Мудрый Юрист

Ведомственное нормотворчество и защита частных прав

Постановление КС РФ от 31.03.2015 N 6-П по заявлению ОАО "Газпромнефть" стало одним из самых обсуждаемых в последнее время. Острую полемику вызвало не только придание свойств нормативности официальным разъяснениям министерств и ведомств, но и вопросы эффективной защиты прав частных лиц, затрагиваемых такими разъяснениями.

Судьи, выступившие с особыми мнениями в этом деле, высказались в пользу того, что подобного рода ведомственные разъяснения могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном для оспаривания ненормативных актов, и права заявителя могли быть эффективно защищены с помощью этого механизма. Считаете ли вы, что с обжалованием ведомственных разъяснений в порядке, предусмотренном для обжалования нормативных актов, судебная защита прав граждан и организаций будет более эффективной? Какой процессуальный механизм реализации Постановления вы считаете оптимальным?

Геннадий Жилин, заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.

При наличии акта правоприменения в отношении заинтересованного лица проверка судом ведомственного разъяснения на предмет его соответствия разъясняемой норме осуществляется в рамках требования о защите конкретного субъективного права. Однако действующая система правового регулирования предоставляет заинтересованному лицу право оспорить ведомственный акт и в абстрактном порядке, если оно полагает, что этим актом создаются препятствия к осуществлению его прав или на него незаконно возлагается какая-либо обязанность.

Возможность реализации права на такой способ судебной защиты не зависит от наличия у спорного акта всего комплекса формальных признаков, характеризующих его как нормативный правовой акт. Если при их наличии он подлежит проверке по процедуре оспаривания нормативных правовых актов, то при их отсутствии - по процедуре оспаривания ненормативных правовых актов, причем по степени эффективности обе процедуры не отличаются друг от друга. Подробное обоснование этого, базирующееся на действующей системе правового регулирования, дано в особых мнениях судей Ю.М. Данилова и Г.А. Жилина к Постановлению.

Порядок судебной проверки ведомственных разъяснений как разновидности ненормативных правовых актов установлен для арбитражных судов главой 24 АПК, а для судов общей юрисдикции - главой 25 ГПК РФ (с 15 сентября 2015 г. - главой 22 Кодекса административного судопроизводства (КАС)). Для большей определенности его следовало бы дополнить нормами, прямо указывающими на данную разновидность правовых актов с нормативными свойствами, подлежащими судебной проверке как не отвечающих формальным признакам нормативных правовых актов.

В соответствии со своими дискреционными полномочиями законодатель вправе внести изменения в действующую систему правового регулирования и распространить на процедуру судебной проверки ведомственных разъяснений порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов. Однако свойствам таких разъяснений, несмотря на наличие у них производной нормативности, в наибольшей степени соответствует именно порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, поскольку они исходят преимущественно от органов, не наделенных полномочиями на издание нормативных актов, не регистрируются и не публикуются в предусмотренном для них порядке. Любое из этих обстоятельств является безусловным основанием для признания нормативных правовых актов недействующими; соответственно, приравнивание ведомственных разъяснений к нормативным правовым актам без корректировки процедуры превратит судопроизводство по их проверке в формальность с заранее известным результатом, сделает нелегитимным сам способ такого обеспечения единства правоприменительной практики.

Вследствие приравнивания ведомственных разъяснений к нормативным правовым актам многочисленные дела об оспаривании таких толкований норм права, исходящих от федеральных ведомств, должны будут рассматриваться в первой инстанции Верховным Судом РФ. Это нерационально с точки зрения оптимальности как для судебной процедуры применительно к каждому конкретному делу данной категории, так и для российского судопроизводства в целом, поскольку в ущерб основной функции Верховного Суда (ст. 126 Конституции РФ) без необходимости создаст серьезные трудности в его деятельности. Подробная аргументация в обоснование этого также дана в особых мнениях судей Ю.М. Данилова и Г.А. Жилина к Постановлению.

Елена Борисова, профессор кафедры гражданского процесса юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

<1> См., напр.: Бюллетень ВС РФ. 2006. N 9. С. 23.

Владимир Ярков, заведующий кафедрой гражданского процесса УрГЮУ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

У оспаривания с использованием механизма производства главы 24 ГПК (21 КАС и 23 АПК РФ), т.е. порядка оспаривания нормативных правовых актов, есть три основных достоинства. Во-первых, на стадии возбуждения дела заявителю проще доказать факт нарушения прав и свобод гражданина или неопределенного круга лиц, во-вторых, законная сила такого решения распространяется на неопределенный круг лиц, в силу чего - и это уже в-третьих, - невозможно вторичное обращение в суд по основаниям, указанным в заявлении и уже рассмотренным судом.

Если используется механизм главы 25 ГПК (22 КАС и 24 АПК РФ), предусмотренный для оспаривания ненормативных правовых актов, то здесь уже на этапе возбуждения дела необходимо доказать факт нарушения прав, свобод и законных интересов. Однако возможно соединение требований о признании ненормативного правового акта недействительным и о возмещении вреда, основанного на ст. 1069 ГК (это очень важно для процессуальной экономии), что неосуществимо в рамках производства об оспаривании нормативного правового акта. Законная сила судебного решения, вынесенного в рамках данного производства, вряд ли будет распространяться на других лиц, чьи права также были нарушены таким актом, формально ненормативным, но тем не менее имеющим все признаки такового.

Поэтому главный вопрос - это выбор лучшей формы реализации конституционного права на судебную защиту. При этом важны соображения о невозможности Верховного Суда выступать в качестве суда первой инстанции по категории дел, рассмотренных в Постановлении, в связи с особым местом высшего суда в условиях объединенной судебной системы. Лучшим вариантом могла бы стать передача таких дел по подсудности в суды субъектов Федерации с рассмотрением их в рамках производства об оспаривании нормативных актов и возложением бремени доказывания "нормативности" оспариваемого акта на заявителя. Все остальные процессуальные правила в целом специфики иметь не будут.

В заключение можно отметить, что в условиях все более усложняющейся правовой системы и судебной организации вопрос об оптимальном правовом механизме не имеет однозначного решения. Наверное, любые решения будут затратными с точки зрения юридической энергии для судов и их "потребителей", задача только в том, чтобы выбрать наименее худший из всех не очень хороших вариантов.

Валерий Мусин, заведующий кафедрой гражданского процесса СПбГУ, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор.

Действующее законодательство не случайно дифференцирует процедуры оспаривания нормативных и ненормативных правовых актов. Эта дифференциация обусловлена их принципиальным различием, состоящим в том, что ненормативный правовой акт носит индивидуальный характер, наделяя правами или возлагая обязанности на конкретных лиц, тогда как нормативный правовой акт направлен на установление, изменение или отмену правовых норм, т.е. обязательных для неопределенного круга лиц государственных предписаний, рассчитанных на многократное применение.

Именно наличие в изданном государственным органом документе общих обязательных предписаний придает ему качество нормативного правового акта. Само по себе несоблюдение формальных требований, относящихся к порядку его принятия и (или) введения в действие (официальное опубликование, государственная регистрация, если она является обязательной), не превращает нормативный правовой акт в ненормативный и не препятствует его оспариванию именно как нормативного правового акта. Данный вывод явствует из п. 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также из п. 6.2 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов". Таким образом, Конституционный Суд, указывая в абз. 2 п. 4.3 Постановления, что акт федерального органа власти, чтобы стать предметом оспаривания в качестве нормативного правового акта, "посредством содержащихся в нем разъяснений фактически должен устанавливать (изменять, отменять) правила, обязательные для неограниченного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение", подтверждает правовую позицию, изложенную в названных Постановлениях Пленумов.

В соответствии с этой правовой позицией акты органов власти, содержащие общие правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, подлежат судебной проверке в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов. Такой подход представляется правильным, поскольку упомянутый порядок специально предназначен для юридической оценки государственных предписаний общего характера и потому способен обеспечить более эффективную судебную защиту прав граждан и организаций, затрагиваемых такими предписаниями, нежели порядок, установленный для оспаривания ненормативных правовых актов, носящих индивидуальный характер и тем принципиально отличных от нормативных правовых актов.

Оптимальный процессуальный механизм реализации Постановления состоит в распространении установленного действующим законодательством порядка оспаривания нормативных правовых актов на оспаривание актов государственных органов, которые не имеют всех формальных признаков нормативных правовых актов, но фактически обладают нормативными свойствами.

Обращая внимание федерального законодателя на необходимость "внести в действующее законодательство изменения, определяющие особенности рассмотрения дел об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти... которые формально не являются нормативными правовым актами, но фактически обладают нормативными свойствами", Конституционный Суд отмечает, что "из Конституции Российской Федерации не вытекает, что подсудность таких дел в принципиальном плане не может быть установлена иначе, чем для правовых актов федеральных органов исполнительной власти, обладающих наряду с нормативными свойствами и необходимыми формальными атрибутами нормативного правового характера" (абз. 2 п. 4.4 Постановления).

Вместе с тем Конституция не запрещает использование такого варианта. Очевидно, именно по этой причине Конституционный Суд указал: "Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, рассмотрение дел об оспаривании актов Федеральной налоговой службы, содержащих разъяснения налогового законодательства, которые формально не являются нормативными правовыми актами, но фактически обладают нормативными свойствами, должно осуществляться в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством для оспаривания нормативных правовых актов" (абз. 3 п. 4.4).

Так что целесообразно предусмотреть на законодательном уровне, что акты государственных органов, которые не имеют всех формальных атрибутов нормативного правового акта, но фактически обладают нормативными свойствами, могут быть оспорены в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов. Такие акты подлежат судебной проверке в упомянутом порядке при условии, если судом будет установлено, что они содержат обязательные для неопределенного круга лиц предписания, рассчитанные на неоднократное применение. Преимущество предлагаемого решения состоит в том, что в указанных случаях функции нормоконтроля будут возложены на судебные органы, уже накопившие значительный опыт по рассмотрению дел подобного рода.

Андрей Юдин, профессор кафедры гражданского процессуального и предпринимательского права Самарского государственного университета, доктор юридических наук.

<2> Федеральный конституционный закон от 05.02.2014 N 3-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации".

Формы административной деятельности органов исполнительной власти, а также иных субъектов, чьи акты могут выступить предметом судебной проверки, настолько многообразны, что вряд ли процессуальный закон должен стремиться к их прямой проекции на процессуальные нормы и институты. Так, логично предположить, что различные федеральные органы исполнительной власти занимаются изданием писем или иных правовых актов, подобных тем, которые оценивались Конституционным Судом с точки зрения их правовой природы. Универсальность сформулированной правовой позиции Конституционного Суда потребует распространения режима производства рассмотрения актов, формально не являющихся нормативными, на аналогичные акты всех органов, что может привести не только к неоправданному увеличению нагрузки Верховного Суда, но и породить споры относительно правовой природы акта для целей определения правильного производства, в рамках которого должно происходить его оспаривание.

В практике Верховного Суда (в том числе до издания цитируемого Конституционным Судом Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части") неоднократно возникали вопросы относительно того, в каких случаях, в частности с учетом имеющихся дефектов акта, его следует относить к нормативным, а в каких - к ненормативным: подписание неуправомоченным лицом (Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за третий квартал 2006 г.); наличие в письме Фонда социального страхования признаков нормативности (Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2006 г.); зависимость нормативности акта от его формы (Обзор законодательства и судебной практики ВС РФ за первый квартал 2006 г.); наличие в нормативном акте части, которая не содержит правовой нормы (Обзор судебной практики ВС РФ за четвертый квартал 2005 г.) и др. Во всех приведенных случаях предлагался дуалистичный ответ: акт либо является нормативно-правовым, либо не является, что обусловливало применение определенного вида производства. Никаких промежуточных форм Верховный Суд в данном случае не предлагал, что представляется верным.

Также не вполне убедительными кажутся содержащиеся в п. 4.2 Постановления тезисы о неприменимости в данном случае порядка рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов (глава 25 ГПК, глава 24 АПК РФ). Главным образом они сводятся к различиям в оценке нарушения прав и свобод заявителя оспариваемым актом: в производстве по делам о признании нормативно-правовых актов недействующими соответствующие правила представляются более либеральными. Полагаю, что при оспаривании ненормативных правовых актов возможности доказывания заявителем нарушения своих прав не столь урезаны, и он вполне может доказывать неприменимость изложенных в письме разъяснений по своему делу через обоснование создания препятствий к осуществлению его прав и свобод, незаконное возложение обязанностей и др. (ст. 255 ГПК, ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

Вадим Зарипов, руководитель аналитической службы компании Pepeliaev Group.

Возможность оспаривания в суде актов официального толкования - это необходимое, но недостаточное для повышения эффективности защиты прав граждан и организаций условие. Многое зависит от работы Верховного или иного суда, который определит законодатель, его отношения к самой форме такой защиты и тщательности проработки вопросов, которые будут ставиться перед ним заявителями.

Поскольку решения суда по таким делам будут носить нормативный характер, т.е. распространяться на широкий, неограниченный, неопределенный круг лиц, такие дела должны рассматриваться в том же порядке, что и дела об обжаловании нормативных актов. Порядок рассмотрения таких дел требует совершенствования - в первую очередь возможности всех заинтересованных лиц вступать в дело или направлять свою позицию по спорному вопросу. Для этого необходимо публиковать поступающие заявления (без контактных и персональных данных) в специальном разделе на сайте суда и увеличить в два раза срок рассмотрения дела. Также важно понимать, что нормативность акта может быть установлена только при рассмотрении дела по существу, поэтому не должно быть отказов со ссылкой на ненормативность разъяснения при принятии дела к рассмотрению. Одним из фильтров для защиты от сутяжничества может послужить повышенная государственная пошлина.

Анатолий Семенов, представитель Уполномоченного по защите прав предпринимателей при Президенте РФ в сфере интеллектуальной собственности.

Обычно крайне требовательный к заявителям по частным жалобам, Конституционный Суд сделал необычное для себя исключение, рассмотрев конституционность нормы, которая на самом деле не была применена в споре заявителя в том смысле, в котором он просил ее проверить на соответствие Конституции (п. 1 ч. 4 ст. 2 Закона о Верховном Суде, о чем подробно пишет судья Г.А. Жилин в своем особом мнении на С. 26 - 27 Постановления).

Стоит ли вслед за судьями Г.А. Жилиным и Ю.М. Даниловым исключительно негативно оценивать такой выход Конституционного Суда за пределы своих полномочий лишь по сугубо формальным критериям допустимости рассмотренной частной жалобы?

В сущности, формулируя мотивировку Постановления и принимая жалобу заявителя в порядке абстрактного нормоконтроля, Конституционный Суд подал другим судам неожиданный и одновременно долгожданный личный пример выбора в пользу судебной защиты, нежели отказа в ней по формальным критериям несоответствия требованиям допустимости жалобы.

Собственно, именно этот демонстративный контраст с верными по букве закона судебными актами в отношении заявителя в исполнении Верховного и Высшего Арбитражного Судов и является главным телеологическим посылом в рассмотренном конституционном деле.

Кроме того, в поддержку этого смелого жеста стоит добавить еще и сложность доказывания заинтересованности конкретного заявителя по оспариванию формально ненормативного акта, не адресованного данному лицу прямо, но затрагивающему его права и законные интересы.

Ссылки в особых мнениях на равенство квалификации судей Верховного Суда и ординарных судебных инстанций не представляются убедительными, так же как и приведенная вполне благополучная статистика обжалования ненормативных актов в пользу заявителей (поскольку в ней не учитывается успешность обжалования именно латентно-нормативных актов с абстрактными нормами, не адресованных конкретному лицу).

Помимо этого, следует обратить внимание на еще один важный аспект, ускользнувший от внимания судей, выразивших особые мнения, который на самом деле и является решающим доводом в пользу принятого Конституционным Судом Постановления.

Убедительно показав сходную до степени смешения идентичность процедуры и последствий оспаривания нормативных и ненормативных актов, судьи Г.А. Жилин и Ю.М. Данилов не учли принципиальную разницу в процессуальных сроках на их обжалование.

Акт, формально не подпадающий под критерии нормативного, но обладающий нормативными свойствами (а значит, содержащий конкретизирующие нормативные предписания и общие правила, являющийся официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение и действующий постоянно или временно, а не единовременно), в текущей процедуре оспаривания его как ненормативного может быть оспорен лишь в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов (ч. 4 ст. 198 АПК РФ).

Это означает, что лица, подвергающиеся регулирующему воздействию такого "нормативного" акта, лишаются права на судебную защиту в порядке главы 24 АПК РФ уже через три месяца после его опубликования, скажем, на сайте ведомства.

По этой причине только возможность обжалования таких актов как нормативных позволяет заявителям эффективно защищать свои права в течение всего срока их регулирующего воздействия, а то, насколько позицию Конституционного Суда разделяет Верховный Суд, мы скоро узнаем по результатам рассмотрения Апелляционной коллегией дела N АПЛ15-181 (АКПИ15-363) о признании частично недействующими п. п. 1 и 37 Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров (утв. Приказом ГТК России от 28.11.2003 N 1356), которое назначено на 21 мая 2015 г.

Сергей Будылин, старший юрист Roche & Duffay.

Нормативные правовые акты принимаются специально уполномоченными на это органами, содержат общеобязательные правила, рассчитанные на многократное применение, подлежат регистрации в Минюсте и обязательному опубликованию. Пример - Налоговый кодекс.

Ненормативные правовые акты, принимаемые разного рода государственными органами и ведомствами, применяются только к конкретным лицам, регистрации или опубликованию не подлежат. Пример - решение налогового органа о доначислении налога.

Закон предусматривает возможность оспаривания заинтересованными лицами как нормативных, так и ненормативных актов, но по различным правилам. Нормативные акты оспариваются на весьма высоком уровне (большинство федеральных актов - непосредственно в Верховном Суде). Ненормативные акты, не имея столь большого общественного значения, как нормативные, напротив, оспариваются по первой инстанции, как правило, на самых нижних уровнях судебной системы. Этот порядок, по-видимому, совершенно обоснован и не вызывает никаких возражений.

Но вот вопрос: что делать с ведомственными разъяснениями? В России получила широчайшее распространение практика издания различными органами и ведомствами, такими как Минфин, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, разного рода информационных писем, методических рекомендаций и тому подобных документов. Формально они являются не более чем рекомендациями, но по существу имеют для нижестоящих ведомств, да и участников оборота, ту же, если не большую силу, что и нормы закона. Иначе говоря, некоторые ведомственные инструкции, например ФНС, устанавливают положения налогового права, хотя и выражают их в ненормативной форме.

Похоже, эти документы не очень укладываются в теорию, но вряд ли это значит, что их издание надо запретить. Впрочем, чистота теории, в конце концов, не главное. Гораздо важнее другое: можно ли такие документы оспорить и если можно, то в каком порядке?

Должен ли их рассматривать как нормативные акты высший суд, рискуя погрязнуть в изучении тысяч малозначительных ведомственных писем? Или их должен рассматривать суд низшего уровня с риском исключить из поля зрения высшего суда важнейшие акты общеобязательного характера, такие как методические рекомендации ФНС, обязательные к применению всеми налоговыми органами страны? А может быть, следует признать за ведомственными документами какой-то особый статус и оспаривать их в специальном порядке?

В распущенном ныне ВАС сложилась на этот счет довольно стабильная и сбалансированная практика. По мнению ВАС, наименование, форма и факт наличия или отсутствия регистрации в Минюсте не имеют никакого значения для признания документа нормативным правовым актом. Коль скоро документ имеет обязательный характер, применим к неопределенному кругу лиц и рассчитан на многократное применение, он является нормативным актом, который ВАС может рассмотреть по первой инстанции (при выполнении требований подведомственности). Эта позиция была принята в том числе и Пленумом ВАС (п. 6.2 Постановления от 30.07.2013 N 58).

Конечно, нужен был определенный фильтр. Малозначительные ведомственные документы, не имеющие реального нормативного значения, отсекались при решении вопроса о принятии заявления к рассмотрению (судьей ВАС выносилось определение о прекращении производства по делу или о возвращении заявления, которое, однако, можно было обжаловать в Президиуме).

В результате ВАС обычно принимал к рассмотрению инструкции ведомств, обязательные для их нижестоящих подразделений, например методические рекомендации, и отказывался рассматривать письма ведомств участникам оборота с разъяснениями по конкретным ситуациям. Так, в одном из дел Президиум оставил без изменения определение ВАС о прекращении производства по делу об оспаривании письма Минфина налогоплательщику о том, как считать налоги при лизинге <3>. В другом деле он отменил определение ВАС о возвращении заявления, направил для рассмотрения ВАС по первой инстанции дело об оспаривании письма ФНС с указаниями налоговым органам по осуществлению налоговых вычетов <4>. Логическим следствием принятия ведомственной инструкции к рассмотрению являлось автоматическое, по сути, признание данного "нормативного акта" недействующим в связи с отсутствием регистрации в Минюсте и несоблюдением прочих требований, применимых к нормативным правовым актам.

<3> Постановление Президиума ВАС РФ от 19.09.2006 N 13322/04.
<4> Постановление Президиума ВАС РФ от 08.12.2009 N 10164/09.

Удивительным образом один из актов ВАС такого рода попал на рассмотрение Верховного Суда.

Общество обратилось в ВАС с заявлением о признании недействующими Методических рекомендаций Федеральной антимонопольной службы о проведении проверок, полагая, что они не соответствуют ни Конституции, ни антимонопольному законодательству, ни, наконец, правилам принятия нормативных актов. Первоначально было принято определение о прекращении производства по делу, но Президиум ВАС его отменил и направил дело на рассмотрение ВАС по первой инстанции. ВАС, не вдаваясь в вопросы конституционности и т.п., признал Методические рекомендации недействительными на формальных основаниях - как нормативный акт, изданный вопреки правилам о принятии таковых <5>.

<5> Решение ВАС РФ от 24.06.2014 N ВАС-7907/2013.

ФАС обжаловала решение в порядке надзора, но коллегия отказалась передать дело в Президиум для пересмотра. Однако в этот момент ВАС был упразднен, и дело досталось в наследство Верховному Суду. Судебная коллегия по экономическим спорам рассмотрела кассационную жалобу ФАС и полностью солидаризировалась с позицией ВАС, сославшись, в частности, и на позицию его Пленума <6>.

<6> Определение ВС РФ от 15.10.2014 N 400-ЭС14-2879.

Замечу, что и в системе судов общей юрисдикции существует практика признания документов подобного неопределенного статуса нормативными актами. Пленум ВС отмечал: "При решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования... суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений" (п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 N 48). Квазинормативные акты федерального характера в ВС, кажется, почти не рассматривались.

Но в соответствии с этой позицией ВС несколько раз отменял отказные определения региональных судов (о квазинормативных актах регионального же характера) и возвращал им дела об оспаривании таких документов для рассмотрения в порядке, применимом к нормативным правовым актам <7>.

<7> Определения ВС РФ от 18.02.2009 N 69-Впр08-13, от 06.06.2012 N 57-В12-2.

В деле, рассмотренном КС, речь шла о письме ФНС, посвященном исчислению налога на добычу полезных ископаемых. Налогоплательщик ("Газпромнефть"), считая письмо нормативным актом, в 2013 г. оспорил его в Верховном Суде, но тот отказал в принятии заявления, посчитав, что письмо не является нормативным правовым актом и к тому же подлежит рассмотрению в системе арбитражных судов. В 2014 г. налогоплательщик обратился с аналогичным заявлением в ВАС, но тот прекратил производство по делу, решив, что письмо не устанавливает общеобязательных правил и не отвечает критериям, предъявляемым к нормативным актам. Тогда налогоплательщик обратился в КС, требуя несколько парадоксальным образом признать противоречащим Конституции положение Закона о Верховном Суде РФ о том, что ВС рассматривает дела об оспаривании федеральных нормативных актов (в интерпретации, не допускающей рассмотрения в том же порядке ведомственных инструкций).

КС, признав необходимость ведомственных инструкций, заметил, что они нередко принимают, по сути, общеобязательный характер. Суд повторил свою и ранее высказывавшуюся позицию, что "при рассмотрении подобных дел суды не вправе ограничиваться формальным установлением того, какой характер носит и кому адресован оспариваемый акт, а обязаны выяснить, затрагивает ли он права налогоплательщиков, соответствует ли актам законодательства о налогах и сборах, и в каждом конкретном случае должны реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав". Очевидно, эта позиция соответствует и обсуждавшимся выше позициям ВАС и ВС.

Однако, как не без оснований заметил КС, "возможность оспаривания актов Федеральной налоговой службы, разъясняющих предписания налогового законодательства, в процедуре, предусмотренной для оспаривания нормативных правовых актов, не будучи подкреплена прямыми нормативными указаниями, носит во многом ситуативный характер". Действительно, довольно трудно сказать, признает ли конкретный судья, решающий вопрос о принятии заявления, то или иное письмо нормативным актом или не признает.

Проблема не решается рассмотрением вопроса в порядке, применимом к ненормативным актам: "С учетом того, что такого рода разъяснения в практике налоговых органов получили широкое распространение, их проверка лишь в порядке, предусмотренном действующим законодательством для оспаривания ненормативных актов... при таких обстоятельствах не может быть признана достаточной для обеспечения полной и эффективной судебной защиты прав и свобод как необходимого элемента конституционно-правового режима, основанного на принципах верховенства права и правового государства".

В результате КС велел законодателю придумать специальные правила для оспаривания квазинормативных актов федеральных исполнительных органов, а до принятия закона рассматривать такие дела по правилам, применимым к оспариванию нормативных актов. Формально это было выражено в парадоксальном признании неконституционными положений Закона о Верховном Суде, посвященных оспариванию нормативных актов.

Двое судей КС выступили с особыми мнениями. В частности, Ю.М. Данилов полагает, что подобные документы лучше все же оспаривать как ненормативные акты, иначе ВС может быть погребен под грудой таких дел (один Минфин в год выпускает 3000 разъяснений по налоговым вопросам). Он также справедливо отмечает, что не совсем понятно, как судам следует пересматривать дело "Газпромнефти". Ведь обществу было отказано в рассмотрении дела вовсе не из-за формы оспариваемого документа, а потому, что документ, по мнению ВАС, не содержал правил общеобязательного характера. Обязан ли теперь ВС пересмотреть этот вывод ВАС? Если нет, то были ли вообще нарушены конституционные права заявителя?

В целом представляется, что система селективного рассмотрения дел об оспаривании квазинормативных актов, применявшаяся ВАС, действовала довольно эффективно. Если бы что-то подобное было внедрено в ВС, особой необходимости в переменах не было бы. С другой стороны, нельзя полностью исходить из того, что законодатель придумает что-то еще более рациональное. Хотелось бы лишь, чтобы новая система не свалилась как снег на голову подобно только что состоявшейся судебной реформе. Обстоятельная общественная дискуссия по столь важному для всех участников оборота вопросу совершенно необходима.