Мудрый Юрист

О защите прав собственников при изъятии земельных участков для публичных нужд после 01.04.2015

В.В. ШАРАПОВ

Мы привыкли к тому, что право собственности абсолютно <1> и его защита прямо гарантируется Конституцией РФ <2>. Вместе с тем с 01.04.2015 на территории РФ вступили в силу новые правила изъятия земельных участков <3>, которые могут создать условия для нарушения этого базового принципа гражданского права.

<1> См.: ст. 209 Гражданского кодекса РФ.
<2> См.: части 1 - 3 ст. 35 Конституции РФ.
<3> См.: Федеральный закон N 499-ФЗ от 31.12.2014 и глава VII.1 Земельного кодекса РФ.

Напомним, что старт процессу приватизации земельных участков был дан еще в начале девяностых годов прошлого века <4>. При этом федеральная система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним начала действовать только с января 1998 года, а федеральная система государственного кадастра недвижимости - только с марта 2008 года.

<4> См.: Закон РСФСР от 23.11.1990 N 374-1 "О земельной реформе", Указ Президента РФ от 27.12.1991 N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР", Указ Президента РФ от 27.10.1993 N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", Порядок оформления и выдачи свидетельства на право собственности на землю (утв. Роскомземом 15.02.1994).

Таким образом, в период с начала фактической приватизации земли до конца двухтысячных годов прошлого века органами власти субъектов РФ была оформлена в пользу населения правоустанавливающая документация на массу земельных участков. Подавляющее большинство этих прав и объектов не учтено в государственных реестрах (ЕГРП, ГКН) до сих пор. Отметим, что, по некоторым экспертным данным, количество так называемых невидимых для государства земельных участков составляет примерно 70% от общего их числа <5>.

<5> См. пояснительную записку к проекту Федерального закона N 499-ФЗ от 31.12.2014.

Обратим внимание, что государственная регистрация возникшего до 1998 года права собственности на земельный участок является до сих пор добровольным актом <6>, равно как и государственный кадастровый учет земельного участка <7>. Многие граждане по-прежнему владеют участками на праве собственности на основании правоустанавливающих документов, оформленных именно в тот более ранний период. При этом по закону они вправе не ставить на государственный кадастровый учет свои участки и не регистрировать свои права в государственных реестрах. Отсутствие факта государственной регистрации этих прав на недвижимость, с одной стороны, их юридическую силу не умаляет. Внесение оформленных в собственность до 1998 года земельных участков в государственные реестры потребуется, если их собственники заключат сделки, которые подлежат государственной регистрации по закону, или примут решение об отчуждении недвижимости.

<6> См.: пункт 2 ст. 4 и пункт 1 ст. 6 Федерального закона N 122-ФЗ от 21.07.1997 "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
<7> См.: ст. 16 Федерального закона N 221-ФЗ от 24.07.2007 "О государственном кадастре недвижимости".

Подчеркнем, что согласно новым правилам изъятия земельных участков "отсутствие в ЕГРП сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества, а также отсутствие в ГКН кадастровых сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков не является препятствием для принятия решения об изъятии (ст. 56.5, 56.6 ЗК РФ)" <8>.

<8> См.: информационное письмо N 509 юридической фирмы "Гоцбальт БЛП", "Недвижимость и строительство" по состоянию на 06.03.2015 "Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд: упрощение и ускорение процедур".

Для того чтобы изъять земельный участок, его необходимо идентифицировать (если это ранее не было сделано) как самостоятельный объект недвижимости, то есть сначала обратиться в Росреестр РФ с заявлением о его государственном кадастровом учете. Это также касается земельных участков, которые с точки зрения законодательства относятся к так называемым ранее учтенным участкам (см. ст. 45 Федерального закона N 221-ФЗ от 24.07.2007). Полномочия по заявлению о проведении государственного кадастрового учета изымаемых ранее учтенных земельных участков законодатель передал органам публичной власти (см. ст. 56.7 Земельного кодекса РФ). В юридической литературе встречается мнение о том, что вне зависимости от такого учета права частных собственников при этой процедуре будут нарушаться, так как границы их земельных участков в данном случае будут определяться без их фактического волеизъявления и согласования с ними.

Например, Г.Л. Землякова в своей статье отмечает следующее: "Что касается уточнения границ ранее учтенных земельных участков, необходимых для государственных или муниципальных нужд, то едва ли в этом вопросе можно выработать решение, которое бы полностью удовлетворяло требованиям защиты и публичных, и частных интересов. Представляется, что законодательное наделение третьих лиц (в частности, органов государственной власти) правами по изменению вещи, не имеющей индивидуализирующих ее характеристик, будь то земельный участок или иное имущество, повлечет за собой нарушение прав собственника" <9>. Проблема формирования и государственного кадастрового учета по заявлению органов публичной власти в отношении ранее учтенных земельных участков в обход прямого волеизъявления их фактических собственников, пожалуй, достойна самого пристального внимания и дальнейшего исследования.

<9> См. статью "Идентификационная функция кадастрового учета в аспекте изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд", опубликованную в журнале "Закон" N 2 за 2014 год.

Итак, с 01.04.2015 законодатель ввел новые правила изъятия земельных участков, которые могут создать юридические проблемы для таких собственников-"молчунов", если будет принято решение об изъятии их участков в публичную собственность. Процедура изъятия сводится к нескольким этапам:

<10> См.: пункт 1 ст. 56.4 Земельного кодекса РФ.

Для того чтобы провести процедуру изъятия участка для публичных нужд, уполномоченные органы публичной власти обязаны выявить текущих собственников изымаемой недвижимости. Если сведения на изымаемую недвижимость зарегистрированы в государственных реестрах, то проблем нет. Органы власти по своему запросу получают такие сведения в Росреестре РФ. Однако если предметом изъятия являются земельные участки собственников-"молчунов", не внесенные в государственные реестры, тогда возникает проблема. Собственники изымаемых активов не известны, их нужно дополнительно устанавливать, прежде чем реализовать процедуру изъятия.

Законодатель установил правила о заблаговременном публичном уведомлении таких собственников-"молчунов" о планируемом изъятии их участков через официальное СМИ <11>. Однако, если собственник не увидел по каким-либо причинам этого сообщения, он может быть не осведомлен о том, что его имущество находится в процессе изъятия. Эта ситуация вполне реальна, например, если собственник преимущественно проживает в одном регионе страны, а владеет земельным участком в другом регионе. Или, допустим, если собственник владеет большим количеством земельных участков в различных регионах страны. Не зная о том, что начата процедура изъятия его земли, собственник фактически лишен возможности своевременно защитить свои права и законные интересы в процессе прекращения его права собственности на землю.

<11> См.: ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

По новым правилам после публикации специального сообщения в СМИ собственники-"молчуны" изымаемой недвижимости в течение 60 (шестидесяти) дней должны подать специальное заявление в орган власти с приложением правоустанавливающих документов на изымаемое имущество, а также с указанием способа связи с ними и обратного почтового адреса. Если они этого не сделают, то власти могут посчитать, что собственники изымаемой недвижимости не выявлены (когда нет сведений в государственных реестрах и собственники-"молчуны" сами не подали заявлений об учете их прав при изъятии).

В этом случае у властей возникает право <12> в судебном порядке признавать право публичной собственности на изымаемые участки независимо от постановки таких объектов на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи.

<12> См.: пункт 10 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

Как видим, с одной стороны, земельные участки, в отношении которых частный собственник не выявлен, очевидно, квалифицируются законодателем как бесхозяйные недвижимые вещи, в отношении которых не нужен учет. С другой стороны, законодатель освобождает инициаторов процедуры изъятия от соблюдения процедуры признания права собственности на бесхозяйную недвижимую вещь, установленной Гражданским кодексом РФ <13>.

<13> См.: ст. 225 Гражданского кодекса РФ.

Это сделано для того, чтобы ускорить процесс изъятия. Ведь, если строго соблюдать процедуру постановки бесхозяйных земельных участков на учет в Росреестре РФ и ждать целый год объявления их собственника, процедура изъятия будет приостановлена на период такой задержки.

При этом судебное решение о признании права публичной собственности на земельный участок, частный собственник которого не известен, по сути заменяет в данном случае судебное решение о принудительном изъятии земельного участка для публичных нужд. Хотя эти судебные решения влекут различные правовые последствия, но в рассматриваемом контексте они решают одну и ту же, необходимую для государственных и муниципальных структур общую задачу - передача требуемого участка под муниципальную или государственную юрисдикцию.

Вместе с тем в результате новых правил изъятия может пострадать частный собственник, который в этой ситуации будет лишен возможности представить свои мотивированные возражения против изъятия своей собственности, а также воспользоваться в полной мере процессуальными правами для защиты права собственности на свою землю.

Давайте посмотрим на эту проблему и с другой стороны. Если право собственности на участок не зарегистрировано в государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, почему земельный участок органом публичной власти квалифицируется именно как бесхозяйный и осуществляется процедура признания права собственности?

Ведь при отсутствии данных в Росреестре РФ о праве частной или публичной собственности на земельный участок, то есть в условиях юридической неопределенности, нельзя исключать, что этот земельный участок имеет статус участка, государственная собственность на который не разграничена. А в этом случае, как мы знаем, во-первых, такой земельный участок не может быть изъят, так как процедура изъятия применяется только к частным земельным участком. Во-вторых, в силу прямого указания закона распоряжаться этим участком могут быть уполномочены другие органы публичной власти, а не, собственно, инициатор процедуры изъятия.

Например, если орган федеральной власти, осуществляющий изъятие, признает в судебном порядке право федеральной собственности на участок в результате реализации процедуры изъятия участка по новым правилам, то он может тем самым нарушить установленное законом право органов местного самоуправления на распоряжение им.

Это возможно тогда, когда участок не является частным и на самом деле имеет статус участка, государственная собственность на который не разграничена, а им в силу закона уполномочен распоряжаться, например, тот или иной орган местного самоуправления <14>.

<14> См.: пункт 2 ст. 3.3 Федерального закона N 137-ФЗ от 25.10.2001 и ст. 56.2 Земельного кодекса РФ.

Как выявить, является ли планируемый к изъятию для публичных нужд земельный участок приватизированным в период до начала 1998 года, а значит - частным, или все-таки он является участком, государственная собственность на который не разграничена? От ответа на этот вопрос зависит, собственно, правомерность начала процедуры изъятия в отношении конкретного земельного участка, собственник которого не установлен. Следует признать, что это на сегодняшний день совершенно особая и отдельная юридическая проблема, решения которой в законе пока нет.

Но, допустим, нам каким-то образом удалось определить, что участок относится к частной собственности, хотя собственник его не выявлен. В этом случае было бы действительно разумно его квалифицировать как бесхозяйную недвижимую вещь и включить в новеллу особые правила признания права собственности на бесхозяйную недвижимость при реализации процедуры изъятия. Пока в законе есть только оговорка о праве органа публичной власти признать право собственности на изымаемый участок независимо от правил об учете бесхозяйной недвижимой вещи <15>.

<15> См.: пункт 10 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

Эти новеллы могут вступать в противоречие с нормами Гражданского кодекса РФ, регулирующими процедуру признания прав на бесхозяйную недвижимую вещь.

Например, согласно нормам Гражданского кодекса РФ правом признать право собственности на бесхозяйную недвижимость обладают преимущественно органы местного самоуправления. Региональные власти имеют это право только в отношении территории городов федерального назначения (Москва и Санкт-Петербург) <16>. Вместе с тем реализовывать процедуру изъятия законодатель уполномочил не только органы местного самоуправления и органы субъектов РФ, но также органы федеральной власти <17>. Соответственно, органы федеральной власти вправе согласно новелле признавать право собственности на изымаемый участок как на бесхозяйную недвижимую вещь вопреки нормам Гражданского кодекса РФ в рамках реализации процедуры изъятия.

<16> См.: ст. 225 Гражданского кодекса РФ.
<17> См.: ст. 56.2 Земельного кодекса РФ.

Другая проблема в том, что в законе не указано, что прежнее право собственности собственника-"молчуна", ранее возникшее на законном основании, в этом случае подлежит прекращению.

Напомним, что основания прекращения права собственности на земельный участок указаны в законе <18>. Признание права собственности за органами власти на земельный участок в процессе его изъятия для публичных нужд как основание прекращения права собственности прямо не предусмотрено. В качестве такого основания предусмотрено судебное решение об изъятии земельного участка для публичных нужд <19>. Но для того, чтобы устранить это юридическое несоответствие в число оснований прекращения права собственности, предусмотренных Гражданским кодексом РФ, было бы разумно включить в качестве еще одного из оснований прекращения права собственности случай, указанный в пункте 10 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

<18> См.: ст. 235 Гражданского кодекса РФ и см. ст. 44 Земельного кодекса РФ.
<19> См.: ст. 239.2, 279 Гражданского кодекса РФ.

Новая процедура изъятия частных земельных участков позволяет теперь властям признать право собственности на так называемую бесхозяйную недвижимую вещь значительно быстрее, без постановки недвижимости на учет в таком качестве. Публичное право собственности будет зарегистрировано в государственном реестре на основании судебного решения при фактически отсутствующем ответчике (прежний собственник не знает о процедуре изъятия и судебном процессе - это реальный риск).

Как видим, в этом случае органы власти фактически безвозмездно получают абсолютное право на распоряжение земельным участком, ранее принадлежащим частному лицу, в том числе на передачу третьим лицам прав владения и пользования участками без предварительного и равноценного возмещения его стоимости прежнему собственнику, что противоречит Конституции РФ <20>.

<20> См.: часть 3 ст. 35 Конституции РФ.

В продолжение этой темы возникает другой значимый вопрос. Что делать, если прежний собственник после утраты своего имущества "нашелся" со своими законными правоустанавливающими документами и выяснилось, что участок не является бесхозяйной недвижимостью?

В этом случае прежний собственник земельного участка по новым правилам вправе предъявить требование о материальной компенсации за утрату своего имущества в органы власти только в случае, если земельный участок не предоставлен третьему лицу во владение и пользование <21>. Если в наличии факт такого предоставления, то органы власти по новым правилам освобождаются от гражданской ответственности за действия о фактическом "присвоении чужого имущества" в качестве бесхозяйного. Эту ответственность перед прежним собственником будет нести фактический владелец земельного участка, за исключением случая, когда он получил от властей участок на праве безвозмездного пользования. В последнем случае, поскольку ни власти, ни фактический землевладелец перед прежним собственником гражданской ответственности не несут (власти представили участок во владение и пользование, а землевладелец владеет им безвозмездно), речь идет о фактической "конфискации" имущества у прежнего собственника участка. Однако соответствующие поправки о конфискации в ГК РФ не внесены, а самое главное, прежний собственник в этой ситуации не совершал правонарушения или преступления, которое является обязательным основанием для конфискации его имущества <22>.

<21> См.: пункт 11 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.
<22> См.: ст. 243 Гражданского кодекса РФ.

В отношении вопроса о юридической ответственности фактического землевладельца перед прежним собственником участка в этой ситуации следует подчеркнуть, что согласно Гражданскому кодексу РФ гражданская ответственность возникает либо за нарушение своих обязательств <23>, либо за деликты <24>, либо за неосновательное обогащение <25>. Фактический владелец участка получил его на законном основании от органа власти. Он в отношении прежнего собственника не нарушал каких-либо обязательств, не совершал деликтов, а свои права на участок приобрел легальным путем. Соответственно, для привлечения его в данном случае к гражданской ответственности перед прежним собственником участка оснований, предусмотренных в Гражданском кодексе РФ, нет. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ, а если они противоречат ему, то применяется Гражданский кодекс РФ <26>.

<23> См.: глава 25 Гражданского кодекса РФ.
<24> См.: глава 59 Гражданского кодекса РФ.
<25> См.: ст. 60 Гражданского кодекса РФ.
<26> См.: пункт 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ.

Более того, теперь с 01.09.2013 подобная сделка между органом власти и фактическим владельцем участка, осуществленная с нарушением прав и законных интересов прежнего собственника-"молчуна", не считается ничтожной <27>. В лучшем для него случае она может быть оспорена в суде. Правда, до конца не ясно, по какому именно основанию это будет сделано. Такая сделка, совершенная до заявления прежним собственником своих прав на участок, прямо закон не нарушает, ибо орган власти при заключении сделки имел право распоряжаться земельным участков как новоявленный его собственник, признанный судом и регистратором.

<27> См.: пункт 2 ст. 168 Гражданского кодекса РФ.

Если новый владелец участка получил его от органа власти безвозмездно, то в этом случае он освобождается от ответственности перед прежним собственником-"молчуном". Вместе с тем поскольку факт предоставления участка в пользу владельца органом власти в наличии, то в этом случае прежний собственник не вправе в соответствии с новыми правилами требовать материальной компенсации за утраченное имущество от органа власти <28>.

<28> См.: пункт 11 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

Как видим, собственники земельных участков, приватизировавшие их в период до начала 1998 года, в результате фактически принудительного отчуждения имущества для государственных нужд (признание права собственности на участок, собственник которого не выявлен, не предполагает акта волеизъявления прежнего собственника) в некоторых случаях рискуют и вовсе не получить возмещения за утрату своего имущества <29>. Нормы обосновывающие подобное положение имеют все шансы быть оспоренными и признанными не соответствующими Конституции РФ.

<29> См.: часть 3 ст. 35 Конституции РФ.

Тем не менее для целей сбалансирования юридической ситуации было бы разумно включить в закон положение о безусловной выплате компенсации собственникам изъятых участков, равной их рыночной стоимости в том случае, если:

При этом за собственниками также должно оставаться право вернуть свой участок в собственность в тех случаях, если нарушена процедура изъятия, предусмотренная законом, или отсутствуют условия, необходимые для начала процедуры изъятия, что было бы весьма полезно отразить в законе.

Обратим также внимание на то, что по новым правилам изъятия, как мы уже отметили, права собственников, зарегистрированных в таком качестве в государственном реестре прав на недвижимое имущество, и права собственников, которые в таком качестве не зарегистрированы, не равнозначны. Первые в случае согласия с изъятием заключат соглашение с органом публичной власти и получат материальную компенсацию либо получат материальную компенсацию в результате принудительного изъятия в судебном порядке. Кроме того, они имеют возможность защищать свое право собственности всеми доступными им процессуальными способами.

Вторые собственники такого же объема прав согласно новелле не имеют. Они лишены возможности защитить свой титул при изъятии путем использования своих процессуальных прав и могут рассчитывать на материальную компенсацию - от органа публичной власти, только если участок не передан третьему лицу, а от третьего лица, только если участок передан третьему лицу не в безвозмездное пользование, а на ином праве <30>.

<30> См.: пункт 11 ст. 56.5 Земельного кодекса РФ.

Отметим также, что права прежнего собственника изымаемого участка, приватизированного до начала 1998 года, гарантируемые ему положениями Гражданского кодекса РФ о бесхозяйной недвижимой вещи (учет в качестве таковой в Росреестре РФ до одного года), в данном случае не применяются. В то же время права на предварительную и равноценную материальную компенсацию, гарантированную ему при изъятии его имущества по новым правилам, он также в этом случае будет фактически лишен.

Резюмируя изложенное, в законодательстве необходимо зафиксировать алгоритм действий органа власти, фактического владельца участка и прежнего его собственника на случай выявления прежнего собственника участка после оформления права публичной собственности на него. Этого, к сожалению, пока нет. Прежний собственник должен иметь твердые юридические гарантии, зафиксированные законом, на получение материальной компенсации за утраченное имущество и четкую процедуру ее выплаты.

Например, законодательство может быть дополнено обязанностью властей провести оценку участка на дату возникновения публичной собственности на него, а также обязанностью в любом случае оплатить причитающуюся прежнему собственнику материальную компенсацию в размере рыночной стоимости фактически изъятого у него имущества. При этом не должно иметь значения то обстоятельство, на каком праве и кому участок был предоставлен публичным собственником в дальнейшем, а фактический землевладелец не должен нести ответственность за свое законное владение участком перед прежним его частным собственником.

Очевидно, что если оставить все как есть, то при текущем юридическом регулировании этого вопроса могут возникать совершенно необязательные юридические конфликты между прежними собственниками и органами власти, а также фактическими землевладельцами участков, что увеличит и без того высокую нагрузку на судебную систему страны. Риски судебных процессов обычно негативно сказываются на инвестиционном климате.

С одной стороны, есть публичные нужды, которые должны удовлетворяться, в том числе в некоторых случаях за счет частного имущества, и стремление властей ускорить процесс изъятия земли и строительства на ней требуемых обществу объектов инфраструктуры.

С другой стороны, при процедуре изъятия земли необходимо должным образом защитить права собственников таких активов. С учетом изложенного выше пока, на мой взгляд, нельзя признать, что в части рассматриваемых в этой статье проблем новеллы об изъятии земельных участков для публичных нужд являются в достаточной степени сбалансированными и в большей степени защищают публичный интерес, чем частного собственника.