Мудрый Юрист

Порядок отчуждения военными организациями движимого военного имущества (на примере военных организаций - автономных учреждений) *

<*> Рецензент - доктор юридических наук, профессор К.В. Фатеев.

Зайков Д.Е., начальник юридической службы ФАУ "25 ГосНИИ химмотологии Минобороны России", кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования порядка отчуждения движимого военного имущества военными организациями.

Ключевые слова: военное имущество, военные организации, отчуждение.

The order of alienation military organizations movable military property

D.E. Zaykov

Zaykov D.E., Head of Legal Service FAA Russian Defense Ministry, PhD.

The article deals with problems of legal regulation of the order of alienation of movable military property by military organizations.

Key words: military equipment, military organizations, alienation.

Вопросы распоряжения военным имуществом являются актуальными проблемами современного гражданского оборота, имеющими не только теоретическое, но и важное практическое значение <1>.

<1> См., напр.: Сморчкова Л.Н. Изменился порядок высвобождения и реализации движимого военного имущества // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 4. С. 75 - 78; Зайков Д.Е. Особенности реализации имущества военными организациями // Там же. N 7. С. 80 - 84; Его же. Порядок передачи в аренду военного имущества учреждениями, подведомственными Министерству обороны Российской Федерации // Там же. 2014. N 3. С. 71 - 76 и др.

При этом специфика правового статуса военного имущества, его недостаточная определенность в силу неоднозначного правового регулирования обусловливают сложность и непоследовательность, а нередко и самостийность его интерпретации. Указанные обстоятельства негативно сказываются на определенности отношений, регулирующих оборот военного имущества, а также создают благоприятные условия для различных видов злоупотреблений, связанных с его использованием.

Военное имущество не имеет единого законодательного определения, соответствующая терминология определяется в зависимости от потребностей соответствующей сферы общественных отношений.

Так, например, Уголовный кодекс Российской Федерации под военным имуществом понимает исключительно оружие, боеприпасы или предметы военной техники <2>.

<2> См., например, ст. 346 названного Кодекса.

При этом ст. ст. 250 и 251 Уголовного кодекса РСФСР 1960 г. в содержание термина "военное имущество", в частности, включали предметы обмундирования или снаряжения, оружие, боеприпасы, средства передвижения, военную технику и др.

Пункт "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации, как и подп. 22 ст. 6 Федерального закона "Об обороне" от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ. к военному имуществу относит, в частности, оружие, боеприпасы и военную технику.

Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке наземного и комбинированного (железнодорожным, автомобильным и воздушным транспортом) транзита через территорию Российской Федерации вооружения, военной техники и военного имущества, следующих в адрес Международных сил содействия безопасности в Исламской Республике Афганистан и в обратном направлении" от 28 марта 2008 г. N 219 не включает в состав военного имущества вооружение и военную технику.

Положение о транзите вооружения, военной техники и военного имущества через территорию Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 г. N 306, дает следующее определение военному имуществу: это системы обеспечения жизнедеятельности личного состава вооруженных сил, материалы специального назначения и специальное оборудование для их производства, коллективные и индивидуальные средства защиты от оружия массового поражения, средства профилактики и лечения последствий применения оружия массового поражения, специальное тыловое оборудование, военная форма одежды и ее атрибуты.

Совершенно иной подход отражен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165, которым утвержден Перечень высвобождаемого движимого военного имущества (кроме вооружения и боеприпасов), реализуемого федеральными органами исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба (далее - Перечень ВДВИ). Анализ указанного Перечня позволяет прийти к выводу, что фактически любое имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, а также имущество, закрепленное на праве оперативного управления (хозяйственного ведения) за военными организациями <3>, является военным имуществом. Иными словами, статус имущества как военного определяется исключительно его принадлежностью Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам либо военным организациям. В случае прекращения такой правовой связи (например, при отчуждении военного имущества) имущество теряет статус военного и на него распространяется общеправовой режим. Данную точку зрения подтверждает и судебная практика <4>.

<3> В настоящей статье под военными организациями понимаются федеральные автономные учреждения и федеральные бюджетные учреждения, находящиеся в ведомственном подчинении Министерства обороны Российской Федерации.
<4> См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 марта 2013 г. N 14773/12.

При указанных обстоятельствах, а также с учетом современного состояния экономики страны и вовлеченности в рыночные отношения практически всех сфер деятельности общества проблема отчуждения военного имущества приобретает особое значение <5>. При этом наибольшую озабоченность вызывает вопрос реализации движимого военного имущества военными организациями <6>, что обусловлено рядом объективных обстоятельств <7>:

<5> В частности, данный вопрос достаточно глубоко проанализирован в Концепции управления имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденной Приказом Министра обороны Российской Федерации 2013 г. N 710.
<6> В настоящей статье проблемы распоряжения движимым военным имуществом военных организаций будут рассмотрены применительно к автономным учреждениям, полномочия которых по распоряжению имуществом во многом аналогичны имеющимся у бюджетных учреждений.
<7> Вопрос об участии военных организаций в рыночных отношениях решен законодателем однозначно: проводимая государственная политика, а также правовой статус военных организаций фактически "загоняют" военные организации в рынок, заставляя их быть активными участниками приносящей доход деятельности и во многом самостоятельно обеспечивать свое существование и выполнение уставных целей (Зайков Д.Е. Особенности реализации имущества военными организациями. С. 83).

В соответствии с п. "м" ст. 71 Конституции Российской Федерации определение порядка продажи военной техники и другого военного имущества находится в ведении Российской Федерации.

В силу подп. 22 ст. 6 Федерального закона "Об обороне" Правительство Российской Федерации устанавливает порядок передачи, предоставления в аренду, продажи и ликвидации вооружения и военной техники, оборонных объектов и другого военного имущества.

Отношения по продаже военного имущества регламентированы Правилами высвобождения и реализации движимого военного имущества (далее - Правила реализации движимого военного имущества), утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 октября 1999 г. N 1165 <8>. Согласно абз. 2 п. 1 Порядка подготовки и принятия решений о высвобождении и реализации движимого военного имущества в Вооруженных Силах Российской Федерации (далее - Порядок), утвержденного Приказом Министра обороны Российской Федерации от 23 декабря 2011 г. N 2650, указанный правовой акт не распространяется на случаи, когда федеральные государственные унитарные предприятия, бюджетные и автономные учреждения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, самостоятельно распоряжаются имуществом <9>.

<8> При этом следует отметить, что согласно п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса Российской Федерации особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования, распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Вместе с тем закон, регламентирующий отношения о порядке высвобождения и реализации военного имущества, по настоящее время не принят, а нормативные правовые акты, действующие в этой сфере, не учитывают специфику правового статуса военных организаций соответствующих организационно-правовых форм.

<9> Необходимо отметить, что подобный шаг, направленный на приведение в соответствие с требованиями законодательства Российской Федерации подзаконных правовых актов, первым сделан Министерством обороны Российской Федерации. К сожалению, дальнейшее развитие правового регулирования данного направления осуществлено не было.

Однако другие федеральные органы исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба, не осуществили и этого.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона "Об автономных учреждениях" от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ (далее - Закон об автономных учреждениях) автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом (далее - ОЦДИ), закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом <10>, автономное учреждение по общему правилу вправе распоряжаться самостоятельно.

<10> Правомочие автономного учреждения по самостоятельному распоряжению соответствующим недвижимым имуществом отличает его от бюджетного учреждения.

В свете изложенного необходимо более предметно на примере автономного учреждения рассмотреть виды военного движимого имущества военных организаций.

Одной из важных специфических черт правового положения автономного учреждения является наличие у него ОЦДИ.

Введение указанного правового института <11> было обусловлено необходимостью обособления и наделения специфическим правовым статусом части движимого имущества автономного учреждения, имеющего для него важное значение, в целях исключения возможности обращения на указанное имущество взыскания в порядке исполнительного производства, а также установления особого порядка распоряжения им <12>.

<11> Впервые понятие ОЦДИ нашло закрепление в ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях, а затем было воспроизведено в п. 11 ст. 9.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (далее - Закон о некоммерческих организациях).
<12> Так, согласно ч. 4 ст. 2 Закона об автономных учреждениях автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и ОЦДИ, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях ОЦДИ - имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено.

В зависимости от своего статуса ОЦДИ может быть двух видов:

Порядок отнесения имущества автономных и бюджетных учреждений к категории ОЦДИ определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2010 г. N 538.

Виды ОЦДИ определяются федеральными органами исполнительной власти.

Так, Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 декабря 2010 г. N 1912 определены следующие виды ОЦДИ федеральных автономных и бюджетных учреждений Министерства обороны Российской Федерации:

  1. Движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., без которого осуществление автономным или бюджетным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено.
  2. Движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 500 тыс. руб.
  3. Движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Конкретный перечень военного движимого имущества военной организации, которое отнесено к ОЦДИ, определяется приказом Министра обороны Российской Федерации.

Иное военное движимое имущество военных организаций статусом ОЦДИ не обладает.

С учетом изложенного автономное учреждение, не являющееся военной организацией, вправе самостоятельно распоряжаться:

В отношении автономного учреждения - военной организации данный вывод усложняется спецификой статуса движимого военного имущества.

Указанные положения в своей взаимосвязи ставят на повестку дня ряд злободневных вопросов:

  1. В каких случаях при реализации военной организацией движимого военного имущества подлежат применению Правила реализации движимого военного имущества и Порядок? <13>
<13> При применении указанных нормативных правовых актов принятие решения о высвобождении движимого военного имущества и его реализация осуществляются Министерством обороны Российской Федерации, вырученные денежные средства поступают в доход федерального бюджета.
  1. Какое правовое значение имеет факт указания в Перечне ВДВИ движимого военного имущества военной организации, подлежащего реализации?
  2. В каком порядке осуществляется реализация движимого военного имущества военной организации в случае неприменения Правил реализации движимого военного имущества и Порядка?

Указанные проблемы неоднократно рассматривались заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами военного управления Министерства обороны Российской Федерации, однако единая их позиция по этим вопросам отсутствует.

Так, например, в письме от 12 марта 2014 г. N 207/866 Правовой департамент Министерства обороны Российской Федерации безапелляционно указал, что реализация принадлежащего автономному учреждению движимого имущества, поименованного в Перечне ВДВИ, осуществляется в порядке, установленном Правилами реализации движимого военного имущества <14>.

<14> При этом никакие нюансы, связанные с источниками приобретения автономным учреждением движимого имущества, учтены не были.

При этом со ссылкой на Приказ Министра обороны Российской Федерации от 24 декабря 2010 г. N 1912 данный орган военного управления высказал следующее мнение: движимое имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (в данном случае - Правилами реализации движимого военного имущества), относится к ОЦДИ <15>.

<15> Применение данного подхода фактически исключает возможность наличия у военной организации движимого военного имущества, не отнесенного к ОЦДИ, что соответственно увеличивает долю имущества, подлежащего реализации посредством процедуры, предусмотренной Порядком.

Как представляется, причина изложенного достаточно банальна - в случае реализации военного движимого имущества в соответствии с Порядком денежные средства в оплату указанного имущества поступают в федеральный бюджет, в противном случае - в самостоятельное распоряжение военной организации.

Так, в силу ч. 8 и 9 ст. 2 Закона об автономных учреждениях доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено законом, при этом собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Аналогичную позицию в указанном вопросе занял и Гохран России в письме от 2 апреля 2014 г. N 32-47-049-327/931.

Вместе с тем подобный подход представляется неверным, основанным на неправильном толковании и применении законодательства Российской Федерации.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 24 декабря 2010 г. N 1912 определены виды ОЦДИ в отношении подведомственных автономных и бюджетных учреждений. Следует учитывать, что наличие данного правового акта обусловлено реализацией Министерством обороны Российской Федерации правомочия, предусмотренного ч. 3 ст. 3 Закона об автономных учреждениях, и какого-либо существенного влияния на придание имуществу военных организаций статуса ОЦДИ не имеет.

В силу ч. 3.1 ст. 3 Закона об автономных учреждениях перечень ОЦДИ автономного учреждения определяется органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя (в рассматриваемом случае - Министерством обороны Российской Федерации).

Перечень ОЦДИ <16> должен определяться, в частности, на основании видов ОЦДИ <17> (при их наличии), а в отсутствие таковых основанием для составления перечня ОЦДИ является Постановление Правительства Российской Федерации "О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества" от 26 июля 2010 г. N 538.

<16> Под перечнем ОЦДИ должен пониматься список конкретных вещей, закрепленных на праве оперативного управления за автономным учреждением, которым в силу их соответствия видам ОЦДИ или по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, придан статус ОЦДИ.
<17> Под видом ОЦДИ должна пониматься определенная группа вещей, объединенная характерными признаками, качествами или состоянием, присущими всем ее составляющим (например, движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 200 000 руб.).

Таким образом, в случае если конкретное движимое имущество соответствует критериям видов ОЦДИ, однако в перечне ОЦДИ соответствующего автономного учреждения отсутствует, статусом ОЦДИ оно не обладает <18>.

<18> Зайков Д.Е. Особо ценное движимое имущество федеральных государственных учреждений: специфика правового статуса // Гражданин и право. 2012. N 11. С. 63.

С учетом изложенного распространение статуса ОЦДИ на все движимое военное имущество военных организаций, поименованное в Перечне ВДВИ, является необоснованным.

Следует указать, что уже в письме Правового департамента Министерства обороны Российской Федерации от 15 мая 2014 г. N 207/1825 была изложена иная позиция относительно рассматриваемой проблемы: "Обращается внимание, что принадлежащее автономному учреждению движимое имущество, закрепленное учредителем или приобретенное за счет средств, выделенных учредителем на такое приобретение, из поименованного в Перечне ВДВИ реализуется в соответствии с Порядком".

Влияние на данный вопрос факта отнесения искомого движимого имущества к ОЦДИ никоим образом освещено не было.

Минэкономразвития России и Росимущество в письмах от 26 июня 2014 г. N Д084-1208 и от 10 июня 2014 г. N ИБ-06/26242 соответственно заняли по изложенным проблемам более обоснованную позицию: "Правила реализации движимого военного имущества и Порядок подлежат применению при высвобождении автономным учреждением движимого военного имущества, за исключением случаев реализации автономным учреждением имущества, указанного в Перечне ВДВИ и которым автономное учреждение в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе распоряжаться самостоятельно".

При этом указанные государственные органы отметили крайне важную деталь в рассматриваемой ситуации: "Для целей введения института ОЦДИ применение Перечня ВДВИ, утвержденного в 1999 году, для определения ОЦДИ автономного учреждения, подведомственного федеральному органу исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, представляется нецелесообразным".

Приведенная позиция в полной мере соответствует требованиям законодательства Российской Федерации и не только отражает верное понимание существа регулируемых отношений, но и является позитивным примером толкования коллизионных норм права.

С учетом вышеизложенного можно прийти к следующим выводам:

  1. ОЦДИ, закрепленное за военной организацией учредителем или приобретенное военной организацией за счет средств, выделенных ей учредителем на приобретение этого имущества, и указанное в Перечне ВДВИ, подлежит отчуждению в соответствии с Правилами реализации движимого военного имущества и Порядком.
  2. Отчуждение ОЦДИ, закрепленного за военной организацией учредителем или приобретенного военной организацией за счет средств, выделенных ей учредителем на приобретение этого имущества, и не указанного в Перечне ВДВИ, не регулируется Правилами реализации движимого военного имущества и Порядком.
  3. Порядок отчуждения ОЦДИ, приобретенного военной организацией за счет средств от осуществления деятельности, приносящей доход, вне зависимости от указания его в Перечне ВДВИ, не регулируется Правилами реализации движимого военного имущества и Порядком и определяется военной организацией самостоятельно.
  4. Порядок отчуждения движимого военного имущества, не отнесенного к категории ОЦДИ, вне зависимости от указания его в Перечне ВДВИ, не регулируется Правилами реализации движимого военного имущества и Порядком и определяется военной организацией самостоятельно.

В первом и втором случаях отчуждение движимого военного имущества возможно только с согласия Министерства обороны Российской Федерации. Однако если в первом случае порядок реализации указанного имущества регламентирован, то во втором - нет. Вместе с тем с учетом того, что в Перечне ВДВИ поименованы фактически все виды движимого военного имущества, которые могут быть у военной организации, актуальность проблемы по определению порядка отчуждения ОЦДИ, закрепленного за военной организацией учредителем или приобретенного военной организацией за счет средств, выделенных ей учредителем на приобретение этого имущества, не указанного в Перечне ВДВИ, невелика <19>.

<19> Кроме того, указанный порядок будет отличаться от третьего и четвертого случаев только необходимостью получения согласия Министерства обороны Российской Федерации на отчуждение соответствующего имущества.

При самостоятельном отчуждении военной организацией военного движимого имущества возникает проблема определения порядка такой реализации. В настоящее время подобная законодательно установленная процедура отсутствует, что серьезно затрудняет осуществление указанными субъектами своих правомочий по отчуждению принадлежащего им движимого военного имущества: каждая военная организация должна на свой страх и риск установить соответствующий порядок.

При этом необходимо учесть и требования законодательства Российской Федерации, обусловленные особым правовым статусом автономных и бюджетных учреждений, а также специфику порядка распоряжения имуществом, находящимся в федеральной собственности.

Так, в соответствии с разъяснениями Федеральной антимонопольной службы от 5 марта 2013 г. N АЦ/7991/13 автономное учреждение - владелец государственного имущества, которым оно вправе распоряжаться самостоятельно, должно принимать решение об отчуждении такого имущества с соблюдением требований ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ.

Кроме того, необходимо принимать во внимание требования законодательства Российской Федерации о порядке совершения крупных сделок <20>.

<20> См.: ст. 15 Закона об автономных учреждениях, п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях.

Таким образом, самостоятельное отчуждение военными организациями движимого военного имущества должно осуществляться с использованием процедуры торгов (аукциона или конкурса) <21> с учетом требований законодательства Российской Федерации о порядке совершения крупных сделок.

<21> По нашему мнению, наиболее целесообразным в данной ситуации является подход, при котором за основу берется существующий порядок организации и проведения торгов в отношении государственного (муниципального) имущества. Например, установленный Приказом Федеральной антимонопольной службы "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса" от 10 февраля 2010 г. N 67.

В указанных условиях потребность в нормативном закреплении порядка отчуждения военными организациями движимого военного имущества является крайне актуальной, однако в отсутствие заинтересованности в этом со стороны государственных органов решение данной проблемы откладывается на неопределенный срок.

Библиографический список:

  1. Зайков Д.Е. Особенности реализации имущества военными организациями // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2012. N 7. С. 80 - 84.
  2. Зайков Д.Е. Особо ценное движимое имущество федеральных государственных учреждений: специфика правового статуса // Гражданин и право. 2012. N 11. С. 58 - 71.
  3. Зайков Д.Е. Порядок передачи в аренду военного имущества учреждениями, подведомственными Министерству обороны Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2014. N 3. С. 71 - 76.
  4. Сморчкова Л.Н. Изменился порядок высвобождения и реализации движимого военного имущества // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2012. N 4. С. 75 - 78.