Мудрый Юрист

Государственный земельный надзор в системе экологического надзора: организационно-правовые аспекты

Липски Станислав Анджеевич, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук, доцент.

В работе рассмотрены актуальные и важные проблемы государственного земельного надзора. В 2014 году Государственная Дума приняла законы, решившие ряд вопросов, связанных с земельным надзором: штрафы увязаны с кадастровой стоимостью земли; введена новая форма надзора - административное обследование и др. Но для окончательного урегулирования этих вопросов нужна конкретизация в подзаконных актах. Кроме того, важно решить вопросы, связанные с выявлением в рамках земельного надзора фактов непереоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и нарушений при кадастровой деятельности, а также с особенностями осуществления надзора в условиях весьма вероятной отмены института категорий земель.

Ключевые слова: земельный надзор, муниципальный контроль, штраф, закон, административное обследование, кадастровая деятельность, категории земель.

The State Land Monitoring in the system of ecological monitoring: organizational-law aspects

S.A. Lipski

Lipski Stanislav A., head, Chair of Land Law, State University for Land Use, doctor of economic sciences, assistant professor.

The paper considers relevant and important issues of state land supervision. In 2014, the State Duma passed laws that solved a number of issues related to land supervision: now fines linked to the cadastral value of the land; a new form of supervision introduced - administrative examination and other. But for the final settlement of these issues need clarifying in the regulations. Moreover, the issues associated with identifying facts not reissue of legal entities rights of use of land and disorders in cadastral activities require solutions. Also the features implementation of land supervision will important in terms when the Institute of land categories will be canceled.

Key words: land supervision, municipal control, penalty, law, administrative survey, cadastral activity category of land.

Земля является важнейшим компонентом окружающей среды, тесно и взаимообразно связанным с другими природными средами (в первую очередь - с недрами и гидросферой). Так же как и другие природные ресурсы, земля используется и охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <1>. В качестве одной из основных задач государственной политики по управлению земельным фондом определено обеспечение охраны природы и окружающей среды <2>.

<1> Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 9) // СПС "КонсультантПлюс".
<2> Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р // СПС "КонсультантПлюс".

Поэтому в систему государственного экологического надзора традиционно входит государственный земельный надзор <3> (до 2011 года - государственный земельный контроль). Возрастание значения такого надзора обусловлено продолжающимся ухудшением как непосредственно земельных ресурсов, так и окружающей среды в целом <4>.

<3> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с послед. доп. и изм. - п. 2 ст. 65) // СПС "КонсультантПлюс".
<4> Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт, 2011. 402 с.

Земельный кодекс Российской Федерации <5> (ст. ст. 71 - 72.1, далее - ЗК РФ) предусматривает, что контрольно-надзорные полномочия в сфере землепользования могут осуществлять не только государственные органы (государственный земельный надзор), но и муниципальные органы и общественные организации.

<5> Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".

Ключевую роль с точки зрения обеспечения требований земельного законодательства играет государственный земельный надзор, организованность и традиции которого обусловлены существованием в России на протяжении более 70 лет централизованной экономики, исключительностью государственной собственности на землю и иные природные ресурсы, плановым ведением народного хозяйства <6>. Такой надзор традиционно осуществляется путем организации и проведения проверок, а также путем принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений. Также земельный надзор включает в себя систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, анализ и прогнозирование состояния исполнения указанных требований.

<6> Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: Учебно-практич. пособие. М.: Проспект, 2010. 656 с.

Более 10 лет функции государственного земельного надзора рассредоточены между тремя федеральными органами исполнительной власти: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), а также их территориальные органы. При этом сфера Росреестра охватывает организационно-правовые аспекты землепользования - недопущение самовольного занятия земельных участков, их использование без правоустанавливающих документов, соблюдение целевого назначения земель, сохранности межевых знаков границ земельных участков и т.п. Деятельность Росприроднадзора распространяется на природоохранные аспекты землепользования - выполнение обязанностей по рекультивации земель требований и обязательных мероприятий по улучшению земель их охране от эрозии и других негативных процессов, контроль за использованием земельных участков в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов и т.п. Сфера Россельхознадзора - соблюдение на землях сельскохозяйственного назначения (и на земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель поселений) требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления, выполнение мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения <7>. Следует отметить, что в предшествующий период к осуществлению контрольно-надзорных функций в данной сфере также были привлечены санитарно-эпидемиологические и архитектурно-строительные органы <8>.

<7> Положение о государственном земельном надзоре (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689, ред. от 5 июня 2013 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
<8> Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем // Вестник Московского университета. Сер. 6. Экономика. 2002. N 6. С. 81 - 100.

Сложившаяся с советских времен практика земельного контроля оказалась вполне применима к нынешним рыночным земельным отношениям. Но ряд положений все-таки потребовал несколько иных подходов. В качестве основных неурегулированных вопросов земельного надзора в последние годы отмечались: 1) необходимость уточнения полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорных функций в данной сфере; 2) возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования; 3) повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления размера административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение <9>.

<9> Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р // СПС "КонсультантПлюс".

В 2014 году законодатель решил указанные вопросы. Так, административный штраф за неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения теперь зависит от кадастровой стоимости этого участка и составляет:

<10> Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. N 6-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".

С 1 января 2015 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <11>, который урегулировал большую часть остальных проблемных вопросов в данной сфере:

<11> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Вместе с тем урегулирование этих вопросов в законе требует их дальнейшей конкретизации в подзаконных актах.

Так, в отношении предусмотренного ст. 71.1 ЗК РФ плана проверок возникает вопрос: должен ли такой план быть единым или дифференцированным по группам землепользователей (граждане; юридические лица и индивидуальные предприниматели; органы местного самоуправления)? С одной стороны, правильнее было бы составлять отдельный план в отношении каждой из указанных групп (с учетом того, что даже требования законодательства по отношению к этим группам различны, например, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). С другой стороны, законодатель в п. 1 ст. 71.1 ЗК РФ предусмотрел именно план, а не планы, а также оговорил, что такой план согласовывается с органами прокуратуры.

Введение ЗК РФ новой формы наблюдения за исполнением требований земельного законодательства - административного обследования - требует определения соотношения таких обследований с традиционно осуществляемыми проверками, а также установления четких критериев (юридических фактов), когда будут проводиться административные обследования земельных участков.

Полагаем, что такое обследование введено как форма, альтернативная проверкам, менее затратная, охватывающая большие площади, "не отвлекающая" правообладателей земельных участков от их хозяйственной деятельности (т.е. не создающая для них дополнительных трудностей, в первую очередь это актуально для малого бизнеса). Одним из оснований для ее проведения вполне могут стать поступающие обращения органов власти, граждан и организаций. Если на основании таких обращений проводить внеплановую проверку (до 2015 года это был единственный способ реагирования на указанные обращения), то это потребует согласования с органом прокуратуры (п. 7 ст. 71.1 ЗК РФ), что организационно дольше.

Кроме того, возникает вопрос о том, как информировать правообладателей земельных участков о проводимых административных обследованиях их участков, а также о результатах обследований. Полагаем целесообразным осуществлять их оповещение о факте проведения административного обследования только путем размещения информации на официальных сайтах территориальных органов Росреестра в сети Интернет, а в случае выявления по итогам обследования признаков нарушений земельного законодательства, за которые предусмотрена административная и иная ответственность, - направлять таким правообладателям уже письменное уведомление посредством почтовой связи.

Кроме того, до настоящего времени не урегулированы еще как минимум два организационно-правовых вопроса в сфере государственного земельного надзора.

Проблемой правоприменительной практики в земельно-имущественной сфере стал затянувшийся процесс переоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или собственности. Срок такого переоформления, изначально установленный как 1 января 2004 г., неоднократно переносился (в силу объективных обстоятельств, затруднявших такое переоформление), но после 1 июля 2012 г. продление прекратилось. С 2013 года для тех юридических лиц, которые нарушают порядок и условия переоформления, введена административная ответственность в виде штрафа (ст. 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, далее - КоАП РФ). При этом возник вопрос об однократности наложения административного наказания либо такое правонарушение следует рассматривать как длящееся (КоАП РФ не содержит понятия длящегося правонарушения).

С одной стороны, неисполнение юридическим лицом обязанности переоформить право постоянного (бессрочного) пользования до указанной даты образует событие административного правонарушения и в дальнейшем такие юридические лица находятся в положении правонарушителя. С другой стороны, невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся правонарушением <12>.

<12> Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (п. 14) // СПС "КонсультантПлюс".

В случае рассмотрения указанного правонарушения (непереоформления права) как однократного, постановление по делу о таком административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (т.е. после 2 сентября 2012 г. привлечение лиц, не исполнивших обязанность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования, к административной ответственности невозможно; это же подтверждает и судебная практика).

В этой связи правильнее было бы применять меры административной ответственности за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (ст. 19.4 КоАП РФ), и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (ст. 19.5 КоАП РФ). Для этого органы и должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, должны выносить соответствующие представления тем юридическим лицам, которые не соблюдают требование законодательства (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации") в части переоформления права на землю. При этом также целесообразно предусмотреть больший размер административных штрафов по указанным статьям КоАП РФ.

Кроме того, следует учитывать ситуацию с юридическими лицами, обладающими на праве постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и подобные сооружения (линейные объекты). Для них срок также неоднократно сдвигался, но еще не наступил (1 января 2016 г.).

Еще одним актуальным вопросом является распространение государственного земельного надзора на кадастровую деятельность, в том числе на соблюдение кадастровыми инженерами достоверности сведений, вносимых в межевой план. Это целесообразно в силу того, что внесение лицом, осуществляющим кадастровую деятельность, заведомо ложных сведений в межевой план, акт согласования местоположения границ земельных участков, технический план или акт обследования является административным правонарушением (ч. 4 ст. 14.35 КоАП РФ - если это действие не содержит уголовно наказуемого деяния). Кроме того, данный вид правонарушения прямо затрагивает права и законные интересы граждан и юридических лиц (правообладателей смежных земельных участков), тогда как действенных механизмов контроля достоверности сведений, вносимых в межевой план, в настоящее время не выработано <13>. Поэтому привлечение к этому органов государственного земельного надзора стало бы назревшим решением.

<13> Пашова М.С. Конституционные и земельно-правовые гарантии прав землепользователей при проведении государственного кадастрового учета земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2014. N 1. С. 19 - 21.

Также целесообразно более детально урегулировать вопросы деятельности граждан, общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций, осуществляемой в целях наблюдения за органами государственной власти и местного самоуправления при принятии ими решений, затрагивающих земельные права граждан, юридических лиц, т.е. общественного земельного контроля. Причем это следовало бы гармонизировать с иными видами общественного экологического контроля <14>.

<14> Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. N 3. С. 17 - 22.

Наконец, еще одной задачей, которую предстоит решить в ближайшее время, - это та специфика осуществления земельного надзора и контроля, которая будет обусловлена широко обсуждаемым в последнее время законодательным отказом от института категорий земель <15>.

<15> Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. N 11. С. 37 - 42; Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 6. С. 59 - 65; текст законопроекта N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию". URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?number=465407-6&sort=date (дата обращения: 19.12.2014).

Таким образом, в 2014 году законодательно урегулирована большая часть правовых проблем в сфере государственного земельного надзора. Но для окончательного урегулирования требуется принятие подзаконных актов, которые детализируют решения законодателя. Также следует определиться в отношении фактов непереоформления юридическими лицами ранее возникшего у них права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и в отношении кадастровой деятельности.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации (ч. 1 ст. 9) // СПС "КонсультантПлюс".
  2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
  3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с послед. доп. и изм.) // СПС "КонсультантПлюс".
  4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с послед. доп. и изм. - п. 2 ст. 65) // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Федеральный закон от 3 февраля 2014 г. N 6-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" // СПС "КонсультантПлюс".
  6. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
  7. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (п. 14) // СПС "КонсультантПлюс".
  8. Положение о государственном земельном надзоре (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689, ред. от 5 июня 2013 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
  9. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р // СПС "КонсультантПлюс".
  10. Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник. М.: Юрайт, 2011. 402 с.
  11. Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Все о земельных отношениях: Учебно-практич. пособие. М.: Проспект, 2010. 656 с.
  12. Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. 2014. N 3. С. 17 - 22.
  13. Жаворонкова Н.Г., Выпханова Г.В. Проблемы отмены деления земель на категории в условиях реформирования земельного и градостроительного законодательства // Аграрное и земельное право. 2014. N 11. С. 37 - 42.
  14. Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 6. С. 59 - 65.
  15. Липски С.А. Управление землепользованием и развитие земельно-информационных систем // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 2002. N 6. С. 81 - 100.
  16. Пашова М.С. Конституционные и земельно-правовые гарантии прав землепользователей при проведении государственного кадастрового учета земельных участков // Правовые вопросы строительства. 2014. N 1. С. 19 - 21.
  17. Текст законопроекта N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию". URL: http://www.duma.gov.ru/systems/law/?numbei=4654076&sort=date.