Мудрый Юрист

К вопросу о признаках доходов бюджета

Поветкина Н.А., кандидат юридических наук, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В статье рассматриваются такие признаки доходов бюджета, как достаточность, постоянство, предсказуемость (прогнозируемость, плановость), справедливость, с позиции традиционных и современных подходов в финансово-правовой науке.

Ключевые слова: бюджет, доходы, признаки доходов бюджета, роль и значение доходов бюджета.

To the question about the signs of budget revenues

N.A. Povetkina

Povetkina N.A., candidate of law, head of the department of finance, tax and budget legislation of the Institute of legislation and comparative law under the Government of the Russian Federation.

The article deals with features such as budget revenue adequacy, consistency, predictability (predictability, planned), equity positions with traditional and modern approaches to financial and legal science.

Key words: budget, revenues, signs of budget revenues, the role and importance of budget revenues.

В целях более точного уяснения сущности доходов с позиции основ обеспечения финансовой устойчивости РФ необходимо более подробно остановиться на признаках доходов, позволяющих их оценить именно в вышеуказанном качестве.

Еще М.М. Сперанский в своем знаменитом труде "План финансов" выделял следующие характеристики доходов бюджета и отмечал, что "все вообще доходы бывают правильны: 1) когда они не осушают источников внутреннего богатства; 2) когда распределяются уравнительно; 3) когда не прикасаются к капиталам, для произведения нужным, но отделяются от чистых прибытков; 4) когда образ взимания их для правительства дешев, а для частных людей непритеснителен" <1>. Несомненно, что данные черты доходов бюджета сохраняют свою актуальность и в настоящее время, однако приобретают определенную современную специфику.

<1> Сперанский М.М. План финансов. Цит. по: У истоков финансового права. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 1998. Т. 1. С. 51.

На основе современного развития науки финансового права и действующего законодательства можно выделить следующие признаки доходов, имеющие значение для характеристики доходов с позиции основ финансовой устойчивости РФ, - достаточность доходов, постоянство (гарантированность), предсказуемость (прогнозируемость, плановость), справедливость доходов. Рассмотрим их более подробно.

Достаточность доходов. Статья 21 БК РФ устанавливает классификацию расходов бюджетов, которая не может быть изменена без внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ (авт. - в данном случае мы не говорим о возможности ее уточнения), соответственно доходы должны быть сформированы так, чтобы в полном объеме обеспечить все виды расходов бюджетов. Признак достаточности доходов, несмотря на отсутствие прямого нормативного определения, имеет законодательную основу. Так, в БК РФ установлена норма, определяющая условия принятия законов, предусматривающих увеличение расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств (ст. 83), а именно - указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также ограничение по сроку - только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета <2>. То есть расходы не могут быть приняты при отсутствии достаточности доходов, их покрывающих. Следует отметить, что данные положения носят не факультативный, а обязательный характер для исполнения.

<2> Бюджетный кодекс Российской Федерации // Рос. газ. 12.08.1998. Ст. 83.

Кроме этого, также заслуживает внимания следующая норма, которая, на наш взгляд, способствует обеспечению достаточности доходов, поскольку позволяет рассматривать и утверждать объемы бюджетных обязательств, уже обеспеченных доходами. Речь идет об ограничении по срокам внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и вступающих в силу в очередном финансовом году и в плановом периоде: они должны быть приняты не позднее одного месяца до дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (не позднее 1 октября) <3>. Заметим, что это требование распространяется только на федеральный уровень. Кроме этого, внесение изменений в законодательство Российской Федерации о федеральных налогах и сборах, предполагающих их вступление в силу в течение текущего финансового года и приводящих к изменению доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, допускается только в случае внесения соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

<3> Следует оговориться и отметить, что действие данной нормы на протяжении последних 4 лет приостанавливается ежегодно.

Постоянство доходов. В.А. Лебедев отмечал, что "одно из важных условий, которым должны удовлетворять хорошие источники государственных доходов, есть их постоянство, как и государство само есть учреждение постоянное, долговременное. К этому и должно клониться устройство системы доходов: они должны носить на себе характер постоянства, периодического возобновления, потому что государственные потребности не суть потребности единовременные, а потребности возвращающиеся периодически" <4>. Таким образом, поскольку публичная власть осуществляет свои функции постоянно, то и формирование доходов также должно осуществляться постоянно (регулярно). Именно этим обстоятельством и обусловлен следующий признак доходов - признак постоянства (регулярности) поступления в бюджет.

<4> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 2000. Т. 2. С. 130, 203.

Более того, отсутствие признака постоянства источников доходов является основанием для возникновения финансовых рисков <5>. В некоторых случаях принятие федеральных законов может весьма негативно влиять на формирование доходов бюджета на постоянной основе. Весьма показателен в данном случае пример с введением в 2012 году института консолидированных групп налогоплательщиков, налогообложение которых негативно отразилось на формировании доходов бюджетов субъектов РФ. В финансово-экономическом обосновании к проекту Закона указывалось, что принятие Закона не приведет к дополнительным расходам федерального бюджета. Вместе с тем согласно данным отчета о результатах контрольного мероприятия "Проверка результативности администрирования консолидированных групп налогоплательщиков" Счетной палаты Российской Федерации <6> объединение налоговой базы по налогу на прибыль организаций, входящих в КГН, явилось одной из причин уменьшения поступлений доходов в бюджетную систему Российской Федерации <7>.

<5> Заключение Счетной палаты РФ от 10.10.2013 N ЗАМ-31/01 "На проект Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов" // СПС "КонсультантПлюс".
<6> Утвержден решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 4 июля 2014 г. N 34К (980). См: http://audit.gov.ru/upload/iblock/c07/c07142ddd156b4f6abc93d195516a88f.pdf (дата обращения: 10.11.2014).
<7> Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, поступление налога на прибыль организаций в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2013 г. на 260,1 млрд. рублей, или на 13,1%, меньше, чем в 2012 г. В 2012 г. снижение поступления налога на прибыль организаций в результате деятельности КГН в объеме 60,8 млрд. рублей наблюдалось в 18 субъектах Российской Федерации (22%), в том числе наибольшее снижение поступлений налога произошло в бюджеты: г. Москвы (41,5 млрд. рублей), Нижегородской области (5,9 млрд. рублей), Волгоградской области (3,4 млрд. рублей), Пермского края (3,3 млрд. рублей), Белгородской области (2,7 млрд. рублей) и т.д. См.: Отчет о результатах контрольного мероприятия "Проверка результативности администрирования консолидированных групп налогоплательщиков" Счетной палаты Российской Федерации. Утвержден решением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 4 июля 2014 г. N 34К (980) // http://audit.gov.ru/upload/iblock/c07/c07142ddd156b4f6abc93d195516a88f.pdf (дата обращения: 10.11.2014).

Справочная и научная литература определяет постоянный (гарантированный) доход как доход, ожидаемый в течение длительного периода времени от располагаемых запасов "человеческого" и "нечеловеческого" богатства, выраженный в текущих ценах <8>; сумма, которую индивид может тратить постоянно, сохраняя такой же устойчивый уровень расходов в будущем <9>; получение которого практически не зависит от складывающихся условий, который обеспечен в любом случае <10>.

<8> Милтон Фридман // http://ecouniver.com/3044-postoyannyj-doxod-gipoteza-postoyannogo-doxoda.htmlEcoUniver.
<9> Блэк Дж. Экономика. Толковый словарь / Под общ. ред. д.э.н. И.М. Осадчей. М.: ИНФРА-М; Весь Мир, 2000.
<10> Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Экономика и право: Словарь-справочник. М.: Вуз и школа, 2004; Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.

В экономической теории разработана гипотеза постоянного дохода, которая представляет собой гипотезу, утверждающую, что потребление индивида (или домохозяйства) зависит от его постоянного дохода <11>. Исходя из классификации доходов бюджетов именно налоги являются самыми постоянными источниками доходов бюджетов, поскольку, в отличие от других видов доходов бюджета, именно налогам присуща исключительно фискальная функция <12>, отражающая задачу по формированию бюджета государства <13>.

<11> Словарь современной экономической теории Макмиллана. М., 1997.
<12> А. Смит, Д. Рикардо признавали за налогами исключительно фискальную функцию; Ф. Вольтер, С. Вобан, Ж. Монтескье отмечали исключительно главенствующую роль фискальной функции; Ф. Нитти, П.М. Годме, К.С. Бельский, Г.В. Петрова, И.И. Кучеров, А.В. Брызгалин и др. рассматривают фискальную функцию в совокупности иных функций налогов, в то же время делая акцент на ее первичности.
<13> Кучеров И.И. Налоговое право. Общая часть: Учебник и практикум для академического бакалавриата / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Юрайт, 2014. С. 41.

Предсказуемость (прогнозируемость, плановость) доходов. Предсказуемость (прогнозируемость, плановость) доходов бюджета обеспечивает перспективу и надежность поступления их в бюджет. Именно на основе прогнозирования, планирования мы можем предположить объемы поступления доходов в бюджет в среднесрочной и долгосрочной перспективе <14> и говорить о предсказуемости доходов бюджета. Согласно мнению М.И. Пискотина, одна из первостепенных целей финансового планирования (организации управления публичными финансами в форме бюджетного планирования) состоит в создании условий для планомерного и постоянного наращивания финансовых ресурсов, обогащения и расширения источников, питающих бюджет любого уровня <15>. В зависимости от точности прогнозирования и планирования доходов можно, в свою очередь, планировать расходы бюджета и говорить о сбалансированности, поскольку обратная ситуация может привести к негативным последствиям и является угрозой финансовой устойчивости РФ. Так, например, в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2014 - 2016 годах" отмечалось, что "проект федерального бюджета на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. будет формироваться в условиях сокращения ранее прогнозируемых доходов. В связи с этим необходимо разработать алгоритмы использования различных источников финансирования в случае непрогнозируемого увеличения бюджетного дефицита". В целях правового обеспечения предсказуемости доходов бюджета их формирование осуществляется в строго определенной процедуре и на основе следующих данных: положений послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации; основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики; основные направления таможенно-тарифной политики (программ, проекты изменений указанных программ) (ст. 172 БК РФ). В развитие данных положений принята ст. 174.1 БК РФ, в соответствии с которой доходы бюджета формируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

<14> Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, а также бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 170.1) (статья действует с 1 января 2015 г.).
<15> См. подробнее: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971.

При этом бюджетное законодательство допускает возможность возникновения незапланированных доходов, в этом случае они могут направляться Министерством финансов Российской Федерации без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период на замещение государственных заимствований, погашение государственного долга Российской Федерации, а также на исполнение публичных нормативных обязательств Российской Федерации в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном п. 3 ст. 217 БК РФ (ст. 232), то есть на строго определенные цели.

Справедливость доходов. "Государство имеет нужды; для нас теперь дело идет не о том, чтобы знать, каковы они и какими бы должны быть, а каким путем можно их удовлетворить с возможно большей полнотой и с минимальными пожертвованиями и неприятностями для частных лиц" <16> - отмечал В.А. Лебедев. "Кроме условий постоянства и правильности требуется еще, чтобы источник доходов не нарушал ничьих гражданских прав, был бы согласен с требованиями справедливости и во всяком случае чтобы доход получался легко, с возможно меньшими затруднениями для казны и плательщиков" <17>.

<16> Леруа-Болье. Цит. по: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. С. 52.
<17> Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 2000. Т. 2. С. 130, 203.

На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в научной литературе выявлены несколько подходов к раскрытию содержания справедливости:

<18> Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобами открытых акционерных обществ "АвтоВАЗ" и "Комбинат "Северо-никель", обществ с ограниченной ответственностью "Верность", "Вита-Плюс" и "Невско-Балтийская транспортная компания", товарищества с ограниченной ответственностью "Совместное российско-южноафриканское предприятие "Эконт" и гражданина А.Д. Чулкова".<19> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа".<20> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2004 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан".

Соответственно, мы можем говорить о справедливости как признаке доходов бюджетов. Данный признак доходов не включен в законодательно закрепленные принципы, на основании которых происходит функционирование бюджетной системы РФ, поэтому методологически целесообразным представляется осуществлять анализ с учетом таких характеристик, как равномерность, соразмерность, предсказуемость, разумность и обоснованность дифференциации, ясность и согласованность правового регулирования. В качестве дополнительных возможно использовать следующие критерии, разработанные в правовой доктрине: 1) законность, соответствие вновь принимаемых норм права действующим нормам, принципам права; 2) достижение баланса публичных и частных интересов; 3) эффективность; 4) системность - плановый характер правотворчества, его непротиворечивость; 5) обеспечение устойчивого развития общества путем учета долгосрочных стратегических национальных интересов <21>.

<21> Чечельницкий И.В. Принцип справедливости в праве // История государства и права. 2014. N 6. С. 57 - 63.

Таким образом, особо следует отметить, что только в своем системном проявлении - взаимодействии, взаимосогласованности и взаимообусловленности все вышеперечисленные признаки отражают сущность доходов бюджета и выступают основой обеспечения финансовой устойчивости РФ.

Список использованной литературы

  1. Кучеров И.И. Налоговое право. Общая часть: Учебник и практикум для академического бакалавриата / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Юрайт, 2014. 740 с.
  2. Лебедев В.А. Финансовое право: Учебник. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 2000. Т. 2. С. 130, 203.
  3. Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971.
  4. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б.. Современный экономический словарь. 2-е изд., испр. М.: ИНФРА-М, 1999. 479 с.
  5. Словарь современной экономической теории Макмиллана. М., 1997.
  6. Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут (в серии "Золотые страницы российского финансового права"), 1998. Т. 1.
  7. Чечельницкий И.В. Принцип справедливости в праве // История государства и права. 2014. N 6. С. 57 - 63.
  8. Кураков Л.П., Кураков В.Л., Кураков А.Л. Экономика и право: словарь-справочник. М.: Вуз и школа, 2004.
  9. Блэк Дж. Экономика. Толковый словарь / Под общ. ред. д.э.н. И.М. Осадчей. М.: ИНФРА-М; Весь Мир, 2000.
  10. Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: учение о государственных доходах. М.: Статут, 2002. 555 с.