Мудрый Юрист

Делегирование функций государственного контроля частному сектору: издержки легальности или парафискалитеты?

Киреева Анастасия Викторовна, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Лаборатории экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте России.

В статье рассматриваются проблемы легитимности увеличения издержек легальности, вызванного расширением сферы государственного контроля, а также проблемы принуждения частных компаний к содействию государственному контролю. Сделан вывод о том, что издержки частных компаний, связанные с содействием контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, следует рассматривать в качестве парафискальных обязательств.

Ключевые слова: государственный контроль, парафискальные обязательства, частные компании, делегирование, издержки легальности.

Одной из наиболее серьезных проблем для российского бизнеса является постоянно расширяющаяся практика принудительного вовлечения субъектов частного права в процедуры, связанные с содействием в осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Указанная проблема постоянно обсуждается организациями делового сообщества ("Опора России", РСПП), однако с научно-теоретической точки зрения практически не исследована: в работах, посвященных вопросам государственного контроля вообще и финансового контроля в частности, она практически не затрагивается. Это связно с тем, что наложение дополнительных обязанностей на бизнес, в принципе, легитимно: с формально-юридической точки зрения никаких препятствий для введения новых норм права, устанавливающих новые обязанности тех или иных участников рынка, нет. Как следствие, юридическое сообщество не видит здесь и проблемы, которая была бы достойна научного обсуждения. Это, в частности, подтверждается отсутствием в российской юридической науке точного аналога американского термина "compliance costs", обозначающего издержки бизнеса, связанные с выполнением требований (в первую очередь, налогового) законодательства. Поскольку их легитимность под вопрос российской юридической наукой не ставится, то и предметом самостоятельного научного исследования они не являлись. Однако помимо формально-юридической стороны у принуждения к участию в контроле (как налоговом, так и ином) имеется и экономическая сторона, а также, по мнению автора, ряд конституционно-правовых проблем.

Проблема экономической целесообразности и конституционности делегирования издержек государственного контроля частному бизнесу

Общее развитие и усложнение общественных отношений, особенно в области экономики, влечет формирование новых рынков, отраслей экономики и сфер общественной жизни. Так, в последние десятилетия активно формировались рынки интернет-торговли, платежных систем, расширилась практика использования российскими гражданами и организациями зарубежных счетов и иностранных юрисдикций для ведения бизнеса, появились новые (частные) платежные средства (например, bitcoin <1>), активное развитие получили рынки прав на результаты интеллектуальной деятельности, формируется международный финансовый центр в Москве, активно развиваются частные инновации в биотехнологической сфере и т.д. Формирование новых отраслей экономики и направлений общественной жизни закономерно влечет необходимость расширения сферы государственного контроля. Необходимость постоянного расширения сферы государственного контроля обусловлена тем, что практически в каждом из инновационных (или просто новых) направлений содержатся как новые потенциальные возможности, так и серьезные риски для всех участников общественных отношений. В числе новых рисков можно указать как потребительские риски, так и риски в области конкуренции, налогообложения и даже безопасности. Примеры "новых" рисков, обусловливающих необходимость расширения сферы государственного контроля:

<1> URL: https://bitcoin.org/en/.

"Новые" потребительские риски: до 2011 г. государством практически не контролировался рынок платежных систем, что также создавало риски мошенничества (к примеру, за счет использования мошенниками фальшивых платежных терминалов). В 2011 г. был принят Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе", которым была закреплена подконтрольность рынка платежных систем Центральному банку России.

"Новые" фискальные риски: распространение практики использования зарубежных счетов российскими организациями и физическими лицами повышает риски уклонения от уплаты налогов, в особенности с доходов, полученных российскими налоговыми резидентами из иностранных источников; формирование и активное расширение практики использования физическими лицами и организациями "электронных денег" до 2011 г. <2> создавало риски сокрытия денежных средств от обращения взыскания, в т.ч. по налоговым обязательствам.

<2> Федеральный закон от 27.06.2011 N 161-ФЗ "О национальной платежной системе" // Собрание законодательства РФ. 04.07.2011. N 27. Ст. 3872.

"Новые" риски в сфере государственной безопасности: развитие интернет-технологий создало дополнительные возможности для экстремистской деятельности; до 2011 года слабый контроль сферы электронного денежного обращения, а после 2011 года и вплоть до начала 2014 года - наличие на рынке таких разновидностей виртуальных валют, как bitcoin, создавало угрозы, связанные с отмыванием "грязных денег", финансированием терроризма и т.д. Следует отметить, что 27.01.2014 Центральный банк Российской Федерации, не имея возможности эффективно контролировать рынок виртуальных валют, предпринял попытку запретить их использование, приравняв виртуальные валюты к "денежным суррогатам", использование которых на территории России запрещено - см. информационное сообщение ЦБ РФ от 27.01.2014 <3>. Издавая указанное письмо, Центральный банк фактически пригрозил кредитным организациям, осуществляющим обмен виртуальных валют на рубли и иные национальные валюты, отзывом лицензии. В результате Центробанком был введен фактический запрет на использование виртуальных валют. Здесь наибольший интерес представляет, в первую очередь, тот факт, что целое экономическое направление попало под запрет посредством расширительного толкования Центральным банком действующих норм права (по сути, смежных, и не направленных непосредственно на регулирование общественных отношений на новом рынке виртуальных валют). При этом столь значимое для рынка управленческое решение не было оформлено нормами права - напомним, что оно содержится всего лишь в пресс-релизе ЦБ РФ.

<3> URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=27012014_1825052.htm.

Существует логически верная, однако недостаточно подтвержденная статистическими данными точка зрения, согласно которой быстрый рост нового направления в принципе возможен именно в условиях пониженного уровня правового регулирования и государственного контроля (как это произошло, например, в случае с интернет-отношениями, платежными системами, виртуальными валютами и другими инновационными рынками) <4>. Появление нового (или усиление существующего) правового регулирования, а также новых направлений государственного контроля, как правило, влечет повышение "издержек легальности" для бизнеса, вынужденного обеспечивать определенный уровень квалификации сотрудников, защищенности данных, страховые гарантии для клиентов и т.д. и т.п. Как следствие, результатом расширения сферы правового регулирования и появления новых направлений контроля становится замедление роста в новых отраслях, а в некоторых случаях, к примеру, как в случае с виртуальными валютами, возможно практически полное прекращение такового.

<4> URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=27012014_1825052.htm http://www.vedomosti.ru/opinion/news/13569511/arhitektory_bu-mazhnyh_sten; URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=27012014_1825052.htm http://www.intelros.ru/readroom/pro_et_contra/k1-2-2013/19763-zaregulirovannoe-gosudarstvo.html; URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=27012014_1825052.htm; http://www.vedomosti.ru/opinion/news/15191441/medicinskij-pocherk.

Примеры роста "издержек легальности" при появлении новых форм/усилении государственного контроля непосредственно в отношении организаций, на которые возлагаются дополнительные издержки

Пример 1: Введение в середине 2000-х гг. новой системы контроля за оборотом алкогольной продукции - ЕГАИС, привело к необходимости оплачивать ее за счет средств участников алкогольного рынка: до 2005 г. государство пыталось контролировать рынок алкогольной продукции посредством использования системы акцизных складов (ст. 197 НК РФ - в старой редакции. Статья утратила силу в результате принятия Федерального закона от 21.07.2005 N 107-ФЗ). Данная практика во многом была похожа на порядок использования процедуры таможенного склада: производитель (или организация, реализующая алкогольную продукцию) обязывалась хранить ее на специально отведенной охраняемой территории (см., напр., п. 1 ст. 233 Таможенного кодекса Таможенного союза). Однако она не позволяла государству эффективно контролировать рынок алкогольной продукции, поскольку требования законодательства о хранении продукции на акцизном складе было легко обойти. Возможность уклонения от соблюдения требований закона достигалась, в первую очередь, за счет отсутствия эффективного контроля за ее движением за пределами складов. В результате неучтенный алкоголь попадал в розничную сеть, как правило, минуя акцизный склад. (Аналогичная проблема существует и в части контрабандной продукции, ввозимой без использования режима таможенного склада - доказать ее нелегальное происхождение на этапе "посттаможенного" контроля розничных сетей сложно.) По этой причине к 2005 г. было принято политическое решение об усилении государственного контроля за алкогольным рынком, которое планировалось реализовать за счет перехода от системы акцизных складов к системе электронного контроля за движением каждой единицы алкогольной продукции (была создана Единая государственная автоматизированная информационная система (ЕГАИС). Введение ЕГАИС привело к весьма существенному росту издержек легальности для бизнеса, который, во-первых, должен был оплачивать свой доступ к системе и фактически все ее содержание, во-вторых, оплачивать дополнительные компьютерные места для персонала, работающего с системой. Так, примерная конфигурация компьютерного парка для работы ликеро-водочного завода в ЕГАИС, включая лицензионное программное обеспечение, обходится около 650 тыс. рублей. Дальнейшие затраты на обслуживание включают в себя ежегодную сертификацию комплекса (около 60 - 70 тыс. руб. в год), заработную плату персонала и обслуживание системы (свыше 300 тыс. руб. в год). Во-вторых, внедрение ЕГАИС оказалось сопряжено с целым рядом технических проблем, повлекших убытки алкогольного рынка от ошибок администрирования при внедрении ЕГАИС в размере сотен миллионов, если не миллиардов долларов <5>. Таким образом, бизнес, принудительно вовлеченный в процедуры, направленные на усиление государственного контроля, оказался вынужден оплатить не только текущие расходы на функционирование ЕГАИС, но и ошибки государства, допущенные при его внедрении.

<5> URL: http://tvrain.ru/articles/shpritsy_klizmy_i_binty_perehodjat_na_nelegalnoe_polozhenie-347843.

Пример 2. Повышение требований к защищенности контрольно-кассовой техники каждый раз приводит к росту издержек для бизнеса: в России расходы на приобретение и эксплуатацию контрольно-кассовой техники (ККТ) являются достаточно чувствительными для организаций и предпринимателей с небольшими оборотами. С 2001 г. налоговые органы обязали бизнес использовать ККТ, оснащенные блоками ЭКЛЗ (электронной кассовой лентой защищенной), что привело к еще большим издержкам в связи с необходимостью обновления имевшегося у налогоплательщиков парка ККТ: замена одного блока ЭКЛЗ в центрах ЦТО составляет около 200 - 300 долл. США, при этом он должен меняться каждый год. А в силу того, что в блоках ЭКЛЗ есть ограничение на количество пробитых чеков, эта замена, в зависимости от интенсивности использования ККТ, может производиться еще чаще. При этом бизнес-сообщество считает, что цена ЭКЛЗ неоправданно завышена. Если оценивать стоимость комплектующих блока ЭКЛЗ с учетом сборки, то цена не должна превышать 300 - 400 рублей <6>. Также сохраняются риски дальнейшего повышения требований к защищенности ККТ и увеличения соответствующих "издержек легальности".

<6> "Что такое ЭКЛЗ?" Интернет-магазин кассовых аппаратов "Spb-kassa" URL: http://spb-kassa.ru/FAQ/chto_takoe_eklz.html.

Пример 3. Введение контроля качества работы вузов и поликлиник в конце 2000-х гг. не столько улучшило качество их услуг, сколько повысило административные издержки учебных и медицинских учреждений: если в 2008 г. (т.е. когда кампания по усилению учета и контроля в образовательном хозяйстве уже была в разгаре) на 100 преподавателей приходилось 83 представителя управленческого и административного персонала, то к 2012 г. (при почти не изменившемся числе студентов) численность преподавателей сократилась на 22,5% и на 100 преподавателей стало приходиться 119 управленцев и администраторов (численность которых возросла на 12%) <7>. "...Врачи... от 65 до 70% своего времени тратят на обязательные (связанные с обеспечением легальности и успешного прохождения последующего контроля) тексты: записи в картах, выписку рецептов, направлений, заполнение корешков справок и больничных листов, написание отчетности..." <8>. При этом, по мнению газеты "Ведомости", оплата услуг "менеджеров издержек легальности" на 20% увеличивает непроизводительную нагрузку на экономику.

<7> URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/13569511/arhitek-tory_bumazhnyh_sten.
<8> URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/15191441/medicinskij-pocherk.

В ситуации усиления государственного контроля или же появления его новых направлений стандартной реакцией малого бизнеса на усиление государственного контроля и надзора является "уход в тень", а для средних и крупных частных организаций, а также для организаций публичного сектора - реализация следующего управленческого алгоритма: 1) попытка вовлечь в дополнительные виды деятельности (заполнение форм, сертификацию и пр.) действующих сотрудников, завершающаяся неудачей; 2) создание специализированного подразделения, целенаправленно работающего на "обеспечение соответствия" новым контрольным показателям; 3) принуждение "старого" персонала к заполнению новых форм отчетности и представлению необходимых для успешного прохождения контроля сведений, исходящее со стороны "нового" управленческого подразделения. Таким образом, появление новых форм контроля (к примеру, контроля качества в бюджетных учреждениях) не ведет ни к чему, кроме удвоения административной нагрузки и затрат. Причем чем меньше экономических ресурсов у организации, тем более дешевого и неквалифицированного "менеджера легальности" она привлекает и тем в большей степени он перекладывает свою работу на "старый" персонал, занятый непосредственно в создании прибыли/основной деятельности бюджетного учреждения.

Вышеизложенное позволяет утверждать, что расширение сферы государственного контроля и надзора, безусловно, влечет дополнительные издержки для контролируемых хозяйствующих субъектов и замедляет развитие соответствующих рынков.

Помимо стремления публично-правовых образований сократить/не увеличивать бюджетные расходы при расширении сферы государственного контроля и возложить издержки легальности на контролируемых субъектов, имеется и еще одна цель принудительного вовлечения частных компаний в содействие государственному контролю - это стремление задействовать компетенции рыночных институтов в интересах публично-правовых образований, контролирующих деятельность третьих лиц.

Причем именно стремление задействовать организационно-технические возможности частного сектора следует считать основной целью вовлечения в содействие государственному контролю, поскольку реального сокращения бюджетных расходов в процессе делегирования контрольных функций при этом, по закону Паркинсона, не происходит <9>. В первую очередь попытки задействовать компетенции рыночных институтов затрагивают кредитные организации, интернет-провайдеров и других участников рынка, работа на котором требует специальных знаний, навыков или же предполагает наличие потока информации, представляющей особый интерес для тех или иных органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль.

<9> Гайдар Е.Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. М.: Дело, 2005; Тупиха Н.А. Бюрократические трансакционные издержки как фактор торможения экономики России: Дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2008; Asymmetric Information, Corporate Finance, and Investment. Chicago: University of Chicago Press, 1990; Arrow K.J. Political and economic evaluation of social effects and externalities // The analysis of public output / Ed. by Maradolis J., N.Y., 1970; Barzel, Yoram. Economic analysis of property rights. Cambridge, 1989; Breaden C.H., Toumanof P.G. Transaction costs and economic institutions // The political economic of freedom: essays in honor of E.A. Hayek. Ediby; Eggertsson T. Rethinking the Theory of Economic Policy: Some Implications of the New Institutionalism / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998; Greenwood B., Jovanovitch B. Financial Development, Growth, and Distribution of Income. Journal of Political Economy, October 1990; Jones G.R., Hill C.W.L. Transaction Costs Analysis of Strategy / Structure Choice // Strategic Management Journal. Vol. 9.

Примером привлечения частных компаний к содействию в осуществлении государственного контроля, надзора и принуждения, осуществляемого в отношении третьих лиц, может служить практика принуждения кредитных организаций к содействию мероприятиям государственного контроля. Так, до 1 января 2012 г. Центральный банк РФ возлагал на кредитные организации не свойственные им функции по осуществлению контроля за соблюдением банками кассовой дисциплины. Установление и администрирование требований, касающихся кассовой дисциплины, - одна из функций Центрального банка РФ, входящего в состав механизма государства. Однако ЦБ РФ, будучи "банком для банков", а не "банком для клиентов", не имеет разветвленной сети территориальных контрольных органов, необходимой для работы с отдельными организациями и предпринимателями. В результате ЦБ РФ возложил выполнение данной функции на коммерческие банки, которые, не будучи органами государственной власти, не имели достаточных публично-правовых оснований для проведения контроля - клиент оказывался перед необходимостью отчитываться перед частным юридическим лицом (кредитной организацией), не наделенным правом осуществления публичного правового принуждения. В контексте настоящей статьи особый интерес представляет способ легитимации данной модели контроля. Возможность проведения контроля, осуществляемого в публичных интересах, силами и средствами частного лица (в данном случае кредитной организации), легитимировалась гражданско-правовыми методами: банки в обязательном порядке включали в договор на оказание банковских услуг (в части ведения расчетного счета, инкассации и пр.) положения, позволявшие им осуществлять подобный контроль. Таким образом, схема сочетала две разновидности правового принуждения: публично-правовое принуждение банков к выполнению контрольных функций со стороны ЦБ РФ (посредством механизмов лицензирования их деятельности) и гражданско-правовое принуждение со стороны банков в отношении контролируемых ими клиентов (посредством включения условий в договор). Причем обе стороны контрольных правоотношений - и банк, и клиент - не имели возможности уклониться от использования рассматриваемой модели контрольных правоотношений: банк из-за риска потери лицензии, а клиент из-за того, что договор на оказание тех или иных банковских услуг, как правило, имеет все основные признаки договора присоединения: клиент не мог претендовать на исключение из договора пунктов, создающих гражданско-правовые основы для последующего проведения контрольных мероприятий. Описанная система просуществовала достаточно долго, что избавляло ЦБ РФ от дополнительного расходования средств на обеспечение реализации данной публично-правовой обязанности (можно предположить, что создание собственной сети территориальных органов кассового контроля стоило бы достаточно дорого) и возлагало дополнительные административные расходы на банки. Только в 2012 г. было найдено приемлемое, с публично-правовой точки зрения, решение - функции по осуществлению кассового контроля были переданы Федеральной налоговой службе России, которая, с одной стороны, имеет развитую территориальную сеть, а с другой - является органом государственной власти, уполномоченным осуществлять контрольно-надзорную деятельность, имеющим право на составление актов по итогам проведенных проверок и вынесение решений о привлечении правонарушителя к административной ответственности <10>. Однако, даже будучи избавленными от участия в государственном контроле за соблюдением клиентами кассовой дисциплины, кредитные организации по-прежнему остались одними из наиболее "обремененных" принудительным участием в контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами государственной власти. Указанные "обременения" имеют целый ряд нормативных правовых источников. В частности, банки являются активным участником мероприятий налогового, таможенного и валютного контроля (ст. ст. 46, 47, 48, 60, 76, 86, 132 - 135.2 НК РФ). Кроме того, банки посредством участия в противодействии отмыванию "грязных денег" вынуждены содействовать целому спектру направлений государственного контроля, не связанных непосредственно с банковской сферой. К подобному содействию их обязывают положения Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", возлагающего на кредитные организации обязанности (и, как следствие, дополнительные расходы), связанные с идентификацией клиентов, фиксацией "подозрительных" операций и хранением сведений о них. По некоторым данным, в год введения Федерального закона N 115-ФЗ в действие поступления денег в российские банки сократились на 60% <11>, также с началом действия Закона банки столкнулись с необходимостью осуществления и постоянного наращивания расходов на администрирование данной сферы, которая удвоилась за первые три года после введения Закона в действие <12>. Помимо расходов на технические средства, необходимые для сбора и передачи информации, как правило, банк вынужден содержать отдельное структурное подразделение по противодействию отмыванию. Причем банки вынуждены расходовать средства не только на выполнение технических обязанностей по сбору, хранению информации о "подозрительных" банковских операциях (их перечень определен в ст. 6 Закона N 115-ФЗ), но и на осуществление аналитической работы в отношении "подозрительных" операций, что требует большей квалификации персонала и оказывается существенно дороже. В части функций по осуществлению аналитической работы, необходимой для самых разных видов государственного контроля, не связанных напрямую с противодействием легализации "грязных денег" и терроризму, можно привести следующие примеры: согласно п. 1.2 ст. 6 Федерального закона N 115-ФЗ банки обязаны собирать информацию об иностранном источнике активов для некоммерческой организации, если ей перечисляется более 200 тыс. руб., то есть содействовать контрольной деятельности Минюста России в части выявления некоммерческих организаций - иностранных агентов; согласно ст. 7.3 Федерального закона N 115-ФЗ банки обязаны выявлять "публичных должностных лиц", причем как российских, так и иностранных, а также занимающих должности в публичных международных организациях. Собранная и систематизированная банками информация используется, в первую очередь, в целях антикоррупционного контроля, а также в иных целях. Таким образом, Федеральный закон N 115-ФЗ создает практически неограниченные возможности по принуждению банков к дополнительным расходам, осуществляемым в целях обеспечения государственного контроля, и к принятию решений, влекущих убытки (выпадение доходов). Примером последнего может также служить описанная выше квалификация Центральным банком виртуальных валют в качестве денежного суррогата, создавшая риск потери данного рынка для российских кредитных организаций.

<10> Федеральный закон от 22.05.2003 N 54-ФЗ "О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" // Собрание законодательства РФ. 26.05.2003. N 21. Ст. 1957; Положение о порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации, утвержденное ЦБ РФ 12.10.2011 N 373-П.
<11> URL: http://bankir.ru/novosti/s/zakon-o-borbe-s-otmivaniem-deneg-na-60-ymenshil-pritok-sredstv-v-banki-1126250.
<12> URL: http://www.ruseconomy.ru/nomer18_200501/ec08.html.

Представляется, что указанную практику принудительного вовлечения частных компаний в мероприятия государственного контроля (а в ряде случаев и принуждения) следует рассматривать в качестве квазифискальных обязательств организаций, содействующих мероприятиям государственного контроля. У расходов, которые несут участники рынка, содействующие мероприятиям государственного контроля, налицо все основные признаки фискального платежа, установленные в ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации:

Именно квазифискальный характер подобных обязательств позволяет поставить вопрос об их правомерности и даже вопрос об их конституционности. О возможной неправомерности введения подобных квазифискальных обязательств говорит, в частности, ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в которой подчеркивается, что обязательны лишь законно установленные налоги и сборы (п. 1 ст. 3), вводимые налоги должны иметь экономическое обоснование и не могут являться произвольными (п. 3 ст. 3) и самое главное - ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ (п. 5 ст. 3).

Источником перечисленных принципов налогообложения (являющихся для российской налоговой системы базовыми) служит статья 57 Конституции РФ, в которой также говорится об обязанности каждого уплачивать лишь те налоги и сборы, которые были установлены в законном порядке.

Вышеизложенное позволяет говорить о том, что на первый взгляд ничем не ограниченное право публично-правовых образований по вовлечению субъектов частного сектора в содействие мероприятиям государственного контроля, надзора и принуждения на самом деле может (и должно!) иметь определенные ограничения конституционно-правового плана.

К сожалению, при текущем уровне понимания проблем делегирования полномочий в сфере государственного контроля и принуждения, существующем в юридическом сообществе, не приходится надеяться на признание необходимости ограничения практики бесконтрольного роста "издержек легальности", а также издержек, связанных с принудительным вовлечением частных лиц в мероприятия государственного контроля и принуждения, как со стороны законодателя, так и со стороны Конституционного Суда РФ. Имеется целый ряд решений КС РФ, в которых он признал законными даже квазифискальные сборы, не говоря уже о квазифискальных расходах частных компаний <13>. Мотивацию, которой традиционно пользуется Конституционный Суд, вынося решения о законности квазифискальных сборов, можно рассмотреть на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 N 2-П. В указанном решении КС РФ признал конституционными сборы, взимаемые с операторов связи в форме отчислений в резерв универсального обслуживания населения, производящиеся на основании Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", указав, что в системе государственных доходов могут присутствовать некие "фискальные сборы неналогового характера", обусловленные "необходимостью решения общефедеральных задач", которые не следует признавать соответствующими "признакам, присущим налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле". При этом КС РФ допустил возможность установления размера подобных фискальных, но не подпадающих под действие ст. 8 Налогового кодекса сборов не только на уровне федеральных законов, но и на уровне актов органов государственной власти. В Определении от 10.12.2002 N 283-О Конституционный Суд Российской Федерации также признал законным взимание патентных пошлин, не включавшихся на тот момент времени (и не включенных до сих пор) в состав сборов, регулируемых Налоговым кодексом, указав, что законодательство об интеллектуальной собственности, действовавшее на момент вынесения Определения от 10.12.2002 N 283-О, позволяло органам исполнительной власти устанавливать такие пошлины, а также определять их размер.

<13> Постановление Конституционного Суда РФ от 28.02.2006 N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа"; Постановление Конституционного Суда РФ от 17.07.1998 N 22-П, Определение от 8 февраля 2001 года N 14-О "По жалобе гражданина В.Б. Слободенюка на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 35 Федерального закона "О животном мире"; Определение Конституционного Суда РФ от 14.05.2002 N 88-О "По запросу Думы Приморского края о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 14.05.2002 N 94-О "По жалобе гражданина А.В. Смирнова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 17 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 N 283-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в положение о пошлинах за патентование изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, регистрацию товарных знаков, знаков обслуживания, наименований мест происхождения товаров, предоставление права пользования наименованиями мест происхождения товаров"; Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 года N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Вышеизложенная позиция Конституционного Суда РФ обусловила появление в теории налогового права такого понятия, как "парафискальные сборы (парафискалитеты)". В классификации фискальных платежей парафискалитеты противопоставляются фискальным сборам, полностью соответствующим требованиям ст. 8 НК РФ. Ряд авторов предприняли даже попытку (по нашему мнению, довольно слабую) выявить отличия парафискалитетов от фискальных сборов, упоминаемых в НК РФ. К числу таковых были отнесены в т.ч. следующие отличия <14>: 1. По субъектам, обязанным уплачивать данного рода фискальные сборы: фискальные сборы, соответствующие признакам, установленным в ст. 8 НК РФ, взимаются с лиц, заинтересованных в получении от публично-правового образования и его органов юридически значимых действий, тогда как парафискальные сборы взимаются с субъектов предпринимательской деятельности, заинтересованных в развитии определенной хозяйственной отрасли (сборы с операторов связи, взносы на обязательное страхование вкладов на основании Федерального закона "Об обязательном страховании вкладов" и т.д.). Данное различие представляется искусственным, поскольку лица, "заинтересованные в развитии той или иной отрасли", допускаются к работе на рынке посредством юридически значимых действий (лицензирование и пр.), совершение которых по логике ст. 8 НК РФ должно сопровождаться взиманием классических фискальных сборов. 2. По критерию возмездности: фискальные сборы в понимании ст. 8 НК РФ всегда возмездны, тогда как парафискальные - не всегда. Так, признаку возмездности не отвечают взносы на обязательное страхование жизни и здоровья работников (для работодателя они носят индивидуально-безвозмездный характер, свойственный налогам, что в свое время позволило Конституционному Суду признать их особой разновидностью квазиналоговых платежей). Различие условно также в связи с тем, что и те, и другие сборы, с точки зрения их возмездности, представляют собой плату за право работать на определенном рынке. Тот факт, что в одних случаях эта плата оформляется в форме сбора в бюджет, а в других - в форме иных, к примеру страховых, отчислений, для плательщика непринципиален. 3. По цели взимания: при введении сбора, полностью соответствующего признакам, определяемым в ст. 8 НК РФ, не ставится цель покрытия убытков и расходов органа или учреждения, в связи с деятельностью которого взимается сбор. При введении парафискалитета в качестве основной цели, как правило, указывается необходимость защиты прав и законных интересов той или иной группы лиц, компенсации общеотраслевых затрат или рисков. Однако при этом цель полного покрытия затрат на оказание услуги, предоставляемой публично-правовыми структурами, также может быть поставлена (пример - взносы на обязательное страхование вкладов физических лиц).

<14> Гуркин А.С. Парафискалитет (парафискальный сбор) как вид фискального платежа в финансовой системе РФ // Финансовое право. 2010. N 2. С. 21; Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М.: Юристъ, 2004. С. 27 - 28; Колмыкова Л.В. Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации // Налоги. 2011. N 4. С. 31 - 39; Васянина Е.Л. Фискальные сборы: понятие, юридические признаки, виды // Налоги и налогообложение. 2007. N 7; Васянина Е.Л. Современные проблемы классификации фискальных сборов // Налоги и налогообложение. 2007. N 5.

Таким образом, к числу парафискалитетов экспертное сообщество относит упомянутые выше отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания, а также отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, сборы за рассмотрение дел в третейских судах, сборы средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, а также иные подобные платежи. Экспертами в области налогов и налогообложения (Пепеляев С.Г. и др.) насчитывается в общей сложности более 100 парафискальных платежей.

Дополнительные затраты, которые вынуждены нести участники рынка в связи с необходимостью участия в мероприятиях государственного контроля, в экономическом смысле ничем не отличаются от иных парафискальных обязательств. Различия имеются только на уровне процедуры: парафискалитеты уплачиваются в форме сборов, а квазифискальные затраты - в форме административных расходов организации.

Однако в связи с тем, что КС РФ признает законной практику взимания сборов, не установленных налоговым законодательством, нет оснований предполагать, что он признает необходимость введения правовых ограничений в отношении расходов частных компаний, связанных с содействием мероприятиям государственного контроля (и в ряде случаев - принуждения) и имеющих квазифискальный характер.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:

  1. Существует проблема постоянного расширения сферы государственного контроля и, как следствие, роста издержек на его осуществление.
  2. Попытки оптимизации бюджетных расходов, осуществляемых в целях реализации мероприятий государственного контроля и попытки сокращения штата государственных служащих, как правило, малорезультативны.
  3. Следствием первых двух проблем стала тенденция возложения дополнительных затрат, необходимых в связи с расширением сферы государственного контроля, а также попытками повысить его качество, на частный сектор. Делегирование постоянно возрастающих затрат, связанных с осуществлением государственного контроля, на частный сектор, происходит в двух основных формах:
  1. Издержки частных компаний, вовлекаемых в мероприятия государственного контроля и принуждения, по своей экономической природе являются их квазиналоговыми расходами. По своей правовой природе они близки к так называемым парафискалитетам - фискальным сборам, установленным в обход базовых принципов, заложенных ст. 57 Конституции и положениями Налогового кодекса Российской Федерации (в первую очередь, ст. 3 и ст. 8 НК РФ).
  2. По этой причине неуправляемый рост издержек частных компаний, вовлекаемых в процедуры государственного контроля и принуждения, равно как и рост "издержек легальности" подконтрольных субъектов, должен быть ограничен. К проблеме ограничения данных издержек можно предложить следующий подход:

а) возможный рост "издержек легальности" подконтрольных субъектов, во-первых, должен в обязательном порядке оцениваться в составе финансово-экономического обоснования законопроектов, направленных на повышение качества государственного контроля, а также внедрение новых технологий, направленных на повышение прозрачности работы и контролируемости деятельности субъектов рынка. Во-вторых, по возможности законопроекты, а также подзаконные акты, предполагающие рост "издержек легальности" для организаций и физических лиц, должны предусматривать меры, направленные на ограничение их роста и снижение рисков, сопровождающих усиление государственного контроля. Пример: возможное введение запрета на совершение крупных покупок за наличный расчет для граждан должно сопровождаться ограничением права банков на взимание комиссий. Попытка государства достигнуть цели повышения прозрачности денежных расчетов населения и снижения доли теневого денежного обращения не должна приводить к тому, что, покупая квартиру, скажем, за 1 млн. рублей, гражданин окажется перед необходимостью "подарить" банку комиссию в размере 1% от суммы денежного перевода, составляющую порядка 10 тыс. руб. В равной степени, если на граждан будет возложена новая обязанность по хранению крупных сумм в безналичной форме, должен быть решен и вопрос о повышении размера застрахованных вкладов. Логичным представляется и вопрос об ускоренной амортизации оборудования, преимущественно используемого организациями в целях обеспечения сохранности информации о хозяйственных операциях, сделках и пр., в целях обеспечения возможности последующего контроля, а также об использовании иных мер компенсационного характера;

б) с учетом того, что принудительного вовлечения в мероприятия государственного контроля организаций, обладающих специальными компетенциями, полностью избежать нельзя, должен быть принят ряд мер, направленных на защиту их интересов. В первую очередь, следует избегать ситуации, при которой организация, вовлеченная в содействие государственному контролю, несет дополнительные расходы в интересах других частных компаний. Скажем, на провайдеров и владельцев сайтов не должна возлагаться обязанность бесплатно действовать в интересах правообладателей. Правообладатель, заинтересованный в том, чтобы провайдер совершил в его интересах то или иное действие (предоставил сведения об IP-адресе "раздающего" пользователя по запросу суда, осуществил проактивные действия, направленные на поиск и удаление нелицензионного контента, размещенного пользователями, и т.д.) должен его оплачивать. Действия провайдера в интересах правообладателя следует в этом смысле признавать услугой, оказание которой может быть признано обязательным, но не должно являться полностью бесплатным. Даже минимальная плата, не покрывающая всех затрат субъекта, вовлеченного в содействие государственному контролю, простимулирует частных лиц, заинтересованных в осуществлении контрольных и принудительных действий, к рациональному поведению. Проще говоря, приведет к отказу от избыточных претензий. Во-вторых, следует прямо признать тот факт, что у субъекта, вовлекаемого в содействие государственному контролю, возникают квазифискальные издержки. В случае, когда содействие контролю осуществляется в интересах публично-правового образования или общества в целом (скажем, те же действия провайдеров по борьбе с распространением экстремистских материалов, действия банков, направленные на борьбу с отмыванием грязных денег и пр.), компенсировать издержки содействующего субъекта, не представляется возможным. Однако организациям, которые их осуществляют, целесообразно предоставлять хотя бы минимальные налоговые льготы.

Библиографический список

  1. Гайдар Е.Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. М., 2005.
  2. Тупиха Н.А. Бюрократические трансакционные издержки как фактор торможения экономики России: Дис. ... канд. эконом. наук. Краснодар, 2008.
  3. Asymmetric Information, Corporate Finance, and Investment. Chicago: University of Chicago Press, 1990.
  4. Arrow K.J. Political and economic evaluation of social effects and externalities // The analysis of public output / Ed. by Maradolis J., N.Y., 1970.
  5. Barzel, Yoram. Economic analysis of property rights. Cambridge, 1989.
  6. Eggertsson T. Rethinking the Theory of Economic Policy: Some Implications of the New Institutionalism / Ed. by J.M. Nelson, Ch. Tilley, L. Walker. 1998.
  7. Greenwood В., Jovanovitch В. Financial Development, Growth, and Distribution of Income. Journal of Political Economy, October 1990.
  8. Jones G.R., Hill C. W. L. Transaction Costs Analysis of Strategy / Structure Choice // Strategic Management Journal. Vol. 9.
  9. Гуркин А.С. Парафискалитет (парафискальный сбор) как вид фискального платежа в финансовой системе РФ // Финансовое право. 2010. N 2.
  10. Налоговое право: Учебник / Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2004. С. 27 - 28.; Колмыкова Л.В. Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации // Налоги. 2011. N 4.
  11. Васянина Е.Л. Фискальные сборы: понятие, юридические признаки, виды // Налоги и налогообложение. 2007. N 7.
  12. Васянина Е.Л. Современные проблемы классификации фискальных сборов // Налоги и налогообложение. 2007. N 5.
  13. Киреева А.В. Институт налогового резидентства как фактор инвестиционной привлекательности России // Вестник ГРП при Минюсте России. 2013. N 3.