Мудрый Юрист

Актуальные проблемы правового положения пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации

Холопова Елена Николаевна, профессор кафедры уголовного процесса Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта, доктор юридических наук.

Сергеенко Денис Юрьевич, соискатель Юридического института Балтийского федерального университета им. И. Канта.

В статье рассмотрены вопросы правового положения пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации, выявлены актуальные проблемы правового характера в указанной сфере, предложены и обоснованы основные пути их разрешения. На основе проведенного исследования авторами даются определения "пограничные управления ФСБ России, дислоцирующиеся за пределами территории Российской Федерации", "правовое положение пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации".

Ключевые слова: правовое положение, пограничные управления ФСБ России, территория иностранного государства, дислоцироваться.

Actual problems of the legal status of the border department of the FSB of Russia is stationed outside the territory of the Russian Federation

E.N. Kholopova, D.Yu. Sergeenko

Kholopova Elena N., professor of the of Criminal Procedure of the Institute of Law of the Immanuel Kant Baltic Federal University, Doctor of juridical Sciences.

Sergeenko Denis Yu., aspirant of the of the Institute of Law of the Immanuel Kant Baltic Federal University.

This article discusses the legal status of the border Department of the FSB of Russia, is stationed outside the territory of the Russian Federation, identified current legal problems in the specified sphere, proposed and validated measures for their solution. On the basis conducted research the authors provides definitions "border Department of the FSB of Russia is stationed outside the territory of the Russian Federation", "the legal status of the border Department of the FSB of Russia is stationed outside the territory of the Russian Federation".

Key words: legal status, border Department of the FSB of Russia, armed conflicts, state border, the territory of a foreign state, be stationed.

Система обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в пограничной сфере зависит прежде всего от стабильной обстановки на территориях сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств. Наличие внешних угроз, выражающихся в развертывании воинских контингентов иностранных государств на территориях государств, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками; применение на их территории военной силы в нарушение Устава Организации Объединенных Наций и других норм международного права; наличие очагов и эскалация вооруженных конфликтов на территориях государств, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками; деятельность международных вооруженных радикальных группировок, иностранных частных военных компаний в районах, прилегающих к Государственной границе Российской Федерации и границам ее союзников; установление в государствах, сопредельных с Российской Федерацией, режимов, в том числе в результате свержения легитимных органов государственной власти, создают угрозу национальной безопасности Российской Федерации <1>.

<1> Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Президентом России 25.12.2014 N Пр-2976 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2014. 30 декабря. N 6570.

Существующая система международной безопасности, ориентированная в основном на Организацию Североатлантического договора, не обеспечивает поддержание мира и безопасности на территориях, сопредельных с Российской Федерацией и ее союзниками государств <2>. Ограниченные возможности ряда союзных государств по созданию национальных систем пограничной безопасности, выраженные в дефиците ресурсов, нехватке квалифицированных кадров, не позволяют им обеспечить полноценную защиту и охрану своих границ. В этих условиях интересы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации предопределяют необходимость осуществления пограничными органами Федеральной службы безопасности охраны государственной границы отдельных союзных государств.

<2> Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 18 мая 2009 г. N 20. Ст. 2444.

В связи с этим в Военной доктрине России Президентом Российской Федерации определена задача по совершенствованию системы дислокации в том числе пограничных органов за пределами территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральным законодательством <3>.

<3> Пункт 39 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Президентом России 25.12.2014 N Пр-2976 // Российская газета. Федеральный выпуск. 2014. 30 декабря. N 6570.

Более чем за вековую историю Россия накопила значительный опыт деятельности подразделений пограничных органов за пределами Российской Федерации <4>, однако отсутствие обобщающих исследований в данной области не позволяет его эффективно использовать.

<4> Деятельность подразделений пограничной стражи Российской империи на территории Маньчжурии в составе Заамурского округа Отдельного корпуса пограничной стражи; участие подразделений пограничных войск НКВД СССР в боевых действиях на территориях других государств в условиях Второй мировой войны; выполнение в 1980 - 1989 годах подразделениями Пограничных войск КГБ СССР на территории сопредельного государства специальных заданий советского правительства в интересах повышения надежности охраны и защиты советско-афганской границы в условиях гражданской войны в Афганистане, а также деятельность пограничных органов на территориях бывших союзных республик (в Таджикистане, в Киргизской Республике, Республике Беларусь и Республике Армении), создававшихся после распада СССР, и на территориях новых государственных образований (в Южной Осетии и Абхазии).

Вместе с тем проблемы сохранения, изучения и применения этого опыта являются весьма актуальными. Об этом свидетельствуют события 2009 года. Так, в 2009 году Российской Федерации, в связи с усилившимися попытками Грузии по дестабилизации обстановки в Абхазии и Южной Осетии, необходимостью защиты их суверенитета и территориальной целостности, на основании международных соглашений <5>, в целях поддержания мира, безопасности и стабильности в Закавказском регионе, пришлось применять силы и средства пограничных органов ФСБ России в охране государственных границ за пределами территории Российской Федерации - в Республиках Южная Осетия и Абхазия.

<5> См. статьи 3 Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Абхазия от 17 сентября 2008 года, Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия от 17 сентября 2008 года.

Следует отметить, что пребывание воинских формирований одного государства на территории различных суверенных стран в мирное время всегда порождает комплекс сложных, многообразных и специфических общественных отношений и проблем юридического характера <6>.

<6> Лазарев М.И. Иностранные военные базы на чужих территориях и современное международное право: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1961. С. 61.

Прежде всего к ним можно отнести правовые основания использования воинских формирований одного государства на территории другого.

Пограничные органы ФСБ России, выполняющие задачи на территории иностранного государства, следует рассматривать как подразделения полномочного органа Российской Федерации, реализующие в пределах своей компетенции отдельные функции Федеральной службы безопасности <7>.

<7> Статья 2 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" // Российская газета. 12 апреля 1995 г. N 72.

В соответствии с законодательством Российской Федерации <8> использоваться за пределами России могут только Вооруженные Силы Российской Федерации.

<8> Пункт "г" части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. N 31. Ст. 4398; подпункт 17 пункта 2 статьи 4 и подпункт 4 пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 31.05.1996 N 61-ФЗ "Об обороне" (ред. от 12.02.2015). URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 13.02.2015).

Решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации принимает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по предложению Президента Российской Федерации - Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации.

Исходя из положений Федерального закона "Об обороне" <9> пограничные органы ФСБ России в состав Вооруженных Сил Российской Федерации не входят.

<9> Подпункт 3 пункта 2 статьи 4 и статьи 10 Федерального закона "Об обороне".

Таким образом, федеральным законодательством Российской Федерации использование пограничных органов ФСБ России за пределами Российской Федерации не предусмотрено.

Исходя из положений части 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отсюда следует, что размещение на территории иностранных государств пограничных органов возможно на основании международного договора Российской Федерации, что соответствует принципам и нормам международных договоров <10>.

<10> Статьи 51, 52 Устава Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) (вступил в силу 24 октября 1945 года); Заключительный акт СБСЕ (Хельсинки, 1 августа 1975 г.); Венская конвенция о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) (вступила в силу 27 января 1980 года).

Однако А.Н. Талалаев <11> и И.И. Лукашук <12> приходят к выводу о том, что частью правовой системы Российской Федерации становятся только вступившие в силу международные договоры Российской Федерации, не вступившие же в силу (временно применяемые со дня подписания, подписанные, но не ратифицированные и т.д.) международные договоры не входят в правовую систему Российской Федерации. Подтверждением данных позиций указанных российских ученых является Постановление Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 года N 8.

<11> Талалаев А.Н. Право международных договоров. Том 1: Общие вопросы / Отв. ред. Л.Н. Шестаков. М.: Зерцало, 2011. С. 223 - 225.
<12> Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М.: Спарк, 2000. С. 64 - 70.

Таким образом, несмотря на то что Конституция России не определяет, какой международный договор становится частью правовой системы России, руководствуясь постановлением органов судебной власти России, а также исследованиями российских юристов, приходим к заключению, что международный договор Российской Федерации становится частью ее правовой системы только после того, когда он вступил в силу. Однако срок между заключением международного договора и вступлением его в силу может существенно отличаться, что в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации является критическим.

Так, в соответствии с международными соглашениями между Российской Федерацией и Республикой Абхазия, Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия <13> пограничные органы Российской Федерации 30 апреля 2009 года приступили к выполнению в рамках указанных Соглашений государственных задач на территориях Абхазии и Южной Осетии. При этом Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия вступило в силу 21 июня 2010 года, Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Южная Осетия - 18 апреля 2010 года, а значит, стали частью правовой системы Российской Федерации только с 21 июня 2010 года и с 18 апреля 2010 года соответственно.

<13> Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Абхазия (Москва, 30 апреля 2009 года) (Российская Федерация ратифицировала настоящее Соглашение Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 54-ФЗ; Соглашение вступило в силу 21 июня 2010 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 16.08.2010. N 33. Ст. 4403; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Южная Осетия о совместных усилиях в охране государственной границы Республики Южная Осетия (Москва, 30 апреля 2009 года) (Российская Федерация ратифицировала настоящее Соглашение Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. N 59-ФЗ; Соглашение вступило в силу 18.04.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 12.04.2010. N 15. Ст. 1755.

Исходя из вышеизложенного представляется целесообразным внести изменения в законодательство Российской Федерации в части возможности использования за пределами территории Российской Федерации, помимо Вооруженных Сил России, также и пограничных органов ФСБ России, что будет способствовать интересам обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Определяя содержание правового положения пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации, отметим, что в правовых нормах как международного, так и национального законодательства наблюдается неопределенность понятийного аппарата в отношении воинских контингентов, выполняющих задачи за пределами Российской Федерации, а также неурегулированность некоторых отношений, складывающихся в процессе их дислокации. Применение в законодательстве различных терминов, идентичных по содержанию, обозначающих одно и то же явление, неизбежно влечет проблемы правового регулирования, что может создать угрозу как интересам российских контингентов за рубежом, так и национальной безопасности России в целом, в особенности если неурегулированными остаются какие-либо аспекты отношений, складывающихся в процессе дислокации пограничных управлений ФСБ России за пределами территории Российской Федерации.

Термин "дислоцироваться" имеет значение "размещаться, располагаться", согласно толковым словарям русского языка относится к военной терминологии, является традиционным в отношении обозначения месторасположения военных организаций за пределами Российской Федерации <14>. Однако в законодательстве также используется конструкция: "воинские части, находящиеся за пределами Российской Федерации" <15>. Термин "находиться", согласно толковым словарям, имеет широкое значение и употребляется в значениях "иметь место, быть, пребывать в каком-либо состоянии, положении, отыскиваться, обнаруживаться в результате поисков" <16>, что явно не соответствует обозначению месторасположения военных организаций за пределами Российской Федерации. Несмотря на это, в названии международного соглашения между Российской Федерацией и Республикой Армения <17> используется термин "находящихся на территории Республики Армения", а в тексте договора используется термин "дислоцироваться".

<14> Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка. 1-е изд. СПб.: Норинт, 1998; Современный толковый словарь русского языка / Под ред. Т.Ф. Ефремовой. М., 2000.
<15> Пункт 4 статьи 43 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"; Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2000 г. N 434 "О сроках прохождения военной службы по контракту в районах и местностях с неблагоприятными климатическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации".
<16> Кузнецов С.А. Большой толковый словарь русского языка; Современный толковый словарь русского языка / Под ред. Т.Ф. Ефремовой.
<17> Договор между Российской Федерацией и Республикой Армения о статусе Пограничных войск Российской Федерации, находящихся на территории Республики Армения, и условиях их функционирования (Ереван, 30 сентября 1992 г.).

Неурегулированным аспектом отношений, складывающихся в процессе дислокации пограничных управлений ФСБ России за пределами территории Российской Федерации, остается вопрос об их правосубъектности, который в правовых нормах как международного, так и национального законодательства не нашел своей детальной юридической проработки. Если, по общей практике, пограничные управления ФСБ России, дислоцированные за пределами Российской Федерации, наделить статусом юридического лица, то может возникнуть следующая проблема. В соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <18> государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующего исполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Как отмечает В.В. Бараненков, из прямого толкования нормы Закона следует, что государственная регистрация Пограничного управления ФСБ России в Республике Армения в качестве юридического лица должна осуществляться в самой Республике Армении, при этом фактически образуется не российское, а армянское юридическое лицо, которое для Российской Федерации будет иностранным. В случае наделения такой организации статусом юридического лица и регистрации по месту дислокации такая организация становится по общему правилу иностранным юридическим лицом, на которое полностью распространяется юрисдикция чужого государства <19>. Как представляется, пограничные управления ФСБ России, дислоцированные за пределами Российской Федерации, должны обладать статусом обособленного подразделения Федеральной службы безопасности.

<18> Пункт 2 ст. 8 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Российская газета. 10.08.2001. N 153 - 154.
<19> Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Монография. М., 2008. С. 15.

Понятие "обособленное подразделение" используется как в Гражданском кодексе Российской Федерации <20>, так и в Налоговом кодексе Российской Федерации <21>, при этом перечень таких подразделений является закрытым, то есть других видов обособленных подразделений юридического лица, кроме представительств и филиалов, в законодательстве Российской Федерации не установлено, что требует внесения соответствующих изменений для закрепления за воинскими частями, дислоцированными за пределами Российской Федерации, статуса обособленного подразделения федерального органа исполнительной власти.

<20> См. пункт 1 ст. 55 ГК РФ: "представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту"; п. 2 ст. 55 ГК РФ: "филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства".
<21> См. пункт 2 ст. 11 НК РФ: "обособленное подразделение организации - это любое территориально обособленное от нее подразделение, по месту нахождения которого оборудованы стационарные рабочие места".

Таким образом, пограничные управления ФСБ России, дислоцирующиеся за пределами Российской Федерации, следует рассматривать как обособленные подразделения федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, осуществляющие решение в пределах своих полномочий задач по охране государственной границы государства дислокации, в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Под правовым положением пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами территории Российской Федерации, следует понимать установленный законодательством Российской Федерации, национальным законодательством страны дислокации, нормами соответствующих международных договоров особый комплекс прав, гарантий, обязанностей и юридической ответственности пограничных управлений ФСБ России, представляющих интересы Федеральной службы безопасности на территории страны дислокации по вопросам охраны их государственной границы и выступающих в качестве субъектов правовых отношений с государственными органами, юридическими и физическими лицами страны дислокации. В связи с чем правовое положение пограничных управлений ФСБ России, дислоцирующихся за пределами Российской Федерации, в значительной степени отличается от правового положения пограничных управлений ФСБ России, находящихся в пределах Российской Федерации, что требует необходимой детальной юридической разработки вопросов их правового положения.

Литература

  1. Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: Монография. М., 2008. С. 370.
  2. Лазарев М.И. Иностранные военные базы на чужих территориях и современное международное право: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1961. С. 571.
  3. Лукашук И.И. Глобализация, государство, право, XXI век. М.: Спарк, 2000. 262 с.
  4. Талалаев А.Н. Право международных договоров / Отв. редактор Л.Н. Шестаков. М.: Зерцало, 2011. Т. 1: Общие вопросы. 280 с.