Мудрый Юрист

Особенности мониторинга прямых иностранных инвестиций в РФ

Мельникова Виктория Анатольевна - ассистент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского федерального университета.

В статье поднимается вопрос актуальности и значимости понятия "мониторинг", раскрывается его суть. В настоящее время данный термин используется все активнее не только в экономике, политологии или социологии, но и в юридической науке. Кроме того, в статье упомянуты органы государственной власти, в той или иной мере занимающиеся мониторингом.

Ключевые слова: мониторинг, статистика, инвестиции, анализ, финансы, капитал, предприятия, трансграничное движение.

The article raises the question of the relevance and importance of the concept of "monitoring", reveals its essence. Currently, this term is used increasingly not only in economic science, political science, or sociology, but also in legal science. In addition, the article mentioned the bodies of state power, in one way or another involved in monitoring.

Key words: monitoring, statistics, investment analysis, Finance, capital, enterprises, cross-border movement.

Сфера использования термина "мониторинг" в последние годы заметно расширяется и охватывает различные отрасли научного знания, в том числе юриспруденцию.

Являясь методом исследования различных общественных явлений и процессов, мониторинг широко применяется не только в экономике, но и в социологии [1], политологии [2], а с недавнего времени и в российской юридической науке для изучения законодательства и практики его применения.

Мониторинг выполняет функции прогнозирования, оценки, планирования и корректировки, в связи с чем широко применяется в рамках контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. В подобном качестве мониторинг становится предметом правового регулирования, и в законодательных актах различной отраслевой принадлежности находят закрепление разнообразные виды мониторинга, устанавливаются субъекты, полномочные его осуществлять, определяются объекты, а также методы его осуществления и процедуры.

Так, например, ч. 2 ст. 157 Бюджетного кодекса РФ закрепляет среди бюджетных полномочий Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований бюджетные полномочия по анализу и мониторингу бюджетного процесса, в том числе подготовке предложений по устранению выявленных отклонений в бюджетном процессе и совершенствованию бюджетного законодательства РФ. Мониторинг в этом случае выступает в качестве метода осуществления деятельности Счетной палаты наряду с такими методами, как проверка, ревизия, анализ и обследование.

Одной из новых функций Банка России, которой он был наделен в связи с передачей ему полномочий по контролю и надзору за финансовым рынком, является осуществление мониторинга состояния финансового рынка, в том числе для выявления ситуаций, угрожающих финансовой стабильности государства (ст. 45.2 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" [3]).

Несмотря на широкую имплементацию термина "мониторинг" в законодательство, в российской финансово-правовой науке понятие "финансовый мониторинг" традиционно связывается с деятельностью по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" [4] не оперирует термином "мониторинг", тем не менее уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в данной области называется "Федеральная служба по финансовому мониторингу" [5].

Как отмечает М.М. Прошунин, термин "финансовый мониторинг" в отношении системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма впервые введен в научный и прикладной оборот на постсоветском пространстве, имеет российское происхождение и в большинстве зарубежных стран не используется (исключение составляют Беларусь, Украина, Армения, Грузия) [6].

Преобладание подобного ограничительного подхода к пониманию понятия "финансовый мониторинг" не свидетельствует о том, что он является единственным в финансово-правовой науке. Так, более широкой трактовки категории "финансовый мониторинг" придерживается, например, О.Н. Горбунова. Она отмечает, что через финансовую систему осуществляется система мониторинга - слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их развитие [7].

Согласно рассматриваемому подходу финансовый мониторинг представляет собой метод финансовой деятельности государства, позволяющий отслеживать динамику развития как целых отраслей экономики, так и отдельных предприятий и даже социальных групп. Данная концепция финансового мониторинга находит поддержку в работах М.М. Прошунина [8] и С.А. Набиева [9].

Таким образом, финансовый мониторинг в его широком понимании рассматривается как метод финансового контроля, применяемый в различных направлениях финансовой деятельности государства. Особенностями финансового мониторинга как метода финансового контроля являются его постоянный характер, позволяющий получать информацию об экономических явлениях и процессах в их динамике и реализовывать основополагающие функции контрольной деятельности.

Как родовое понятие финансовый мониторинг включает в свой состав различные его виды, которые, как думается, могут быть классифицированы по следующим основаниям: сфера осуществления, объект мониторинга, субъекты, осуществляющие мониторинг и др. В связи с этим можно предположить, что мониторинг прямых иностранных инвестиций является видом финансового мониторинга в его широком значении.

В рамках данной работы мониторинг прямых иностранных инвестиций рассматривается в контексте финансовой деятельности государства как метод финансового контроля, используемый для отслеживания движения инвестиционных ресурсов за границу (исходящие прямые инвестиции) и из-за границы (входящие прямые инвестиции) в целях предупреждения и предотвращения негативных явлений в финансовой системе.

Нельзя не отметить, что правовые аспекты мониторинга прямых инвестиций финансово-правовой наукой не изучены, а отдельные его аспекты освещаются лишь в работах по международному финансовому праву.

К примеру, Г.В. Петрова, рассматривающая мониторинг инвестиций в контексте контрольно-информационной функции мировых финансов, отмечает: "Мировые финансы, связанные с движением стоимости товаров, услуг, капиталов, выраженной в денежной форме, обладают свойством количественно (через финансовые ресурсы, инвестиции, финансовые активы и фонды) отображать мировой финансовый оборот в целом и различные его фазы" [10].

Представляется, что финансовый мониторинг в широком смысле охватывает все сферы финансовой деятельности государства (бюджетную, налоговую, банковскую, инвестиционную, страховую и др.) и может иметь в качестве объекта, как отдельные финансовые операции, так и различные длящиеся процессы, имеющие место в государственной финансовой системе.

Осуществление финансового мониторинга в рамках контрольной деятельности государства свидетельствует о том, что ему присуща не только функция простого наблюдения за различными явлениями и процессами, но и превентивная и корректирующая функции. Результаты, полученные при использовании метода финансового мониторинга, должны использоваться при государственном прогнозировании и планировании.

Совершенно справедливо замечает М.О. Ермолов, что измерение трансграничного движения капитала является не только технической задачей, но и системной потребностью для макроэкономического прогнозирования и регулирования [11].

И.Л. Бачило подчеркивает значение динамического анализа данных государственных информационных ресурсов: "...не стоит воспринимать их только как сумму статических сведений, - пишет она, - учетная деятельность должна быть ориентирована на динамический анализ данных, видение экономической ситуации в перспективе" [12].

И.П. Фарман на основе сопоставления статистики и мониторинга приходит к выводу, что в отличие от статистики мониторинг не является только сбором констатирующих данных и в силу своей направленности на отслеживание процесса оказывается более действенным, поскольку имеет прямое отношение к выявлению новых возможностей, обеспечению условий их осуществления, а полученные данные становятся основой для рекомендаций, которые позволят отойти от статической картины представлений, эксплицировать определенные (познавательные или другие) действия, сыграть конструктивную роль и сделать возможным осуществление нового рационального действия [13].

По изложенным соображениям мониторинг прямых иностранных инвестиций нельзя отождествлять с официальным статистическим учетом прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж, осуществляемым Банком России в силу п. 16.2 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Статистика прямых иностранных инвестиций включается в качестве подраздела в статистику финансов, изучающую количественную сторону финансово-денежных отношений в области бюджета, банковской деятельности, кредита, денежного обращения, ценных бумаг, фондовых бирж, страхования, финансов предприятий и организаций, валютных курсов, которая, в свою очередь, является разделом экономической статистики [14].

Как следует из законодательной дефиниции [15] целью официального статистического учета является формирование статистической информации посредством наблюдений и обработки данных, полученных в результате этих наблюдений. Следовательно, данные официального статистического учета являются первоисточником для проведения мониторинга прямых иностранных инвестиций, который также подразумевает анализ полученной информации для разработки мер, направленных на предупреждение возможных негативных явлений в процессе финансовой деятельности государства и экономики страны в целом, как, например, изменения валютных курсов, вызванные притоком или оттоком иностранной валюты в страну, проблемы с платежным балансом, инфляция и т.д.

Нужно учитывать, что именно критерий анализа информации, полученной в результате мониторинга, с целью дальнейшей выработки рекомендаций лежит в основе разграничения таких функций Банка России, как статистический учет прямых инвестиций и мониторинг состояния финансового рынка, задачей которого является выявление ситуаций, угрожающих финансовой стабильности Российской Федерации.

Использование законодателем терминов "статистический учет" в контексте прямых иностранных инвестиций и "мониторинг" - по отношению к финансовому рынку может быть объяснено тем, что во втором случае Банк России наделен функциями регулирования, контроля и надзора. В области же иностранных инвестиций прямые полномочия Банка России ограничены банковской деятельностью и сводятся, по сути, к выдаче разрешений на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями и аккредитации представительств иностранных кредитных организаций. Регулятивными, контрольными и надзорными полномочиями в данной сфере обладают различные органы государственной власти, которые используют данные, полученные Банком России в ходе осуществления статистического учета.

Банк России участвует в осуществлении финансового мониторинга прямых иностранных инвестиций совместно с другими органами государственной власти, в том числе и при выполнении возложенных на него различных полномочий: при анализе состояния экономики, денежного обращения и кредита, финансового рынка, валютного положения и платежного баланса, национальной платежной системы; при разработке и реализации единой государственной денежно-кредитной политики; при разработке прогноза и составлении платежного баланса; при расчете международных валютных резервов; международной инвестиционной позиции и т.д.

Понятие мониторинга прямых иностранных инвестиций законодательно не закреплено, однако встречается в подзаконных актах, а также документах концептуального характера.

В Приказе Росстата от 7 июля 2009 г. N 131 "Об утверждении Методологических рекомендаций по созданию реестра финансовых связей организаций, получающих прямые инвестиции из-за рубежа" <1> понятия "мониторинг иностранных инвестиций" и "статистическое наблюдение" используются как синонимы, что представляется ошибочным по вышеизложенным основаниям.

<1> Документ опубликован не был. Содержится в СПС "КонсультантПлюс".

В п. 3.3 Концепции Основ законодательства ЕврАзЭС об инвестициях (одобрена Постановлением Бюро МПА ЕврАзЭС от 6 апреля 2010 г. N 9) <2> установлено, что мониторинг инвестиционной деятельности с участием иностранных инвесторов осуществляется органом государственной власти, наделенным правом государственного регулирования инвестиционной деятельности.

<2> Там же.

Эталонное определение ОЭСР для иностранных прямых инвестиций [16], устанавливающее общемировой стандарт для статистики прямых инвестиций, разграничивает непосредственную статистику прямых инвестиций и анализ (оценку) полученной информации, т.е. мониторинг прямых иностранных инвестиций.

Таким образом, предметом мониторинга прямых иностранных инвестиций являются общественные отношения, складывающиеся в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств (финансов предприятий) в связи с трансграничным движением капитала (входящие и исходящие потоки инвестиций), а также различные показатели экономической деятельности предприятий с иностранными инвестициями в национальной юрисдикции: активы, чистая прибыль, число сотрудников, финансовые операции между материнской компанией и дочерними предприятиями, информация о налоговых выплатах материнской компании и дочерних предприятий, данные о сделках, влекущих за собой установление контроля иностранного инвестора над хозяйственными обществами, имеющими стратегическое значение, и т.п.

В систему органов государственной власти, участвующих в проведении мониторинга прямых иностранных инвестиций, входят: Правительство РФ, федеральные министерства и федеральные службы, а также Банк России.

Так, в структуре Правительства РФ, например, действует Комиссия по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ, образованная для контроля за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.

На Министерство экономического развития РФ возложены полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по привлечению в экономику Российской Федерации прямых иностранных инвестиций. В соответствии с Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 106-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [17] с 1 января 2015 г. на Федеральную налоговую службу возлагаются полномочия по аккредитации филиалов и представительств иностранных юридических лиц, а также ведению государственного реестра аккредитованных филиалов, представительств иностранных юридических лиц.

Завершая рассмотрение понятия мониторинга прямых иностранных инвестиций, необходимо сделать ряд выводов.

  1. Финансовый мониторинг (в его широком понимании) является методом финансового контроля, который используется для анализа процессов, происходящих в финансовой системе и связанных с образованием, распределением и расходованием публичных денежных фондов.
  2. Мониторинг прямых иностранных инвестиций - это вид государственного финансового мониторинга: осуществляемые на постоянной основе комплексные наблюдения за движением инвестиционных ресурсов за границу (исходящие прямые инвестиции) и из-за границы (входящие прямые инвестиции), за экономическими показателями деятельности предприятий с иностранными инвестициями и филиалов иностранных юридических лиц, анализ, оценка и прогнозирование соответствующих показателей.
  3. Мониторинг прямых иностранных инвестиций выполняет функции анализа, оценки, прогнозирования, а также планирования и корректировки, позволяет отслеживать в превентивных целях негативные явления в финансовой системе, в связи с чем его необходимо рассматривать в системе контрольной деятельности органов государственной власти обособленно от государственной статистики в соответствующей сфере.
  4. В отличие от государственной статистики мониторинг прямых иностранных инвестиций не ограничивается только сбором статистической информации и нацелен на перманентное отслеживание соответствующих процессов, выработку рекомендаций и практические действия по их корректировке, по причине чего является более эффективным.
  5. Понятие "мониторинг прямых иностранных инвестиций" неразрывно связано с финансами хозяйствующих субъектов, которые составляют основу финансовой системы Российской Федерации через слежение за общественными отношениями, складывающимися в процессе образования, распределения и использования фондов денежных средств (финансов предприятий), а также с налоговыми отношениями и такими макроэкономическими понятиями, как государственный платежный баланс и международная инвестиционная позиция государства, поэтому должно исследоваться наукой финансового права.
  6. Финансово-правовые нормы, регулирующие мониторинг прямых иностранных инвестиций, носят процедурный характер.

Список литературы

  1. Шадрина Л.Ю. Социологический мониторинг как средство информационного сопровождения оценки эффективности социальных технологий // Известия Рос. гос. пед. ун-та им. А.И. Герцена. 2010. N 126. С. 319 - 325.
  2. Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России // Тр. ИСА РАН. 2006. Т. 25. С. 139 - 147.
  3. СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790; 2014. N 26 (Ч. I). Ст. 3395.
  4. СЗ РФ. 2001. N 33 (Ч. I). Ст. 3418.
  5. Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу: Указ Президента РФ от 13 июня 2012 г. N 808 // СЗ РФ. 2012. N 25. Ст. 3314; 2013. N 52 (Ч. II). Ст. 7137.
  6. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (российский и зарубежный опыт): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 70 - 71.
  7. Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Профобразование, 2003. С. 9.
  8. Прошунин М.М. Финансовый мониторинг в системе противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма (российский и зарубежный опыт): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 103.
  9. Набиев С.А. Теоретические аспекты и практика применения соотношения правового регулирования государственного финансового контроля и финансового мониторинга: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 189 - 190.
  10. Петрова Г.В. Международное финансовое право. М.: ИД "Юрайт", 2011. С. 19.
  11. Ермолов М.О. Измерение оттока капитала // Бизнес и банки. 2013. N 10. С. 11 - 12.
  12. Бачило И.Л. Информационные системы регистрации - важнейший ресурс государственного управления // Вестн. федер. бюджетного учреждения "Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации". 2009. N 2. С. 64.
  13. Фарман И.П. Мониторинг как метод исследования и представления знания // Философия науки. Вып. 17. Эпистемологический анализ коммуникации. М., 2012. С. 259.
  14. Бородская М.А. Статистика финансов: Учеб. пособие. СПб.: СПбГУАП, 2004. С. 3 - 5.
  15. Ст. 2 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6043; 2013. N 30 (Ч. I). Ст. 4084.
  16. Эталонное определение ОЭСР для иностранных прямых инвестиций. 4-е изд. Париж: ОЭСР, 2008; OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2011 Edition (Russian version), OECD Publishing (Руководящие принципы ОЭСР для многонациональных предприятий) [Электрон. ресурс]. URL: <http://dx.doi.org/10.1787/9789264203204-ru> (дата обр.: 14.05.2014).
  17. СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2311.