Мудрый Юрист

К вопросу о создании современного механизма обеспечения деятельности представителей главы государства на местах

Гаджиев Абдулхаким Кутбудинович, старший преподаватель Северо-Кавказского филиала ФГБОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Статья посвящена историко-правовому анализу вопросов создания современного механизма обеспечения деятельности представителей главы государства на местах. Исследованы различные аспекты правового регулирования порядка формирования, организации работы и функционирования аппаратов представителей главы государства на местах, а равно консультативных (совещательных) органов при них. Это позволило сформулировать и обосновать обобщающие суждения по теме исследования, которые могут быть использованы в процессе повышения эффективности деятельности представителей главы государства на местах.

Ключевые слова: представители главы государства на местах, обеспечение деятельности, финансирование, аппарат, консультативные (совещательные) органы.

On the issue of creation of contemporary mechanism of ensuring activities of representatives of the head of state at the local level

A.K. Gadzhiev

Gadzhiev Abdulkhakim K., senior teacher, North-Caucasian Branch, Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Professional Education Russian Law Academy of the Ministry of Justice of the Russian Federation.

Article is devoted to the historical legal analysis of questions of creation of the modern mechanism of ensuring activity of representatives of the head of state on places. Various aspects of legal regulation of an order of formation, the organization of work and functioning of devices of representatives of the head of state on places, and equally advisory (consultative) bodies are investigated at them. It allowed to formulate and prove generalizing judgments on a research subject which can be used in the course of increase of efficiency of activity of representatives of the head of state on places.

Key words: representatives of the head of state on places, ensuring activity, financing, the device, advisory (consultative) bodies.

Учреждение института представителей главы государства на местах предопределило необходимость создания структур, обеспечивающих его деятельность. Ими стали аппараты представителей главы государства на местах, а также консультативные (совещательные) органы при них. Если вопросы правового статуса и функционирования представителей главы государства на местах раскрыты в юридической литературе, то различные институциональные аспекты обеспечения их работы, к сожалению, в должной мере до сих пор не исследованы. Настоящая работа призвана в определенной мере восполнить данный пробел и осветить по большей части историко-правовые аспекты организации и деятельности аппаратов представителей главы государства на местах.

Пожалуй, первое упоминание об аппаратах представителей главы государства на местах встречается в распоряжении Президента РСФСР от 2 сентября 1991 г. N 34-рп "Об утверждении Временного положения о представительствах Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в республиках в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (с посл. изм. и доп.) (утратило силу) <1>, где в весьма лаконичной форме устанавливалось, что постоянный представитель Президента РСФСР в республике в составе РСФСР формирует рабочий аппарат представительства, утверждает правила внутреннего распорядка, структуру и штатное расписание в пределах утверждаемой Президентом РСФСР сметы расходов.

<1> Распоряжение Президента РСФСР от 2 сентября 1991 г. N 34-рп "Об утверждении Временного положения о представительствах Президента Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в республиках в составе Российской Советской Федеративной Социалистической Республики" (с посл. изм. и доп.) (утратило силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 43. Ст. 1396.

Не слишком детализировал данную формулировку и Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 г. N 765 "Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (с посл. изм. и доп.) (утратил силу) <2>. Согласно ему численность аппаратов представителей Президента России, общий фонд оплаты труда, порядок финансового, социального, материального и организационно-технического обеспечения деятельности представителей Президента Российской Федерации и их аппаратов устанавливались главой государства. Одновременно был расширен штат аппаратов представителей Президента России на местах. Представители Президента Российской Федерации и их аппараты входили непосредственно в структуру Администрации Президента России.

<2> Указ Президента РФ от 15 июля 1992 г. N 765 "Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (с посл. изм. и доп.) (утратил силу) // САПП РФ. 1992. N 3. Ст. 102.

Однако уже в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. N 186 "О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (с посл. изм. и доп.) (утратил силу) <3> представители Президента России со своими аппаратами вошли в структуру Управления Администрации Президента России по работе с территориями, представителями Президента России, связям с Верховным Советом России. Численность аппаратов представителей Президента Российской Федерации, общий фонд оплаты труда, порядок финансового, социального, материального и организационно-технического обеспечения определялись в порядке, установленном для сотрудников Администрации Президента России. Теперь обеспечение представителей Президента России и их аппаратов служебными и жилыми помещениями, транспортом, средствами связи, медицинское и социальное обслуживание осуществлялось Администрацией Президента России и региональными органами исполнительной власти на основе соглашений за счет сметы расходов Администрации Президента России. В общем виде определялась территория размещения представителя Президента России и его аппарата.

<3> Указ Президента РФ от 5 февраля 1993 г. N 186 "О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" (с посл. изм. и доп.) (утратил силу) // САПП РФ. 1993. N 6. Ст. 481.

Вопросы обеспечения деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах России в так называемых "неспокойных" регионах в то время регулировались особо. В таких субъектах Российской Федерации полномочные представители главы государства обладали более значимыми полномочиями в отношении своих аппаратов, чем их коллеги. К тому же к обеспечению их деятельности были широко привлечены военизированные структуры, а аппараты обладали повышенным правовым статусом. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 18 декабря 1994 г. N 2201 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" (утратил силу) <4> он имел свой рабочий аппарат, утверждал его структуру и штатное расписание в пределах выделенных денежных средств и назначал на должность и освобождал от нее его сотрудников. Финансовое, информационно-аналитическое и организационно-техническое обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации и его аппарата возлагалось на Администрацию Президента России.

<4> Указ Президента РФ от 18 декабря 1994 г. N 2201 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" (утратил силу) // РГ. 1994. 20 декабря.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 29 августа 1995 г. N 886 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" (утратил силу) <5> он имел уже на территории Республики постоянно действующее представительство, утверждал положение о нем, его структуру, штатную численность и смету расходов, назначал на должность и освобождал от нее его должностных лиц. При этом федеральные органы исполнительной власти обязаны были командировать в распоряжение полномочного представителя Президента России в Чеченской Республике по его запросам своих сотрудников и специалистов. Информационно-аналитическое, правовое и иное обеспечение деятельности полномочного представителя Президента России в Чечне организовывал Совет Безопасности России с привлечением структурных подразделений Администрации Президента России и иных органов, а финансовое - Управление делами Президента России.

<5> Указ Президента РФ от 29 августа 1995 г. N 886 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" (утратил силу) // СЗ РФ. 1995. N 36. Ст. 3526.

На основании Указа Президента Российской Федерации от 19 октября 1996 г. N 1474 "Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия" (утратил силу) <6> он также для осуществления своей деятельности образовывал аппарат - представительство, которое являлось юридическим лицом (государственным заказчиком), а потому имело расчетный и иные счета в банках и других кредитных организациях, печать с изображением Государственного герба России и со своим наименованием, соответствующие печати и штампы. Особенность статуса представительства была обусловлена его важнейшими функциями по предотвращению осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 г. и нейтрализации его последствий. Исходя из этого, для заключения договоров на выполнение строительно-восстановительных работ и контроля за их выполнением дополнительно была создана дирекция, структуру и штатное расписание которой утверждал полномочный представитель главы государства в данном регионе. Таким образом, предельная численность аппарата и дирекции достигала 108 единиц.

<6> Указ Президента РФ от 19 октября 1996 г. N 1474 "Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия - Алания и Республике Ингушетия" (утратил силу) // СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4888.

В целях организационно-технического обеспечения деятельности полномочного представителя Президента России в части оперативного решения вопросов по ликвидации последствий осетино-ингушского конфликта октября - ноября 1992 г. в структуре Аппарата Правительства России был создан специальный отдел. Финансирование деятельности полномочного представителя Президента России и его представительства осуществлялось за счет средств федерального бюджета. Их информационное, документационное, материально-техническое, транспортное обеспечение и социально-бытовое обслуживание возлагалось на Администрацию Президента России, Правительство России, Правительство Республики Северная Осетия - Алания и Правительство Республики Ингушетия. Местопребыванием представительства являлись города Владикавказ и Назрань.

Важнейшим документом того времени явился Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (утратил силу) <7>. Отдельное место в нем отводилось аппаратам полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах страны, которые, находясь в составе Администрации Президента России, призваны были непосредственно обеспечивать деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России. Их структуру и численность утверждал Руководитель Администрации Президента России по представлению полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации в пределах численности, установленной главой государства (кроме аппарата полномочного представителя Президента России в Чечне). Работники аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации назначались на должность и освобождались от нее Руководителем Администрации Президента России по представлению его заместителя.

<7> Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" (утратил силу) // СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3421.

Впервые был нормативно установлен конкретный перечень правомочий полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах России в отношении своих аппаратов и их сотрудников. Эти правомочия состояли в: руководстве деятельностью аппаратов; представлении на утверждение Руководителя Администрации Президента России структур и штатных расписаний аппаратов; утверждении должностных инструкций работников аппаратов; представлении заместителю Руководителя Администрации Президента России кандидатур для назначения на должности работников аппаратов, а равно во внесении предложений об освобождении их от должностей, о поощрении работников аппаратов и применении к ним мер дисциплинарных взысканий; подписании служебной документации; издании распоряжений по вопросам деятельности аппаратов; решении вопросов о командировании работников аппаратов в пределах России.

В отличие от предыдущих правовых актов, регламентирующих деятельность представителей главы государства на местах, данный документ уделял значительное внимание определению места размещения их аппаратов. Так, они размещались в столице субъекта (в одной из них) России либо в административном центре субъекта (в одном из них) России, находящихся в соответствующих регионах. Место размещения аппарата в случае осуществления деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в регионе, включающем в себя несколько субъектов России, определялось указом главы государства о его назначении. Новым стало установление права полномочных представителей главы государства на местах образовывать совещательные и консультативные органы, но только в случае необходимости, что на практике не получило широкой реализации <8>.

<8> См.: Черкасов К.В. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / под ред.: Сергун П.П. Саратов: СЮИ МВД России, 2006. С. 44 - 77.

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) <9> знаменовал собой современный период в развитии структур, призванных обеспечивать деятельность представителей главы государства на местах. В соответствии с данным актом непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе осуществляет его аппарат, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. Структуру и штатную численность аппарата, а равно количество заместителей представителя главы государства в федеральном округе определяет Руководитель Администрации Президента России.

<9> Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Сегодня полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе наделен следующими полномочиями в отношении своего аппарата: руководит его деятельностью и издает соответствующие распоряжения; распределяет обязанности между своими заместителями; утверждает должностные инструкции работников аппарата; по соответствующему согласованию назначает на должности и освобождает от них работников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания (за определенным исключением); подписывает служебную документацию; решает вопросы о командировании сотрудников аппарата в пределах страны. Он же определяет место размещения аппарата и его сотрудников на территории федерального округа. Закреплено его право без каких-либо нормативно установленных условий или ограничений образовывать совещательные и консультативные органы.

Информационное, документационное, правовое, материально-техническое и транспортное обеспечение деятельности, обеспечение служебными и жилыми помещениями, а также медицинское и социально-бытовое обслуживание полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и работников их аппаратов осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента России, Управление делами Президента Российской Федерации, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе соглашений с Администрацией Президента России и за счет ее сметы.

Подытоживая, отметим, что организационно-институциональное оформление структур, призванных так или иначе обеспечивать деятельность представителей главы государства на местах, осуществлялось параллельно с расширением основных задач и функций последних с учетом политико-правовых и социально-экономических реалий того или иного периода развития российской государственности.

Литература

  1. Черкасов К.В. Становление и развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах / под ред. П.П. Сергун. Саратов: СЮИ МВД России, 2006. С. 44 - 77.