Мудрый Юрист

Под грифом "конфиденциально"

И.А. Слободанюк, подполковник юстиции, преподаватель кафедры уголовного права Военного университета, кандидат юридических наук.

Вооруженные Силы Российской Федерации являются гарантом внешней безопасности и обороноспособности государства. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против России; для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории <*>. Новой для них функциональной задачей, указанной Президентом Российской Федерации, в преддверии изменений Концепции национальной безопасности является использование Вооруженных Сил Российской Федерации для борьбы с международным терроризмом <**>. В силу этого их деятельность связана с важнейшими сведениями о военном потенциале и обороноспособности государства, а также другой конфиденциальной информацией, разглашение которой может привести к серьезным последствиям.

<*> Концепция национальной безопасности России // Российская газета. 2000. 24 января.
<**> Концепция требует пересмотра // Российская газета. 2002. 12 декабря.

Сохранение в тайне важнейших сведений о деятельности Вооруженных Сил является необходимым условием качественного выполнения ими поставленных задач. Посягательства на сведения в военной области, составляющие государственную тайну, причиняют огромный вред интересам военной безопасности и обороноспособности государства. Непоправимые последствия могут наступить также и вследствие огласки либо утраты других военных сведений, хотя и не отнесенных к государственной тайне, но содержащих информацию, не подлежащую оглашению.

Говоря об институте военной тайны как устойчивой группе правовых норм, регулирующих воинские правоотношения в области обеспечения сохранности военных сведений, необходимо рассмотреть легитимность и целесообразность его существования.

В настоящее время требование о сохранении военной тайны приведено в Федеральном законе "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ; общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации. Применительно к деятельности органов военного управления институт военной тайны определен в Постановлении Совета Министров СССР от 12 мая 1987 г., в котором говорится о том, что военную тайну составляют сведения военного характера, разглашение (передача, утечка и т.п.) которых может нанести ущерб интересам Вооруженных Сил.

В советский период, с конца 50-х - начала 60-х гг., в Вооруженных Силах сформировалась достаточно стройная и вполне удовлетворявшая потребностям государственного аппарата система ограничительных институтов на доступ к информации: государственная тайна и военная тайна.

Военная тайна включала в себя сведения под грифом "секретно", а также сведения ограниченного распространения под грифом "Для служебного пользования". Данный институт нес достаточно большую правовую нагрузку.

Сведения под грифом "секретно" не относились к государственной тайне, а в большей степени были производными от нее. Такие сведения ограничивались ведомственными перечнями сведений, подлежащих засекречиванию. На более высоком уровне порядок отнесения информации к данной категории не регулировался.

Сведения ограниченного распространения не были определены никакими перечнями. Они были тем самым "инструментом", с помощью которого партийно-советский государственный аппарат среднего и нижнего уровней, а также органы военного управления ограничивали доступ граждан и средств массовой информации к тем сведениям, огласка которых могла повлечь вред интересам обороноспособности и военной безопасности государства. Этому способствовала крайне облегченная процедура установления ограничительной пометки "Для служебного пользования" на любом официальном документе.

Институт военной тайны позитивно влиял на сохранность государственной тайны. Дело в том, что сведения, относимые к государственной тайне, имеют, как правило, обобщенный характер. И действительно, была необходимость (кстати, не исчезнувшая и сейчас) в некой "промежуточной зоне" - этапах накопления сведений, которые затем становились государственной тайной. Именно эту функцию по большому счету выполнял институт военной тайны.

На данный институт также возлагалась задача защиты ведомственной информации, в силу недостаточной значимости не входящей в институт государственной тайны. В данном смысле военная тайна исполняла защитную функцию для конфиденциальной информации, формирующейся внутри органов военного управления, воинских частей, подразделений, военных образовательных учреждений и предприятий Министерства обороны. Угрозы таким сведениям возникали, как правило, из-за рубежа <*>. Не случайно система организации защиты военной тайны была идентична государственной тайне: общее делопроизводство; общая система требований к техническим средствам, с помощью которых обрабатывалась защищаемая информация; общая система допуска лиц и т.п.

<*> См.: Российская газета. 2000. 8 апреля.

В отличие от секретных сведений, составляющих военную тайну, для сведений ограниченного распространения (под грифом "Для служебного пользования") всегда предусматривался отдельный, более упрощенный порядок учета, хранения и обращения. Однако после принятия в 1993 г. Закона Российской Федерации "О государственной тайне" гриф секретности стал применяться исключительно для обозначения сведений, составляющих государственную тайну. Вся система военной тайны де-факто рухнула, оставив за собой шлейф нерешенных проблем, в частности проблему необоснованного рассекречивания огромного количества документов Вооруженных Сил.

При таком положении в органах военного управления возник ряд проблем, суть которых заключается в следующем:

Попытки разработки критериев для отношения сведений к военной тайне успехом не увенчались. Действительно, для военных сведений, не имеющих грифа секретности, так же, как и для сведений, составляющих государственную тайну, основным критерием является величина ущерба, наносимого безопасности государства. Степень секретности сведений оказывается связанной только с величиной ущерба, т.е. с количественным, а не качественным показателем. Критерии отношения несекретных военных сведений к не подлежащим оглашению в конечном счете также совпадают с критериями отношения сведений, имеющих гриф "секретно", "совершенно секретно" и "особой важности".

Кроме того, определенные ограничения на свободное распространение должны иметь и другие военные сведения, которые не относятся ни к государственной тайне, ни к той категории сведений, которая не подлежит оглашению. Речь идет, например: о военно-служебных отношениях, определяемых общевоинскими уставами Вооруженных Сил; статистике воинских правонарушений, которая отрицательно сказывается на ежегодном призыве в армию; распорядке дня военно-учебного заведения и других сведениях, разглашение которых может отрицательно отразиться на установленном порядке прохождения военной службы.

Следовательно, есть основания предположить, что институт военной тайны имеет следующую структуру:

Несомненно, что потребность в данном институте продолжает оставаться очень большой и в связи с этим он требует современного теоретического осмысления и законодательного обеспечения.

Так что же такое "военная тайна" на сегодняшний день? И почему законодательство о военной службе требует неукоснительного соблюдения режима обеспечения ее сохранности для каждого военнослужащего? Эти и другие вопросы становятся все более актуальными в современных условиях реформирования Вооруженных Сил Российской Федерации.

Энциклопедическое определение военной тайны сформулировано применительно к ранее действующему законодательству: "Тайна военная - особой важности, совершенно секретные и секретные сведения военного характера, составляющие тайну государственную и тайну служебную, охраняемые Советским государством. Разглашение военнослужащими военной тайны, если оно не содержит признаков измены Родине, влечет за собой наказание по закону об уголовной ответственности за воинские преступления" <*>.

<*> Словарь военных терминов / Сост. А.М. Плехов. М.: Воениздат, 1988. С. 335.

Основываясь на данном определении, некоторые авторы делают вывод, что теоретически военная тайна по своему содержанию может относиться как к государственной, так и к служебной тайне Вооруженных Сил, если содержащиеся в ней сведения могут быть доступны в определенных органами военного управления рамках <*>. В конечном итоге предлагают военную тайну рассматривать как служебную тайну и подчинить ее институту гражданского права с вытекающими из этого последствиями по обеспечению ее сохранности с помощью норм Гражданского кодекса <**>.

<*> Фатьянов А.А. Тайна как социальное и правовое явление: Ее виды // Государство и право. 1998. N 6. С. 5 - 14.
<**> Фатьянов А.А. Там же.

Однако такой упрощенный подход к понятию военной тайны видится недостаточно убедительным, поскольку не раскрывает значения военной тайны в деятельности Вооруженных Сил.

Необоснованность суждений о тождестве военной и служебной тайны подчеркивается целями и интересами их существования.

"Служебная тайна - информация, относящаяся к деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, доступ граждан (субъектов, лиц) к которой ограничен в интересах обеспечения их функционирования" <*>. Это означает, что лицо, обладающее служебной тайной, обязано ее хранить в целях обеспечения функционирования предприятий, учреждений и организаций.

<*> Терминология в области защиты информации // Справочник ВНИИстандарт. 1993. С. 9.

Важность же и специфичность сведений, отнесенных к военной тайне, обусловлены требованиями обеспечения военной безопасности государства.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе военнослужащих" строгое хранение государственной и военной тайны является обязанностью всех военнослужащих. Такая обязанность закреплена и в тексте Военной присяги, которую принимает каждый, кто присягает на верность служения своему Отечеству.

По степени значимости также нельзя уравнивать служебную тайну и военную тайну. Поскольку даже последствия разглашения служебной тайны и военной тайны несоизмеримы.

В чем же проявляется специфичность и важность сведений, составляющих военную тайну? Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо предварительно уточнить его предмет, т.е. проанализировать сведения, о которых идет речь.

Прежде всего военная тайна - это часть государственной тайны.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. N 1203, содержит сведения экономического, военного и иного характера.

К сведениям военного характера, составляющим государственную тайну, относятся данные:

В силу специфических особенностей и характера деятельности, Вооруженные Силы обладают несравненно большим количеством сведений, составляющих государственную тайну, по сравнению с другими ведомствами и организациями. Как видно из вышеназванного Перечня, сведения в военной области - это прежде всего информация, которая отражает организацию и деятельность Вооруженных Сил государства. Следовательно, данные сведения являются военной составляющей государственной тайны и, несомненно, образуют ту часть военной тайны, которая охраняется законом.

Признаются содержащими государственную тайну лишь наиболее важные сведения в военной области, разглашение которых может причинить значительный ущерб интересам государства. Остальные же сведения военного характера с учетом интересов военной службы и в связи с особым характером этой службы должны быть признаны не подлежащими оглашению. Они являются второй составляющей военной тайны. Перечень таких сведений должен устанавливаться компетентными органами военного управления.

Основным источником для понимания правовой природы института военной тайны являются нормы УК РСФСР 1960 г., в котором понятия государственной и военной тайны в ряде составов преступлений (например, "измена Родине" и "шпионаж") четко разграничивались, а в ст. 259 "Разглашение военной тайны и утрата документов, составляющих военную тайну" объединялись.

Законодательством о воинских преступлениях была предусмотрена уголовная ответственность не только за разглашение сведений военного характера, составляющих государственную тайну, но и за разглашение иных военных сведений, не подлежащих оглашению, хотя и не являющихся государственной тайной. Это означало, что имелись и такие военные сведения, которые, не составляя государственной тайны, тем не менее являлись важными с точки зрения интересов боеготовности и боеспособности войск, поскольку разглашение их могло причинить определенный ущерб Вооруженным Силам. Такие сведения также охватывались понятием военной тайны.

Таким образом, под военной тайной следует понимать сведения военного характера, как составляющие государственную тайну, так и не составляющие государственную тайну, но не подлежащие оглашению.

В настоящее время в Вооруженных Силах Российской Федерации действует Временный перечень сведений, подлежащих засекречиванию. Соответственно сведения, находящиеся в этом перечне, и составляют ту часть военной тайны, которая структурно входит в государственную тайну и охраняется уголовным законом.

Однако вторая составляющая военной тайны, т.е. круг военных сведений, не подлежащих оглашению, но не имеющих грифа секретности, на сегодняшний день не предусмотрена специальным перечнем и не имеет уголовно-правовой охраны. Указанные сведения в современных условиях становятся объектом шпионской деятельности иностранных спецслужб.

Вооруженные Силы нуждаются в том, чтобы сведения об их внутренней жизни не выходили за пределы определенного круга лиц, не становились достоянием посторонних, так как это может причинить серьезный ущерб интересам боевой готовности и боеспособности войск. Именно поэтому в Вооруженных Силах Российской Федерации должен устанавливаться такой порядок, который исключил бы утечку не только военных сведений, составляющих государственную тайну, но и иных военных сведений, признаваемых органами военного управления не подлежащими оглашению. За нарушение данного порядка, т.е. за невыполнение военнослужащими своих обязанностей по строгому хранению военной тайны, законом должна быть установлена уголовная ответственность. Это означает, что меры уголовно-правового принуждения должны применяться не только в случаях, когда военная тайна по своему содержанию является государственной, но и когда она таковой не является. Разглашение военных сведений конфиденциального характера, не подлежащих оглашению, но не отнесенных органами военного управления к государственной тайне, должно признаваться преступлением.

Современное уголовное законодательство по сравнению с нормами 1958 г. существенно изменилось. Это естественно для правовой системы, поскольку меняются общественные отношения, свойственные тому или иному историческому этапу развития государства. Определенно возникает необходимость в своевременной криминализации или декриминализации некоторых деяний в зависимости от того, как оценивается государством их степень общественной опасности. Однако сама информация, и прежде всего материальные носители такой информации, никуда не исчезают. Это относится к иным военным сведениям, не подлежащим оглашению, но не отнесенным к государственной тайне, которые в настоящее время не защищены законом.

До принятия Уголовного кодекса 1996 г. охране указанной категории сведений придавалось особое значение: в ст. 259 УК РСФСР была предусмотрена ответственность за их разглашение. Круг военных сведений, не подлежащих оглашению, определялся органами военного управления - компетентными воинскими должностными лицами на основе примерного перечня, утверждаемого приказом министра обороны. Сейчас такого перечня нет. Однако это не означает, что ранее охраняемые военные сведения теперь должны быть доступны любому, кто ими заинтересуется. На наш взгляд, этот пробел в законодательстве в ближайшее время должен быть устранен, иначе будет продолжаться утечка военной информации, что приведет к снижению боевой готовности Вооруженных Сил.

Мы живем в период бурного развития информационных технологий, в том числе применяемых в военных и разведывательных сферах деятельности государства, строим современные Вооруженные Силы в условиях борьбы с мировым терроризмом. Не оставляет сомнений тот факт, что анализ большого количества доступной военной информации может существенно приблизить потенциального противника к обладанию сведениями, составляющими государственную тайну Российской Федерации. Для этого он использует новейшие компьютерные технологии, позволяющие быстро анализировать, сортировать полученную информацию и в конечном итоге получить объективные сведения о тех или иных сторонах деятельности интересующего его государства. В таких условиях роль военной тайны в обеспечении военной безопасности России становится все более актуальной.

Исходя из вышеизложенного можно сформулировать определенные выводы и предложения, касающиеся второй составляющей военной тайны:

Кроме того, следует отметить, что в современных условиях областью применения института военной тайны может стать защита пограничных сведений, которые при соответствующей интеграции становятся государственной тайной, либо производных от нее сведений.

В деятельности Вооруженных Сил военных сведений конфиденциального характера образуется достаточно много (научно-технические военные сведения, разведывательные сведения, внешнеполитические сведения, сведения о международных террористах и террористических организациях и т.п.). Даже при косвенном их упоминании должностные лица вынуждены засекречивать ту или иную информацию, что неизбежно приводит к увеличению числа грифованных документов, создает неудобства в работе, влечет необходимость расширения числа сотрудников, которым необходимо оформлять допуск к государственной тайне, и т.д. Подобное положение дел порождает и обратный процесс, имеющий крайне негативные последствия: стремление к максимальному представлению военной информации в открытом виде, чтобы не связывать себе руки режимными ограничениями. Последствия таких решений очевидны: потеря контроля над военной информацией, которая при определенных условиях может привести (и приводит) к утечке сведений, составляющих государственную тайну.

Таким образом, исходя из вышеприведенных аргументов, есть необходимость в теоретическом и законодательном определении военной тайны.

В целях приведения в соответствие положений, раскрывающих содержание государственной и военной тайны в федеральных законах, нормативных актах органов военного управления, охраняемые сведения военного содержания необходимо классифицировать следующим образом:

а) сведения в военной области, составляющие государственную тайну;

б) военные сведения конфиденциального характера, не подлежащие оглашению, доступ к которым ограничен органами государственной власти и военного управления в соответствии с федеральным законом;

в) военные сведения ограниченного распространения.

Первые две категории несут значительную правовую нагрузку и, несомненно, требуют уголовно-правовой охраны. Третья категория не требует такой охраны. На наш взгляд, нет оснований для криминализации посягающих на нее правонарушений. Достаточно будет дисциплинарных мер воздействия со стороны органов военного управления в соответствии с общевоинскими уставами.

В практическом значении военную тайну следует рассматривать в узком смысле, выделяя только вторую ее составляющую, чтобы отграничить от государственной тайны и не допустить чрезмерного засекречивания военных сведений. Целесообразно закрепить в законодательстве такое ее определение:

Военной тайной признаются сведения военного содержания конфиденциального характера, доступ к которым ограничен органами государственной власти и военного управления в соответствии с федеральным законом.

Предлагается отразить приведенное определение, например, в Указе Президента Российской Федерации "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" 1997 г. N 188 и на основании указанных норм закрепить режим обеспечения сохранности военной тайны в Уголовном кодексе Российской Федерации.

Представляется целесообразным на федеральном уровне, с учетом отечественной и зарубежной практики, ввести для данной категории сведений специальный гриф "конфиденциально".

Данный подход к решению проблемы нормативного оформления военной тайны объясняется также расширяющимися политическими, военными, экономическими взаимосвязями России с зарубежными партнерами. Чтобы не допустить разглашения указанных сведений, требуется приведение в соответствие с реалиями настоящего времени режима и порядка их использования.

Законодательное определение института военной тайны послужит базой для создания режима обеспечения ее сохранности. Реализовать это необходимо в как можно короткие сроки. За основу можно взять систему нормативного регулирования защиты государственной тайны, учитывая исторический опыт развития этого института, а также проверенные на практике нормы отечественного и зарубежного законодательства. Для этого, возможно, потребуется создание отдельного нормативного акта (например, в форме указа Президента Российской Федерации), основными положениями которого могут быть следующие:

  1. Определение полномочий центральных органов военного управления в области отнесения сведений к военной тайне.
  2. Установление перечня сведений, которые в обязательном порядке должны быть отнесены органами военного управления к военной тайне. Здесь речь может идти о включении в данный институт таких видов информационных данных, как тактико-технические характеристики отдельных образцов вооружения и техники, дислокации некоторых воинских частей и подразделений.
  3. Регламентация обеспечения защиты персональных данных о военнослужащих при накоплении и хранении этой информации в информационных системах Министерства обороны.
  4. Установление предельных сроков сохранения указанных сведений в режиме "не подлежащих оглашению" под грифом "конфиденциально" и порядка периодического пересмотра массивов таких сведений на предмет снятия ограничений.
  5. Формирование исчерпывающего перечня сведений, содержащихся в иных законодательных актах, доступ к которым не может быть ограничен.
  6. Установление порядка хранения и условий распоряжения военными сведениями ограниченного распространения при обращении их в военно-служебных отношениях в целях обеспечения их безусловной сохранности при передаче от одного субъекта другому.
  7. Одним из основных разделов предполагаемого подзаконного акта должен быть раздел, содержащий нормы, устанавливающие систему защиты сведений, составляющих военную тайну. Здесь необходима более подробная регламентация соответствующих правоотношений, направленная на реализацию принципа создания единого защищенного "информационного поля" в органах военного управления.

Одним из оптимальных способов организации защиты сведений, составляющих военную тайну, может быть максимальное приближение уровня защиты этих сведений к государственной тайне (использование единого делопроизводства, защищенных линий связи и технических средств, возложение обязанностей по контролю за обеспечением сохранности данных сведений на соответствующие подразделения по защите государственной и военной тайны). В тех случаях, когда это нецелесообразно или невозможно, необходимо формирование отдельной комплексной системы защиты военных сведений ограниченного распространения.

  1. Деятельность по обращению и защите сведений, составляющих военную тайну, должна быть ограничена системой соответствующих допусков. При этом военнослужащим и другим лицам, которые имеют допуск на работу со сведениями, составляющими государственную тайну, оформлять отдельный допуск нецелесообразно. Речь об оформлении допуска может идти, например, тогда, когда в суде рассматриваются дела о преступлениях против порядка обеспечения сохранности военной тайны (при допуске к таким сведениям лиц, участвующих в деле, и т.п.).

С учетом особого характера военных сведений ограниченного распространения - третьей составляющей военной тайны - их разглашение может неблагоприятно отразиться на военном управлении, особенно в боевых условиях. За нарушение военнослужащими правил обеспечения сохранности таких сведений целесообразно предусмотреть дисциплинарную ответственность, вплоть до введения специального вида наказания - в виде дисциплинарного ареста. По предложению центральных органов военного управления в текст Дисциплинарного устава Вооруженных Сил целесообразно включить ряд составов дисциплинарных правонарушений, связанных с разглашением военных сведений ограниченного распространения. Данный вид ответственности вполне применим для регулирования военно-служебных отношений, связанных с защитой третьей составляющей военной тайны. Во всяком случае в тех сферах, где эти сведения не обращаются вместе со сведениями, составляющими государственную тайну, или конфиденциальными сведениями, не подлежащими оглашению.

Те взыскания, которые предусмотрены действующим Дисциплинарным уставом, не во всех случаях могут адекватно компенсировать реально наступивший ущерб. Следовательно, возрождение дисциплинарного ареста за некоторые виды дисциплинарных проступков - перспективная мера.

С учетом сказанного к основным составам дисциплинарных правонарушений, связанных с неправомерным распространением военных сведений ограниченного распространения, могут быть отнесены:

  1. Производство работ, связанных с военными сведениями ограниченного распространения, а также предоставление услуг по защите таких сведений без соответствующего допуска либо в случаях приостановления такого допуска.
  2. Разглашение военных сведений ограниченного распространения.
  3. Утрата документов или предметов, содержащих военные сведения ограниченного распространения.

Следует отметить, что при всех положительных моментах военного права оно тем не менее призвано регулировать только военно-служебные отношения, поэтому третья категория сведений, составляющих военную тайну, может находиться под охраной Дисциплинарного устава. Однако первые две составляющие военной тайны, безусловно, требуют уголовно-правовой охраны, поскольку обусловлены важностью тех сведений, которые могут быть разглашены или утрачены.

В заключение хотелось бы заметить, что формирование института военной тайны для отечественной правовой системы явилось бы позитивным шагом к проведению военной реформы, дальнейшему совершенствованию режима обеспечения сохранности государственной тайны, укреплению правопорядка, воинской дисциплины, упорядочению ряда важных военно-служебных отношений.