Мудрый Юрист

Гарантии прав и законных интересов потребителей энергии в энергетическом законодательстве

Свирков Сергей Александрович, кандидат юридических наук, директор юридической службы группы компаний "Деловой мир".

Предметом исследования настоящей статьи являются положения энергетического законодательства, направленные на обеспечение прав и законных интересов потребителей энергии. В работе отмечается, что в российском законодательстве проблеме социальных начал в энергетической сфере уделяется незаслуженно мало внимания; приводятся примеры регулирования данных отношений в зарубежных правопорядках. Указывается на необходимость формирования институциональных механизмов, которыми будут обеспечиваться права и законные интересы потребителей энергии. Большое внимание уделено анализу практических проблем, связанных с осуществлением прав потребителей в энергетической сфере. Методологическую основу исследования составляют общенаучный (диалектический) метод познания, методы и приемы формальной логики (анализ, синтез, дедукция, индукция и др.), а также специальные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, технико-юридический, лингвистический, институциональный, системный, эмпирический и др. Статья отличается научной новизной, поскольку затронутые в ней аспекты энергетического законодательства практически не рассматривались в отечественной правовой доктрине. Основным выводом статьи является предложение четких формулировок прав потребителей энергии, которые должны найти отражение в энергетическом законодательстве.

Ключевые слова: энергетическое законодательство, гарантии прав потребителей, энергоснабжение, теплоснабжение, гарантирующий поставщик, конкуренция, доступ к сети, надежность энергоснабжения, государственное регулирование, сетевые организации.

Guarantees of rights and lawful interests of energy consumers in energy legislation

S.A. Svirkov

Svirkov Sergey Aleksandrovich, PhD in Law, Director of the Legal Service of the Group of Companies "Delovoy Mir".

The object of studies in this article concerns the provisions of energy legislation, which are aimed at guaranteeing rights and lawful interests of energy consumers. It is noted in the article that in the Russian legislation the problem of social elements in the energy sphere receives too little attention. The author provides examples of regulation of these relations in the foreign legal orders. Attention is paid to the need to form institutional mechanisms, which would guarantee rights and lawful interests of the energy consumers. Much attention is paid to the analysis of the practical problems regarding implementation of rights customers in the energy sphere. Methodological basis for the study is formed with general scientific (dialectic) cognition method, methods and means of formal logic (analysis, synthesis, deduction, induction, etc.), as well as special cognition methods: formal legal method, comparative legal method, technical legal method, linguistic method, institutional method, systemic method, empirical method, etc. The article has scientific novelty, since the issues of energy legislation being discussed in it were mentioned hardly mentioned earlier in the Russian legal doctrine. The main conclusion of the article includes clear formulations for the rights of energy consumers, which should be reflected in the energy legislation.

Key words: energy legislation, guarantees of consumer rights, energy supply, heat energy supply, guaranteeing supplier, competition, access to networks, reliable energy supply, state regulation, network organizations.

Квинтэссенцией социального начала внутренней политики государства является создание социально ориентированных механизмов в тех сферах деятельности, которые непосредственным образом затрагивают интересы значительных групп потребителей, населения. Именно таким сектором является сфера электроэнергетики и теплоснабжения, от которой зависит жизнеобеспечение и благополучие всего населения нашей страны. Недаром в ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" <1> (далее - ФЗ "Об электроэнергетике") указывается, что электроэнергетика является основой функционирования экономики и жизнеобеспечения.

<1> Собрание законодательства РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

К сожалению, проблема обеспечения социальных начал в энергетической сфере не получила должной доктринальной разработки в теории права, равно как и сама концепция обеспечения и защиты прав потребителей (за исключением узкоспециализированной сферы розничной торговли и бытового обслуживания) находится в нашей стране лишь на начальной стадии формирования. К примеру, в большинстве развитых правопорядков существуют специальные доктрины, посредством которых обеспечивается защита интересов потребителей, такие как public utilities в англо-американской системе и public service в континентальной Европе <2>. Данные концепции, нашедшие отражение в энергетическом законодательстве соответствующих стран, позволяют в полной мере обеспечить баланс частно-публичных интересов в социально значимых сферах посредством создания соответствующих правовых механизмов: обеспечения конкуренции, всесторонней гарантии прав и законных интересов потребителей, предъявления специальных требований к субъектам, осуществляющим деятельность в энергетике и т.д. К сожалению, в нашей стране подобная тенденция не получила заметного воплощения.

<2> См.: Редькин И.В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы // Энергетическое право. 2013. N 1. С. 17 - 18.

Прямым следствием такого положения могут послужить принципы организации экономических отношений в сфере электроэнергетики, установленные в ст. 6 ФЗ "Об электроэнергетике". Данные принципы можно сгруппировать по двум категориям:

  1. принципы, направленные на обеспечение надежности электроснабжения потребителей;
  2. принципы, направленные на развитие предпринимательских отношений в отрасли. В особенности следует отметить следующие: "свобода экономической деятельности в сфере электроэнергетики и единство экономического пространства в сфере обращения электрической энергии с учетом ограничений, установленных федеральными законами"; "соблюдение баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии"; "обеспечение экономически обоснованной доходности инвестированного капитала, используемого при осуществлении субъектами электроэнергетики видов деятельности, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов)".

Практически аналогичным образом обстоит дело с принципами, нашедшими отражение в Федеральном законе от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" <3>, где также делается упор на следующие аспекты государственной политики в сфере теплоснабжения:

<3> Собрание законодательства РФ. 2010. N 31. Ст. 4159.

Практически данные принципы в полной мере отражают сущность действующей на сегодня экономической модели тепло- и электроэнергетики. При этом бросается в глаза, что в данных основополагающих положениях энергетического законодательства ни слова не говорится о защите законных прав и интересов потребителей, ради которых, по существу, и должны проводиться все реформы в энергетическом секторе. Так, к примеру, в п. 51 преамбулы Директивы от 13.07.2009 N 2009/72/EC об общих правилах внутреннего рынка электроэнергии <4> прямо указывается, что обеспечение интересов потребителей является главной целью регулирования данной Директивы.

<4> URL: http://eur-lex.europa.eu.

Предусматриваемые законодательством требования относительно обеспечения надежности энергоснабжения являются, по сути, общими предпосылками функционирования всех институтов государства и общества в целом. И в этом качестве они, несомненно, могут рассматриваться как важные гарантии прав потребителей в энергетической сфере.

Помимо этого, права потребителей могут и должны обеспечиваться посредством создания соответствующих институциональных механизмов, то есть формирования конкретных институтов, которые будут защищать их интересы в данной сфере, гарантировать их права, влиять на формирование "правил игры" в сфере энергетики. На сегодня системное представительство всех категорий потребителей в сфере энергетики фактически отсутствует. Рычаги влияния в данной сфере имеют только крупные потребители.

Большое значение в системе обеспечения прав потребителей в энергетической сфере имеет формирование подлинно конкурентных механизмов, либерализованных и открытых рынков энергии. Кроме того, огромное значение в данном вопросе должно придаваться установлению законодательных гарантий прав потребителей, которые целесообразно включить в число основных принципов энергетического законодательства, устанавливаемых в Законах об электроэнергетике и теплоснабжении.

Учитывая системообразующее значение электроэнергии как особого рода товара для всего промышленного производства, ее незаменимость как средства обеспечения функционирования последнего, а также присутствие социально-значимого компонента в отношениях по энергоснабжению, можно констатировать, что потребители энергии нуждаются в специальных гарантиях своих прав в сфере энергетики. Данные права, по существу, могут рассматриваться как предпосылки реализации их основных конституционных прав и свобод, в частности свободы предпринимательской деятельности. Поэтому весьма актуальны получившие распространение в современной европейской и российской экономической литературе предложения о целесообразности формирования в электроэнергетике рынка покупателя, то есть такого рынка, "которому присуща классическая конкуренция продавцов за ограниченный спрос покупателей" <5>.

<5> Трачук А.В. Рынок покупателя как цель реформирования естественных монополий // Экономика. 2010. N 5. С. 25 - 32.

Остановимся более подробно на современном состоянии обеспечения прав потребителей в энергетической сфере и основных проблемах, возникающих в процессе их осуществления и защиты.

1. Система государственного регулирования и обеспечение прозрачности деятельности субъектов электроэнергетики.

Необходимость государственного регулирования в электроэнергетике обусловлена присутствием в ней естественно монопольных видов деятельности, а также социально значимых аспектами энергоснабжения, такими как обеспечение надежности и бесперебойности энергоснабжения и др.

Вместе с тем предусматриваемая действующим законодательством система государственного регулирования отрасли страдает рядом недостатков. Применяемые в данной сфере механизмы государственного корпоративного контроля практически никак не влияют на открытость соответствующих компаний для общественного контроля со стороны потребителей. При этом существующие на сегодня Стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии <6> отнюдь не гарантируют прозрачность в процессе осуществления субъектами отрасли соответствующих видов деятельности в электроэнергетике.

<6> Постановление Правительства РФ от 21.01.2004 N 24 // Собрание законодательства РФ. 2004. N 4. Ст. 282.

Ярким примером в этом плане следует считать знаковое объединение под единым корпоративным контролем ОАО "Российские сети" магистральных и распределительных сетей. Любая конфигурация корпоративного управления сетевыми активами не способна качественно изменить проблему прозрачности в процессе их использования, без внедрения в систему управления соответствующими активами конкурсных конкурентных процедур, а также качественного пересмотра отношений собственности в данной сфере.

2. Проблема обеспечения конкуренции и новой вертикальной интеграции в отрасли.

Как отмечается в Директиве 2009/72/EC, основной ее целью является обеспечение конкуренции, основными преимуществами которой должны воспользоваться потребители. Важной предпосылкой для развития конкуренции является увеличение числа независимых компаний, специализирующихся на осуществлении однородной деятельности. Напротив, в современной российской структуре энергокомпаний мы можем наблюдать обратную тенденцию: их последовательное укрупнение, образование "гигантов" отрасли <7>. К сожалению, на сегодня едва ли можно говорить о формировании в РФ конкурентной среды на розничных рынках электроэнергии <8>, что связано с отсутствием структурно организованных региональных торговых площадок, которые могли бы способствовать ее становлению.

<7> Подробнее об этом см.: Свирков С.А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии. М.: Статут, 2013.
<8> См.: Трачук А.В. Реформирование электроэнергетики и развитие конкуренции. М.: Магистр, 2010.

Следует отметить, что развитие конкуренции возможно даже в сферах, которые традиционно не относятся к конкурентным сферам деятельности в электроэнергетике, таких как электросетевой комплекс. В экономической литературе доказывается, что конкуренция может использоваться как инструмент регулирования естественной монополии <9>. В данном случае можно говорить о специфических формах развития конкуренции, в числе которых можно называть систему концессий, а также конкурсы на получение определенного функционально-правового статуса в рамках монополистического рынка.

<9> См.: Demsetz H. Why Regulate Utilities // Journal of Law and Economics. 1968. P. 55 - 65.

3. Проблема правового статуса субъектов, осуществляющих особо значимые функциональные виды деятельности в электроэнергетике.

Речь идет, прежде всего, о гарантирующих поставщиках (далее - ГП) и сетевых организациях. Конструкция статуса ГП на сегодня выглядит неудовлетворительно. Так, в конце 2012 г. Правительство РФ изменило схему смены гарантирующего поставщика <10>. Отныне функции ГП, в случае невозможности их исполнения энергосбытовыми компаниями, присваиваются территориальной сетевой организации вплоть до проведения нового конкурса (п. п. 201, 202 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии - ОПФРР <11>). А конкурсы, как известно, до сих пор ни разу не проводились, и перспективы их проведения остаются весьма туманными.

<10> Постановление Правительства РФ от 30.12.2012 N 1482 // Собрание законодательства РФ. 2013. N 1. Ст. 68.
<11> Постановление Правительства РФ от 04.05.2012 N 442 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 23. Ст. 3008.

Данные нововведения согласуются с новой конструкцией договора энергоснабжения, установленной ОПФРР, согласно п. 28 которых ГП имеет возможность снабжать потребителей электроэнергией с использований собственных электросетей. Иными словами, прямо предусматривается возможность для сетевой организации выступать в качестве ГП.

Представители сетевых компаний комментируют данную ситуацию следующим образом: "Сети, являясь технологической основой электроэнергетики, способны обеспечить не только надежность и бесперебойность энергоснабжения, но и качество обслуживания потребителей по разумной цене, в том числе за счет синергического эффекта от совмещения сетевой деятельности и функций гарантирующего поставщика" <12>. По мнению Д. Готлиба, содержать две монополии на одном рынке потребителю не под силу (ГП этот автор называет "де-факто монополистом на розничном рынке электроэнергии"). Однако проблема как раз и состоит в том, что такие "де-факто монополисты" появляются на розничном рынке в связи с отсутствием на нем конкуренции и фактически бесправным положением потребителя, чьи интересы законодательство на сегодня защищает недостаточно.

<12> Готлиб Д. Гарантирующие поставщики электроэнергии: ближе к сетям // РБК daily. 2013. 3 апр.

За этими, казалось бы, логичными аргументами экономии, оптимизации и надежности скрывается, однако, парадоксальная ситуация: в виде Межрегиональных распределительных сетевых компаний (далее - МРСК) - ГП мы, по существу, получаем прежние региональные АО-энерго, то есть вертикально-интегрированные компании, выступающие под новой вывеской. В связи с чем возникает резонный вопрос: зачем было проводить реформу отрасли, если ее итогом стал возврат к модели энергетики, существовавшей в дореформенный период? Вопрос, очевидно, риторический.

В данной ситуации имеет место очевидный отход от первоначальных принципов реформирования отрасли, заложенных, в частности, в Основных положениях реформирования электроэнергетики РФ <13>, а также в ст. 6 Федерального закона от 26.03.2003 N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике" <14>. При этом основной принцип разделения по видам деятельности следует признать абсолютно верным, проверенным практикой во многих развитых правопорядках. Отступление от него ставит под сомнение целесообразность проводимых в отрасли реформ.

<13> Постановление Правительства РФ от 11.07.2001 N 526 "О реформировании электроэнергетики РФ" // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 3032.
<14> Собрание законодательства РФ. 2003. N 13. Ст. 1178.

Исходя из последовательной реализации этого принципа, совершенно очевидно, что сетевая организация может наделяться статусом ГП только в случае подхвата и на строго ограниченный промежуток времени, в течение которого должен быть проведен очередной конкурс. Однако законодательством такие сроки не предусматриваются, равно как и проведение самих конкурсов заморожено по формально-юридическим основаниям.

Причины сложившейся ситуации многообразны:

Однако проблема в том, что российским законодательством подобные конкурентные механизмы и гарантии на сегодня, к сожалению, не предусматриваются. Их отсутствие, наряду с постепенной трансформацией МРСК в ГП, приводит к нарушению рыночных начал в российской модели электроэнергетики, что свидетельствует о постепенном сворачивании процессов либерализации в ней. Таким образом, розничный рынок утратил последнюю перспективу на развитие конкуренции и скатился к модели монополистического рынка, в состоянии которого он находился в 1990-е и начале 2000-х гг.

Не менее сложно обстоят дела со статусом электросетевой организации. Отказ от рецепции концессионной системы его предоставления, положительно зарекомендовавшей себя в Германии и скандинавских странах, а также фактическое отождествление субабонентов с сетевыми организациями, устранение признака осуществления передачи электроэнергии на профессиональной основе привело к тому, что статус сетевой организации оказался полностью размытым, лишенным правовой и функциональной определенности в своем содержании.

Как известно, единая национальная (общероссийская) электрическая сеть является фактически единственной существующей на сегодня федеральной энергетической системой, управление которой согласно Конституции РФ отнесено к ведению РФ (подп. "и" ст. 71). В связи с этим передача соответствующих активов в собственность лицам частного права (ОАО "ФСК ЕЭС", ОАО "Российские сети" и любым другим) прямо противоречит совершенно правильному по своему содержанию конституционному принципу, согласно которому сети (по крайней мере, магистральные) должны находиться только в государственной собственности. И даже превалирующее государственное участие в уставных капиталах соответствующих обществ не способно изменить ситуацию к лучшему.

Вместе с тем наиболее доступное решение данной проблемы самоочевидно: (1) национализация магистральных и части распределительных сетей; (2) установление в законодательстве обязательности проведения конкурсов на получение статуса эксплуатирующей электросетевой организации, одновременно с принятием процедурного законодательства, которым будет регламентирован порядок проведения соответствующих конкурсов. Такое решение видится наиболее приемлемым для потребителей.

4. Особенности правовых механизмов, направленных на обеспечение функционирования рынков электроэнергии.

На сегодня можно отметить, что механизмы, применяемые в российской модели электроэнергетики, далеко не всегда способны обеспечить права потребителей. К примеру, можно обратиться к получившему развитие в действующем энергетическом законодательстве методу доходности инвестированного капитала в сфере ценообразования в электроэнергетике. Суть данного метода состоит в том, что устанавливаемые ведомственным актом параметры качества и надежности будут непосредственным образом влиять на тариф на услуги соответствующей компании, в отношении которой осуществляется государственное ценовое регулирование. При этом делается расчет на то, что данный механизм станет "надежным способом привлечения средств частных инвесторов" <15>.

<15> Егоров М.Б. Новые методы госрегулирования как следующий этап развития электросетевого комплекса страны // Энергорынок. 2008. N 9. С. 35.

Вместе с тем возникает резонный вопрос: о какой доходности вообще может идти речь применительно к сфере жизнеобеспечения, от которой зависит жизнедеятельность всего общества? Разве может доходность монополистов быть приоритетом развития отрасли, от которой зависит энергоснабжение потребителей - граждан? Так, для примера, в датском Законе о теплоснабжении 1990 г. установлен принцип бесприбыльности деятельности в сфере теплоснабжения <16>.

<16> См.: Energy Law in Europe. National, EU, and International Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2007. P. 493.

В данном случае очевидным образом имеет место противоречие частных и публичных интересов. И оно не может решаться посредством административно устанавливаемых "приманок" для инвесторов (которые, кстати сказать, отреагировали на подобные меры весьма сдержанно). Единственный способ обеспечить баланс интересов: задать правильную парадигму взаимодействия субъектов, ориентировать вектор развития отрасли на обеспечение надежности, гарантировать права потребителей, создать гарантии невмешательства государства в конкурентные виды деятельности в энергетике. А главное - обеспечить развитие конкуренции, задать исходные правила (условия) ее развития. Нет сомнений, что комплекс таких мер вызовет существенный рост притока инвестиций в отрасль.

Основной причиной неразвитости механизмов, защищающих интересы потребителей в сфере энергетики, является отсутствие в законодательстве перечня фундаментальных (базовых) прав и гарантий потребителей, которые, по существу, должны составлять исходную базу (правовой фундамент) их участия в сфере электроэнергетики. Обобщая опыт либерализации в европейских странах, можно назвать следующие права потребителей, которые необходимо подробно раскрыть в отечественном энергетическом законодательстве:

<17> Трачук А.В. Рынок покупателя как цель реформирования естественных монополий // Экономика. 2010. N 5. С. 25 - 32.

Таким образом, основным вектором развития электроэнергетики на современной стадии следует назвать ее качественную переориентацию на потребительскую аудиторию, ее декоммерциализацию. Этого можно добиться исключительно посредством установления в законе основных прав и гарантий для потребителей, а также внедрения в энергетическое законодательство социально-ориентированных механизмов, которые в конечном счете приведут к повышению надежности энергоснабжения, а также осознанию его подлинной роли в обществе как основы жизнеобеспечения граждан, а не формы бизнеса. Для достижения указанной цели на юристов и представителей смежных научных дисциплин возлагается задача по выработке полноценного учения (или доктрины), которое позволило бы сформировать модель отношений, обеспечивающую баланс частно-публичных интересов во всех социально-значимых отраслях экономики.

Библиография

  1. Егоров М.Б. Новые методы госрегулирования как следующий этап развития электросетевого комплекса страны // Энергорынок. 2008. N 9; URL: http://www.e-m.ru/app/2008-04/23572/.
  2. Редькин И.В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы // Энергетическое право. 2013. N 1. С. 17 - 18.
  3. Репьева А.М. Энергетическая политика России и стран АТР // NB: Международные отношения. 2013. N 3. С. 40 - 58; URL: http://www.e-notabene.ru/wi/article_8813.html/.
  4. Свирков С.А. Основные проблемы гражданско-правового регулирования оборота энергии. М.: Статут, 2013. 479 с.
  5. Трачук А.В. Реформирование электроэнергетики и развитие конкуренции. М.: Магистр, 2010. 144 с.
  6. Трачук А.В. Рынок покупателя как цель реформирования естественных монополий // Экономика. 2010. N 5. С. 25 - 32.
  7. Demsetz H. Why Regulate Utilities // Journal of Law and Economics. 1968. P. 55 - 65.
  8. Energy Law in Europe. National, EU, and International Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2007. 1488 p.

Bibliography

  1. Egorov M.B. New methods of state regulation as a next stage of development of the electric networks complex of the state // Energorynok. 2008. N 9; URL: http://www.e-m.ru/app/2008-04/23572/.
  2. Redkin I.V. Analysis of the key problems of the state regulation of electric energy industry based upon the results of the end of the transition period of the reform // Energeticheskoe pravo. 2013. N 1. P. 17 - 18.
  3. Repieva A.M. Energy policy of Russia and the APR States // NB: Mezhdunarodnye otnosheniya. 2013. N 3. P. 40 - 58; URL: http://www.e-notabene.ru/wi/article_8813.html.
  4. Svirkov S.A. Key problems of civil law regulation of the energy turnover. M.: Statut, 2013. 479 p.
  5. Trachuk A.V. Reforming electric energy and competition development. M.: Magistr, 2010. 144 p.
  6. Trachuk A.V. Consumer market as a goal for the natural monopoly reform // Ekonomika. 2010. N 5. P. 25 - 32.
  7. Demsetz H. Why Regulate Utilities // Journal of Law and Economics. 1968. P. 55 - 65.
  8. Energy Law in Europe. National, EU, and International Regulation. Oxford: Oxford University Press, 2007. 1488 p.