Мудрый Юрист

Принцип баланса публичных и частноправовых начал в правовом режиме собственности на земельный участок в праве англии и России: постановка проблемы

Пучков О.А., д.ю.н., профессор кафедры теории государства и права УрГЮУ.

В статье затрагиваются аспекты правового регулирования собственности на земельный участок в праве Великобритании и России, даются рекомендации по совершенствованию правового режима этого института в российском праве.

Ключевые слова: частное и публичное право, право собственности на земельный участок, правовой режим земельного участка, совершенствование законодательства.

The principle of balance between public and private-law principles in the legal regime concerning the ownership of a land in English and Russian law: problem's setting

O.A. Puchkov

The article reveals the aspects of legal regulation concerning the ownership of a land in English and Russian law. The author gives recommendations on improving the legal regime of the said institution in the Russian law.

Keywords: private and public law, the ownership of the land, the legal regime of the land, improvement of legislation.

Поиск эффективных критериев разделения всей сферы права на частное и публичное в отечественном правоведении пока не увенчался успехом. Правоведы продолжают придерживаться формального подхода к определению этих критериев и "берут за основу способ регулирования правоотношений, исходя из того, что для публичного права характерны отношения власти-подчинения, в то время как в частном праве отношения между субъектами основаны на принципе юридического равенства" <1>.

<1> Габитов Р.Х. Дуализм права и взаимодействие публично- и частноправовых начал. Правовое государство: теория и практика. 2013. N 4 (34). С. 21.

В условиях неразвитости многих рыночных институтов в РФ или, наоборот, неадекватности этих институтов сложившимся реальным общественным отношениям поиск таких эффективных критериев становится еще более затруднительным. Копирование опыта зарубежных стран в сфере развития законодательства не всегда в связи с этим является удачным.

Например, в Концепции долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 г. в разделе "Взаимодействие государства и бизнеса" в концентрированном виде содержится идеология, в которой, по удачному определению В. Кондратьева, "роль государства однозначно сводится к роли зрителя" <2>.

<2> Кондратьев В. Корпоративный сектор и государство в стратегии глобальной конкурентоспособности // МЭ и МО. 2009. N 3. С. 30.

Такой вывод сделан на основании того, что государство должно создать условия для развития бизнеса, снижать административные барьеры на пути его развития, что реально предполагает прекращение избыточного регулирования и поэтапное сокращение роли государства в управлении собственностью. Это в то время, когда ярче всего проявляется как раз не избыточность, а недостаточность государственного регулирования экономики. В настоящее время в зарубежном и отечественном правоведении идет процесс концептуального переосмысления института собственности как не только экономической категории, но и во многом социокультурной, а также природно-средовой, т.е. обеспечивающей выживание человека.

Разделение права на частное и публичное традиционно признается в качестве одной из основ романо-германской правовой системы. В то же время еще в середине XX века в странах общего права (в том числе в Великобритании) обозначилась идея разделения всей сферы права на публичное и частное.

Природа этого разделения, в сущности, схожа с романо-германской моделью. Так, в Британском юридическом словаре публичное право понимается как часть сферы права (branch of law), регулирующая вопросы устройства государства, структуры правительства, отношения между государством и гражданами. Частное право определяется как часть сферы права, регулирующая отношения между частными лицами и обеспечивающая их права <3>.

<3> The American Heritage Dictionary of the English Language. Fifth Edition. 1991. 8654 p.

Ключевым моментом в понимании деления общего права на частное и публичное является специфическое осмысление института собственности (и прежде всего собственности на земельный участок), вокруг которого строятся публичные и частноправовые отношения.

В английском праве определение собственности строится, в частности, через понятие собственности на земельный участок. Именно с этого определения начинается текст Закона о собственности 1925 г. (Law of Property Act 1925).

В соответствии со ст. 1 данного Закона, "единственными вещными правомочиями на землю, которые существуют либо могут быть созданы или переданы на законном основании (at law), являются: a) переходящее по наследству право "чистой" собственности на землю (estate in fee simple absolute in possession); b) вещное правомочие владения недвижимостью на срок не свыше 3000 лет (term of years absolute)" <4>.

<4> Law of Property Act 1925 c. 20 (Regnal. 15 and 16 Geo 5).

Таким образом, конструкция собственности на земельный участок в английском праве отличается от российской. В ч. 1 ст. 209 ГК РФ субъективное право собственности определяется через правомочия владения, пользования и распоряжения. Английская модель права собственности, скорее, напоминает установленное в ГК РФ право пожизненного наследуемого владения (ст. 265 ГК РФ) и право постоянного бессрочного пользования (ст. 268 ГК РФ), т.е. права лиц, не являющихся собственниками.

В чем же причина такого различия между категориями собственности на земельный участок в Англии и России?

Во второй половине XX века, с развитием идеи разделения английского права на частное и публичное, земельное право было принято относить к частному <5>, поскольку предметом его регулирования является собственность на земельный участок. В то же время в соответствии с английским общим правом у граждан и юридических лиц не существует прямого права собственности на землю, так как вся земля принадлежит Короне и дается во владение, в "держание" <6>. То есть над правом собственника на земельный участок всегда возвышается право Короны, т.е. публичное право. В связи с этим в английском праве собственности на земельный участок конструкция права собственности (realestate) призвана не столько обеспечивать экономический оборот земельных участков, сколько урегулировать баланс публичных и частноправовых начал в правовом режиме собственности на земельный участок. Однако сделать это на законодательном уровне не всегда представлялось возможным.

<5> См.: A.A. Berle. Property, production and revolution. Columbia Law Rewiev. Vol. 65. January 1965. N 1. P. 338.
<6> Финансы. Толковый словарь. 2-е изд. М.: "ИНФРА-М", Издательство "Весь Мир"; Брайен Батлер, Брайен Джонсон, Грэм Сидуэл и др. / Под ред. Осадчей И.М. Общая редакция: д.э.н. Осадчая И.М., 2000.

В 1980 г. палата лордов рассматривала дело Williams & Glyn's Bank v Boland. Обстоятельства дела заключались в следующем: Боланд, будучи зарегистрированным в качестве собственника земельного участка, взял в банке кредит для своей строительной компании. Однако ему не удалось выплатить кредит, и его собственность была присвоена банком для удовлетворения требований по договору кредитования. Супруга Боланда, проживавшая в расположенном на этом участке жилом помещении, заявила, что для приобретения участка лично ею были сделаны значительные финансовые взносы, которые превышают те, которые требовал банк, и поэтому она не может быть лишена собственности. Банк не принял ее возражений, указав, что в соответствии с принятой в английском земельном праве "доктриной преобразования" (equitabledoctrine) право собственности переходит только к лицу, которое осуществило покупку недвижимого имущества, и совместная передача денежных средств в данном случае не делает ее собственником. В пользу этого факта говорило и то, что зарегистрирован в качестве собственника был супруг г-жи Боланд. Женщина обратилась в суд с иском о признании за ней права собственности на земельный участок.

В решении по этому делу судья Уиберфор указал: "В то время как система регистрации права собственности на земельный участок призвана уменьшить риски собственника, нужно также учитывать, что круг его интересов совпадает с интересами его супруга и, теоретически, с интересами других членов семьи, которые также несут ответственность за принятые им решения. Таким образом, риски, связанные с собственностью, несут несколько людей и, как следует из этого, каждый из них совместно с зарегистрированным собственником обладает этим правом" <7>.

<7> Williams & Glyn's Bank v Boland [1980] UKHL 4.

Таким образом, английский суд установил, что в интересах родственников лица, зарегистрированного в качестве собственника, и в интересах общества одно право собственности фактически может принадлежать и другим лицам, которые совместно несут связанные с этим обязанности. Подобная конструкция призвана обеспечивать баланс интересов собственника с одной стороны и интересы государства и общества с другой.

В России выработка и реализация в законодательстве и на практике принципа баланса государственных и частноправовых интересов становится важнейшим вопросом экономико-правовой безопасности государства и требует не декларативного провозглашения, а эффективного практического применения. Но как раз декларативные заявления превалируют в правовой действительности страны, а практическая реализация принципа баланса государственных и частноправовых интересов неуклонно смещается в сторону частноправовых без определенных на то оснований. Например, Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин этот баланс рассматривает как "разумный способ соединения начала власти и свободы под углом зрения гуманизма" <8>. В.С. Нерсесянц рассматривает этот принцип как "правовую форму организации и деятельности публично-политической власти и ее взаимоотношений с индивидами как субъектами права, носителями прав и свобод гражданина" <9>.

<8> Цит. по А.Н. Соколов, Л.Э. Котковский. Понятие правового государства: проблемы, противоречия, тенденции и пути их разрешения // Правовое государство: теория и практика. 2013. N 4 (34). С. 10.
<9> Там же.

Состояние современного общественного строя РФ принято считать незавершенным, и поэтому баланс частноправовых и публично-правовых интересов в сфере земельного права нельзя считать стабильным. В условиях неразвитости социальной ответственности собственника земли в РФ ошибочным является смещение этого баланса в сторону частноправовых интересов. Так, к примеру, замысленная разработчиками Концепции совершенствования Гражданского кодекса РФ (на основе Указа Президента РФ "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" <10>) гармонизация земельного, водного, лесного законодательства и законодательства о недрах на деле привела к нарушению баланса правовых норм в пользу частноправового интереса. В результате была дестабилизирована сложившаяся система права в РФ в этих важнейших сферах жизнедеятельности, определяющих национальную безопасность страны. Результатом такого подхода явится бесконтрольное уничтожение природных ресурсов РФ.

<10> Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 1108 "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" // Российская газета. 23 июля 2008 года. N 4712.

"По замыслу авторов Концепции в ГК РФ необходимо включить нормы, регламентирующие право собственности на земельные участки, участки недр и водные объекты; отказаться от категории "лесной участок", который должен быть признан земельным участком с особым правовым режимом. Право собственности на эти объекты должно подлежать государственной регистрации в Едином государственном реестре права (ЕГРП). К такому праву следует в субсидиарном порядке применять нормы о праве собственности на земельные участки" <11>. Таким образом, речь идет о собственности на природу, и, разумеется, в интересах не бедного населения. Многие исследователи (М.М. Бринчук, Ю.К. Толстой, О.В. Карамышева, Е.Л. Герасимова и др.) усматривают в этом попытку разрушить хрупкий баланс между частноправовыми и публично-правовыми нормами, когда в "экономическую конституцию" страны перемещены все частноправовые нормы, а в Земельном, Водном, Лесном кодексах останутся лишь нормы публичного права. А это уже принципиально новый подход к системе российского права, который еще нуждается во всесторонней оценке с точки зрения его эффективности. Еще в советский период был сформирован государственный земельный кадастр "как единая многоцелевая интегрированная система сведений о правах, природном и экономическом положении земель, направленная на решение задач в различных сферах экономики. Такая система является достижением Российского государства и нуждается в бережном сохранении, дальнейшем ее развитии и совершенствовании с учетом исторического понимания происходящего. Рыночные реформы потребовали модернизации ГЗК, но не развала" <12>, справедливо замечают О.В. Карамышева и Е.Л. Герасимова.

<11> Там же, с. 30.
<12> Карамышева О.В., Герасимова Е.Л. Некоторые правовые аспекты создания и ведения государственного земельного кадастра Российской Федерации в условиях рынка // Государство и право. 1998. N 3. С. 29.

Как результат, произошло замещение правовых норм земельного законодательства, исторически регулирующих в России публично-правовые кадастровые отношения (которые к тому же свидетельствуют о признаках суверенности государственной территории), Государственным кадастром недвижимости как частноправового института гражданского законодательства. В этой связи, несомненно, прав М.М. Бринчук, полагающий, что "оказавшись в сфере гражданского права, моментально были выхолощены правовая сущность и функциональность земельного кадастра как ресурса земельного права, как публичного, как основы планирования землепользования и охраны земель от деградации. Реестр, став "пустышкой" в манипулировании землей в гражданско-правовом обороте, не только не подтверждал экономическую эффективность... но и успешно продемонстрировал деградацию важного элемента в правовом механизме земельного права" <13>.

<13> Бринчук М.М. Право как ресурс деградации природы, общества и государства // Государство и право. 2012. N 4. С. 30.

В Англии проблема обеспечения баланса государственных и частноправовых интересов в правовом режиме собственности на земельный участок проявляется в области оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Данная категория земель является объектом интересов государства и собственника, и обеспечение баланса государственных и частноправовых интересов в этой сфере является фактором экономико-правовой устойчивости государства и общества. При этом, по данным Национальной статистической службы Великобритании, на 2011 г. 75% земель сельскохозяйственного назначения принадлежали землевладельцам на праве аренды, а не на регламентированном в законе 1925 г. праве собственности <14>.

<14> Office for National Statistics, Land Use in the UK.

Английский законодатель в этой сфере пошел не по пути раздачи земель арендатором для обеспечения стабильности экономического оборота, а по пути защиты интересов арендатора от злоупотреблений со стороны других лиц и государства. В Законе о сельскохозяйственных холдингах 1995 г. (Agricultural Holdings Act 1995) были установлены весьма выгодные для арендаторов правила ренты и возможность арендаторов объединяться в арендные бизнес-объединения фермеров для совместного внесения арендной платы. В результате отпали обстоятельства, вынуждающие арендаторов прекращать договоры аренды и оставлять земельные участки, что обеспечило стабильность сельскохозяйственного оборота <15>.

<15> Williams, P., Cardwell, N. and Williams, V. Scammell and Densham's Law of Agricultural Holdings, 9th edition. London: LexisNexis Butterworths, 2007. P. 17.

Проблема дисбаланса принципа взаимодействия публично-правовых и частноправовых интересов в РФ прослеживается в Федеральном законе "О сельскохозяйственной кооперации" <16>. При отсутствии понимания сущности общественного строя страны, экономической специфики России, ценностей российского сельскохозяйственного производителя, возможность получения "обратной связи" от субъектов права, которым был адресован Закон, минимальна. В результате действия этих и некоторых других факторов в настоящее время Россия на селе еще не имеет сформированного нового класса фермеров - сельских производителей, собственников земли. Однако именно формирование этого класса составляло сердцевину стратегии рыночных преобразований в сельском секторе экономики. Человеческий капитал не стал ключевым звеном в сфере экономических преобразований в сельском хозяйстве. Вместо него определяющей стала собственность на землю владельцев агрохолдингов и крупных фирм. Сельские жители, так и не ставшие равноправными партнерами рынка, покидают свою малую родину. Число сел, не имеющих постоянных жителей, увеличилось на 40% и продолжает расти, достигнув почти 50% в ряде регионов <17>. Это прямой путь к маргинализации населения, росту преступности и безработице. Если бы принцип баланса публично-правовых и частноправовых интересов при разработке и реализации норм данного ФЗ был соблюден, то результат преобразований на селе мог быть иным.

<16> Федеральный закон от 08.12.1995 N 193-ФЗ (в ред. от 03.12.2011) "О сельскохозяйственной кооперации" // Собрание законодательства РФ. 11.12.1995. N 50. Ст. 4870.
<17> Буздалов И. Тревожный симптом угрозы национальной безопасности России // Общество и экономика. 2011. N 3. С. 91.

Таким образом, одной из важнейших задач российского и английского права является обеспечение принципа баланса публичных и частноправовых интересов в правовом режиме собственности на земельный участок. В то же время следует заметить, что расширение частноправовых методов регулирования права собственности на землю в России не привело к ожидаемому результату. По нашему мнению, несмотря на различия в конструкции права собственности на земельный участок, в Англии подход законодателя к решению данной проблемы является более рациональным, и в связи с этим его интерпретация российским законодателем сыграла бы положительную роль в решении данной проблемы.

Специфической чертой американской системы вещных прав является то, что она принципиально выделяет землю из общего ряда объектов права собственности и устанавливает на нее государственные привилегии (eminent domain), заключающиеся в возможности изъять собственность для общественных нужд за компенсацию. В данном контексте право собственности утрачивает свой абсолютный характер, и собственник, даже находясь в рамках элементарной модели, лично обладает не собственно землей, а лишь правом на нее [1. С. 113 - 123; 7. С. 144 - 145].

Выделение же в системе права США права публичного и частного проводится достаточно условно. Частное право, как правило, отождествляется в праве Соединенных Штатов с "гражданским" (civil law) <18>, которое, в свою очередь, выступает собирательным понятием для отраслей, регулирующих установление, изменение и удовлетворение прав частных лиц (договорное, деликтное, семейное, торговое, корпоративное право, право собственности). Соответственно, все остальные отрасли права, не входящие в право "гражданское", будут относиться к публичному праву (это в первую очередь конституционное, административное и уголовное право). В качестве дополнительного критерия (тоже достаточно условного) дифференциации частного и публичного права в американской юридической литературе указывается также система источников права. Так, основными источниками публичного права США выступают конституции, статуты, административные правила (как федеральные, так и штатов); основными источниками частного права (особенно на уровне штатов) - судебные прецеденты <19>.

<18> Scheb J.M., Scheb II J.M. An Introduction to the American Legal System. Albany, 2012. P. 12.
<19> Burnham W. Introduction to the Law and Legal System of the United States. St. Paul, 2012. P. 49.

Проблема отнесения института права собственности на земельный участок к сфере публичного или частного регулирования в США связана с тем, что, как отмечалось выше, право собственности (ownership law) относят к частному праву, а земельное - к публичному. В связи с этим данный институт в США изначально носил специфический частно-публичный характер, что предопределяло специфический субъектный состав отношений в сфере земельной собственности и их особый правовой статус. Как отмечает при этом W. Bumham, поиски эффективных правовых инструментов, позволяющих обеспечить баланс интересов государства и общества, заинтересованных в полезных свойствах земельного участка, и собственника этого участка, одним из которых является сочетание договорно-правовых и административных способов регулирования отношений в сфере земельной собственности <20>.

<20> Там же.