всех европейских стран, о введении ордера на задержание и обыск лиц, подозреваемых в подготовке или совершении террористических акций. Задерживаемое по этому ордеру лицо подлежит выдаче тому государству, гражданство которого оно имеет. Эта международная система признана способствовать более эффективному осуществлению расследования уголовных дел о терроризме, устраняя имевшие место ранее препятствия к аресту и выдаче террористов одним государством другому.

В рамках указанных соглашений и договоров осуществляется обмен информацией о деятельности террористических организаций, их местопребывании, о подготовке возможности совершения актов терроризма, выдача скрывающихся от правосудия за рубежом лидеров и идеологов, а также отдельных террористов, объявленных в международный розыск, совместное участие сотрудников правоохранительных органов и спецслужб в проведении контртеррористических операций.

Кроме этого, Российская Федерация приняла нормативно-правовые акты, в частности Федеральный закон N 121-ФЗ "О ратификации Европейской конвенции и пресечении терроризма"; Федеральный закон N 19-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом"; Федеральный закон N 88-ФЗ "О ратификации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма"; Федеральный закон N 3-ФЗ "О ратификации Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом".

Все это подтверждает приверженность России курсу на бескомпромиссное противодействие актам терроризма, развитие международного сотрудничества в этой области. В соответствии с законодательством Российская Федерация преследует на своей территории лиц как подозреваемых, так и обвиняемых в причастности к терроризму, осуществляет их розыск и выдачу по запросам иностранных государств.

Учитывая настоятельную необходимость в укреплении международного сотрудничества между государствами в деле разработки и принятия эффективных мер по недопущению финансирования терроризма <2>, а также противодействии ему путем преследования и наказания совершающих его лиц, 3 апреля 2000 года Российская Федерация подписала Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, принятую Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 9 декабря 1999 года.

<2> См: Чопенко Я.Л. Законодательные основы борьбы с финансированием терроризма // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. N 2. С. 29 - 32; Трунцевский Ю.В. Международное сотрудничество в борьбе с финансовыми преступлениями // Российский следователь. 2014. N 11. С. 47 - 51.

Подписанная Российской Федерацией 15 июня 2001 года Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом регулирует взаимодействие правоохранительных ведомств и спецслужб государств-участников в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, а также регламентирует такие ключевые направления и формы сотрудничества, как обмен информацией, осуществление оперативно-розыскных мероприятий, принятие совместных мер по пресечению поставок вооружения и боеприпасов террористическим группировкам, их финансирования и мер по прекращению деятельности центров подготовки боевиков.

Принятая 16 мая 2005 года Конвенция Совета Европы по предупреждению терроризма была ратифицирована Россией. Данная Конвенция направлена на урегулирование существующих пробелов в международном праве и в деятельности по борьбе с терроризмом, которые были определены в разработках независимых международных экспертов и Комитета CODEXTER. Целью данной Конвенции является повышение международной согласованности и эффективности правового регулирования в области противодействия терроризму. В ней, в частности, предусматривается комплекс мер, которые должны принимать государства-участники, в том числе по криминализации отдельных деяний, изменению уголовно-процессуального законодательства, обеспечению обмена необходимой информацией и оказанию государствами-участниками правовой помощи.

В январе 2009 года Российской Федерацией подписана Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма СДСЕ: 198. Конвенция уполномочивает:

а) оперативно выявлять имущество и банковские счета, а также оперативно замораживать средства;

б) иметь оперативный доступ к финансовой информации или информации об имуществе, принадлежащем террористическим или другим криминальным группировкам;

в) эффективно сотрудничать для обмена информацией о предполагаемом отмывании доходов и финансировании терроризма, а также для конфискации данных средств как конечной цели. Уполномоченными органами являются службы финансовой разведки, которые по новой Конвенции должны быть созданы в каждом государстве-члене.

Как видно, международное сообщество принимает активные меры по созданию правовой базы в странах антитеррористической коалиции с тем, чтобы соответствовать новому объему угроз.

Наиболее практикуемыми формами международного сотрудничества государств в борьбе с терроризмом являются:

Успешное противодействие международному терроризму невозможно без создания единого антитеррористического информационного ресурса.

По решению Национального антитеррористического комитета и в соответствии с договоренностями, достигнутыми на III Совещании руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов, прошедшем в г. Сочи в 2004 году, создан Международный банк данных по противодействию терроризму (МБД). Презентация банка успешно проведена в Контртеррористическом комитете Совета Безопасности ООН. Услугами данного банка пользуются 24 спецслужбы из 20 иностранных государств-партнеров, получивших доступ к открытому сегменту через Интернет в режиме on-line <3>. МБД представляет собой уникальный информационный инструмент, который призван повысить уровень многостороннего информационного взаимодействия заинтересованных спецслужб, активизировать их усилия по формированию единого антитеррористического информационного пространства.

<3> См.: Шипилов В.В. Международный опыт организации информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности // Российский следователь. 2013. N 22. С. 39 - 40.

Для выработки мер противодействия терроризму международного характера регулярно проводятся совещания руководителей спецслужб, органов безопасности и правоохранительных органов по проблемам противодействия терроризму.

В июне 2009 года в Иркутске проведено VIII Совещание, участниками которого стали 83 делегации из 57 стран, а также руководители международных контртеррористических структур: Контртеррористический комитет (КТК) Совета Безопасности ООН, Комитеты 1267 и 1540 Совета Безопасности ООН, Региональной антитеррористической структуры стран Шанхайской организации сотрудничества и Антитеррористического центра государств-участников Содружества Независимых Государств.

С российской стороны в работе указанного форума на постоянной основе участвовали представители Совета Безопасности, Министерства иностранных дел, Службы внешней разведки и Министерства внутренних дел России, в зависимости от направлений приглашены были и представители других федеральных органов исполнительной власти: ФСКН, Росфинмониторинг, Минкомсвязи России.

Цель Совещания заключалась в объединении правоохранительных органов мира перед лицом террористической угрозы и выработки единых подходов и поиска, адекватных мер противодействия террористическим проявлениям. Разработанная участниками Совещания схема обеспечения безопасности крупных международных мероприятий от угроз террористического характера впервые была применена в 2004 году в период проведения XXVIII летних Олимпийских игр в Афинах. В 2008 году она подтвердила свою эффективность в ходе проведения XXIX летних Олимпийских игр в Пекине и 13-го чемпионата Европы по футболу в Австрии и Швейцарии. В Коммюнике VIII Совещания отражена договоренность об использовании данного механизма в период проведения XXI зимних Олимпийских игр в Ванкувере (февраль 2010 года) и 19-го чемпионата мира по футболу в ЮАР (июнь - июль 2010 года).

Вывод. Несмотря на имеющиеся погрешности в юридико-техническом конструировании норм международного права, можно сделать вывод о том, что в настоящее время создана определенная правовая основа, позволяющая активизировать деятельность международного сообщества по противодействию терроризму, повысить эффективность реализации правовых предписаний.

Литература

  1. Волеводз А.Г. Криминализация международного терроризма в уголовном праве // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. N 2. С. 3 - 6.
  2. Трунцевский Ю.В. Международное сотрудничество в борьбе с финансовыми преступлениями // Российский следователь. 2014. N 11. С. 47 - 51.
  3. Чопенко Я.Л. Законодательные основы борьбы с финансированием терроризма // Международное уголовное право и международная юстиция. 2014. N 2. С. 29 - 32.
  4. Шипилов В.В. Международный опыт организации информационного обеспечения оперативно-розыскной деятельности // Российский следователь. 2013. N 22. С. 39 - 40.