Мудрый Юрист

Право хозяйственного ведения, право оперативного управления и потребительская кооперация

Коробкин Н.А., преподаватель, кандидат экономических наук (г. Ставрополь).

Появление в отечественном гражданском законодательстве права оперативного управления связано с плановой регулируемой экономикой. Изначально категория права оперативного управления разрабатывалась по поводу отношений государственной собственности, однако затем она применялась не только к государственной, но и к иным формам собственности. Так, например, колхозы и кооперативные организации могли создавать организации на праве оперативного управления. Действующий Гражданский кодекс РФ существенно ограничил сферу применения права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Однако в массовом юридическом сознании эта конструкция весьма популярна. В частности, в последнее время наблюдаются попытки использовать право хозяйственного ведения и право оперативного управления в сфере отношений собственности потребительских кооперативов. Обоснованно ли будет применение ограниченных вещных прав (права оперативного управления и хозяйственного ведения) в сфере отношений собственности потребительских кооперативов?

Данные в законе определения связывают право хозяйственного ведения и право оперативного управления с правом собственности, причем указанные права видятся производными, зависимыми от прав собственника <*>.

<*> Нижесказанное автором следует расценивать исходя из близости содержания права хозяйственного ведения и права оперативного управления, а также учитывать, что точки зрения некоторых цивилистов относились к периоду существования только права оперативного управления.

Д.М. Генкин дал квалификацию зависимости правомочий "оперативного управителя" от собственника: "1) в самом образовании государственной организации как особого субъекта права; 2) в наделении ее правами владения, пользования, распоряжения в определенных целях; 3) в установлении не только права организации, но и в возложении на нее обязанности по оперативному управлению; 4) в контроле за ее деятельностью и определении ее судьбы" <*>.

<*> Генкин Д.М. Оперативное управление как институт советского права // Советская юстиция. 1963. N 9. С. 14.

Э.Г. Полонский указывает, что право оперативного управления носит характер вторичного права. Заметим, что в то время конструкция вещного права (т.е. ограниченного права на чужую вещь) не использовалась гражданским законодательством. Получив имущество от государства собственника, предприятия управляют им в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества. Само существование предприятия как обособленного участника хозяйственного оборота зависит от воли государства. Поэтому оно не обладает и не должно обладать той степенью свободы воли, которая характерна для собственника <*>.

<*> Полонский Э.Г. Право оперативного управления государственным имуществом. М., 1980. С. 16.

Зависимый характер права хозяйственного ведения и права оперативного управления проявляется в том, что государство, будучи собственником имущества, определяет объем правомочий, составляющих это право, их границы, имеет право в определенных случаях вторгаться в имущественное право предприятия: изымать имущество, изменить целевое назначение имущества, распределять доходы. Собственник-учредитель создает субъекты права оперативного управления, определяя объем их правоспособности, утверждая их учредительные документы и назначая их руководителей. Собственник может также реорганизовать или ликвидировать созданные им учреждения (или казенные предприятия) без их согласия.

Ограниченный характер права хозяйственного ведения и права оперативного управления проявляется в тех пределах, которыми ограничены права владения, пользования и распоряжения. Учреждение и казенное предприятие реализуют свои права владения, пользования и распоряжения исключительно в строгом соответствии с целями деятельности, заданиями собственника, назначением имущества. В противном случае собственник может изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ) и распорядиться им по своему усмотрению. То есть правомочия, составляющие право оперативного управления, носят строго целевой характер, обусловленный выполняемыми государственными организациями функциями.

Для сторонников применения права оперативного управления в сфере потребительской кооперации создание такого рода "марионеточных" предприятий с четко оговоренными задачами, урезанными правомочиями владения, пользования и распоряжения имуществом, возможностью в любой момент прекратить их деятельность, по-видимому, является привлекательным, но будут ли такие предприятия экономически эффективными?

Следует заметить, что создание государством предприятий и учреждений на праве оперативного управления продиктовано необходимостью, в известном смысле - вынужденно.

Государственная собственность предназначена для обеспечения определенных общественных интересов, для исполнения государственных функций: "Объем и содержание этих форм собственности определяются задачами по ведению общих дел, и ими предопределяется целевое назначение объектов государственной и муниципальной собственности" <*>. Следовательно, важной особенностью института оперативного управления является наделение субъекта указанного права исключительно специальной правоспособностью, то есть способностью "иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах" (п. 1 ст. 49 ГК).

<*> Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств) // Автореф. докт. дис. М., 1996. С. 31.

Цели любого государственного предприятия и учреждения всегда взаимосвязаны с функциями государства (обеспечение обороны страны, безопасности государства, многочисленных прав и свобод граждан). Цели конкретного субъекта права хозяйственного ведения и оперативного управления всегда взаимосвязаны с целями государства и по сути являются конкретными целями самого государства.

В то же время государственные и муниципальные унитарные предприятия являются коммерческими организациями (п. 2 ст. 50 ГК РФ). В качестве основной цели деятельности этих субъектов названо извлечение прибыли (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Осуществление любых не запрещенных законом видов деятельности - неотъемлемое свойство коммерческих организаций, то есть организаций, преследующих цель извлечения прибыли (п. 1 ст. 50 ГК). Специальная же правоспособность по своей сути вступает в противоречие с получением максимальных прибылей любыми возможными средствами. Предприниматель должен иметь возможность без труда изменять направления вкладывания своих средств и сил, так как положение дел на рынке всегда подвижно и стремительно изменяется: сегодня выгодно заниматься одной деятельностью, завтра эта деятельность начинает приносить убыток <*>.

<*> Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Спб., 2002. С. 84.

Создание государством предприятий и учреждений на праве оперативного управления продиктовано возложенными на государство функциями, тогда как создание потребительских кооперативов подчинено только цели удовлетворения материальных и иных потребностей участников (п. 1 ст. 116 ГК РФ).

Вместе с тем в соответствии со ст. 113 ГК РФ устав унитарного предприятия должен содержать сведения о предмете и целях деятельности предприятия. Таким образом, можно сделать вывод о том, поскольку на это указано в специальной норме об унитарном предприятии, что в данном случае под целью может подразумеваться не только извлечение прибыли.

Целевая правоспособность государства, отражаемая в праве оперативного управления, влечет необходимость использования его имущества в рамках установленных целей. При этом получение прибыли для государства может и не стоять во главе угла. Более того, из Конституции РФ такая обязанность (цель) никак не вытекает. Следовательно, "перед госпредприятиями помимо коммерческих ставятся многие социально-экономические задачи, связанные с решением ключевых общенациональных проблем" <*>. Именно поэтому "в отличие от частных предпринимателей государственные организации в ряде случаев намеренно используют цены, не покрывающие издержек" <**>. Если законодателю было бы необходимо получение максимального дохода от деятельности унитарных предприятий, то исходя из приведенных выше соображений Гражданский кодекс сделал бы носителей данной организационно-правовой формы юридических лиц субъектами общей правоспособности. Однако этого не произошло. Более того, Гражданский кодекс требует, чтобы учредительные документы содержали не только указания на цели деятельности унитарного предприятия, то есть на наиболее общее определение направлений (сфер) его деятельности, но и на предмет деятельности унитарного предприятия (п. 2 ст. 52, п. 1 ст. 113 ГК) - на конкретные виды деятельности, которые организация будет осуществлять во исполнение поставленных собственником целей (по сути, на способы достижения целей). Пункт 1 ст. 54 ГК обязывает указывать в наименовании унитарного предприятия "характер деятельности юридического лица" <***>.

<*> Савченко В.Е. Государственное предпринимательство в рыночной экономике. М., 2000. С. 81.
<**> Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики. Экономическая теория и политика. М., 2000. С. 23.
<***> Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Спб., 2002. С. 85.

Цели деятельности унитарных предприятий не исчерпываются стремлением извлечь прибыль. Более того, с точки зрения социально-экономической это не является основной целью. Например, унитарные предприятия жилищно-коммунального хозяйства должны (имеют целью) обеспечить сохранность вверенного им жилищного фонда, создать гражданам надлежащие условия для проживания и т.п. Для достижения этих целей в предмет деятельности включается ремонт жилых домов и инженерного оборудования, уборка придомовых территорий и т.д.

Использование имущества учреждением в соответствии с целями его создания и назначением имущества следует рассматривать как ограничение прав пользования. Из целевой правоспособности унитарного предприятия следует, что при всей самостоятельности предприятия в осуществлении своей деятельности никакие его действия, в том числе совершаемые сделки, не должны привести к созданию условий, при которых реализация их функций, установленных собственником, будет затруднена либо невозможна.

Таким образом, изложенное свидетельствует, что, по сути, основной целью унитарного предприятия является осуществление конкретной общественно полезной функции, определенной государством, а не получение прибыли.

Позволительно ли предприятию, созданному потребительским кооперативом на праве оперативного управления, иметь цели иные, чем получение прибыли? По-видимому, нет. Модель права оперативного управления, которым наделяются государственные и муниципальные учреждения, предполагает регулярное и необходимое финансирование собственником-учредителем их деятельности (п. 1 ст. 120, п. 1 ст. 296 ГК РФ), причем финансирование унитарных предприятий происходит из бюджета. Средства из бюджета выделяются на реализацию плана, содержание объектов социальной инфраструктуры, компенсацию убытков от выполнения плана-заказа. У потребительского кооператива возможности выделения дотаций весьма и весьма ограничены. В соответствии с п. 7 ст. 274 БК РФ в конце финансового года казенные предприятия готовят бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителям бюджетных средств. Не использованные предприятием по истечении финансового года бюджетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет, что является еще одним фактором, помимо жесткой регламентации деятельности таких предприятий, который существенно уменьшает конкурентоспособность таких предприятий. При недостаточности денежных средств собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Применительно к потребительскому кооперативу это будет означать обязанность членов потребительского кооператива покрывать образовавшиеся убытки в результате деятельности предприятия за счет дополнительных взносов. Для этого ли создаются предприятия потребкооперации?

У предприятия, созданного на праве оперативного управления, есть правомочие самостоятельного распоряжения доходами и имуществом, приобретенным на такие доходы от ведения самостоятельной прибыльной деятельности (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Современное понимание данного права в свете бюджетного законодательства и следующей ему судебной практики позволяет толковать самостоятельное распоряжение имуществом, полученным от коммерческой деятельности, как увеличение финансирования или добавление новых статей расходов на цели, предусмотренные в учредительных документах учреждений, чему есть даже доктринальное обоснование <*>. Учитывая, что возможности финансирования потребительским кооперативом своего предприятия, созданного на праве оперативного управления, весьма невелики, следует полагать, что такому предприятию должна быть предоставлена возможность осуществления коммерческой деятельности. Но понятно, что всегда есть риск, что предпринимательская деятельность станет определяющей, особенно в свете того, что механизм действенного контроля руководителя не выработан. У государственного унитарного предприятия контроль осуществляется через профильного министра и органы по управлению государственным имуществом. Кто и каким образом будет осуществлять контроль руководителя предприятия, созданного на праве оперативного управления потребительским кооперативом, не совсем ясно. Фактически руководители предприятий, находящихся на праве оперативного управления, выйдут из-под контроля собственника и будут управлять по своему усмотрению, которое может и не совпасть с интересами потребительского кооператива. Особенно учитывая, что юридическая конструкция права хозяйственного ведения и права оперативного управления предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются преимущественно законодательством о труде. Круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

<*> Корытов С.О. Может ли учреждение обладать правом хозяйственного ведения на имущество, полученное в результате приносящей доходы деятельности // Правоведение. 1997. N 4. С. 126 - 128.

Руководители унитарных предприятий, как показывает практика, по своему усмотрению управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

Полномочия собственника, предусмотренные действующим законодательством, в ряде случаев не дают ему возможности не только требовать от руководителей унитарных предприятий достижения определенных качественных показателей в деятельности предприятий, но даже и определять эти показатели.

Для унитарных предприятий не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

На практике широкие полномочия руководителей унитарных предприятий при отсутствии действенных инструментов и порядка управления, контроля и мотивации руководителей приводят к:

а) переводу части финансовых потоков унитарных предприятий в фирмы-спутники, создаваемые с целью изменения направления финансовых потоков (наиболее простой пример: допустим, предприятие производит какую-то продукцию. Себестоимость продукции низкая. Достаточно создать фирму-посредник для розничной реализации продукции для того, чтобы в результате вся прибыль, которую могли бы получить унитарные предприятия, оседала именно в такой фирме (предприятие реализует фирме продукцию по низкой цене, а фирма реализует ту же продукцию уже со значительной надбавкой);

б) заключению сделок, в которых заинтересовано руководство унитарного предприятия (руководитель самостоятельно выбирает своих контрагентов, а поскольку получение прибыли не является основной целью и руководитель лично не заинтересован в получении максимальной прибыли, то при выборе контрагентов он вполне может руководствоваться личной заинтересованностью в той или иной сделке, а не интересами предприятия), что может привести к искусственному завышению себестоимости продукции, а в ряде случаев - к хищениям имущества;

в) отсутствию актуальной информации о состоянии дел в унитарных предприятиях (предприятия, по-видимому, будут создаваться союзами потребительских обществ, в силу того что в собственности союза находится достаточно имущества для создания предприятия (п. 2 ст. 33 Закона РФ "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в РФ"). Управление союзом осуществляют общее собрание представителей потребительских обществ союза, совет и правление союза. Общее собрание собирается, как правило, раз в год, и присутствуют на нем только представители потребительских обществ, а не все члены потребительских обществ - членов союза, таким образом, у рядовых членов практически нет никакой информации о состоянии дел в унитарных предприятиях);

г) невозможности предотвратить негативные последствия неквалифицированной или противоправной деятельности руководителей. (Возможно, конечно, заменить руководителя, но как показывает практика, это крайне неэффективно для деятельности предприятия, несколько месяцев после смены руководителя предприятие работает в убыток. Уменьшать негативные последствия путем подачи исков тоже неэффективно, поскольку не всегда возможно такое обращение в суд, а при возможности обращения следует иметь в виду, что судебные процедуры довольно медлительны.)

Таким образом, ограничения прав унитарных предприятий преследуют вполне конкретные цели (недопущение бесконтрольного отчуждения и хищения имущества, четкая фиксация предмета деятельности, защита интересов потребителей товаров и услуг и т.д.), ценой которых является возникновение негативных побочных эффектов: трудность привлечения внешних источников финансирования, обусловленная высокими кредитными рисками (предприятие-несобственник), бременем содержания имущества, переданного в его уставной фонд, но не используемого в его уставной деятельности, необходимостью получения согласия собственника в распоряжении объектами, находящимися в оперативном управлении предприятия, которые не позволяют достичь максимального совокупного экономического эффекта от их деятельности. Следует признать, что в целом коммерческая эффективность деятельности предприятий на праве оперативного управления ниже, чем коммерческих организаций, действующих на праве собственности, т.е. без внешних ограничений. И именно с этой точки зрения следует исходить при обсуждении идеи создания кооперативных предприятий на праве оперативного управления.