Мудрый Юрист

Клиент штрафстоянок, или потребитель поневоле

Александр Ковалев, советник отдела предпринимательства, услуг и инвестиций Департамента развития предпринимательской деятельности Евразийской экономической комиссии, г. Москва.

Многие водители сталкивались с ситуацией, когда их транспортное средство помещалось на штрафную стоянку. И наиболее запоминающимся событием при возврате задержанного транспортного средства является оплата его хранения. Возникает вопрос: обоснованна ли сумма, нет ли злоупотребления со стороны штрафной стоянки? А если оно есть, можно ли применить к стоянке меры антимонопольного реагирования? Рассмотрим теоретическое правовое регулирование деятельности штрафных стоянок и подходы судов.

Каков характер правоотношений?

Казалось бы, все предельно просто: если штрафная стоянка злоупотребляет своим положением, то в отношении ее можно применить меры антимонопольного реагирования, в частности, при нарушении штрафной стоянкой установленного порядка ценообразования.

Но существует и противоположная точка зрения, в соответствии с которой услуги штрафных стоянок не являются товаром в понимании антимонопольного законодательства, поскольку водитель добровольно не приобретает услугу, ему она навязывается, следовательно, нет и товарного рынка, в связи с чем отсутствуют правовые основания для применения мер антимонопольного реагирования.

Приведем в пример дело, решение по которому определяет суть правоотношений между штрафстоянкой и автовладельцем. Так, в Определении Кассационной коллегии ВС РФ от 25.07.2006 N КАС06-260 было отмечено, что помещение транспортного средства на штрафную стоянку и его хранение не названы в числе мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении - данные действия осуществляются после применения таких мер на основании ч. 5 ст. 27.13 КоАП РФ. Отношения, связанные с помещением транспортного средства на стоянку и его хранением, возникают на основании названной нормы закона, но находятся вне сферы действия административного законодательства. В силу ст. 906 ГК РФ на них распространяются правила главы 47 ГК РФ, регулирующей обязательства хранения и ответственность за их неисполнение. Поклажедателем в данном случае является не должностное лицо ГИБДД, которое в целях обеспечения безопасного и бесперебойного движения транспортных средств устранило правонарушение, а лицо, вещь которого помещена на хранение в силу закона, а именно водитель (владелец, представитель владельца), независимо от вида его права на транспортное средство, переданное на хранение.

Таким образом, Кассационная коллегия ВС РФ определила не только наличие взаимоотношений между штрафными стоянками (продавцами) и водителями задержанных транспортных средств (покупателями), но и сформировала предпосылки для дальнейшего рассмотрения системы этих взаимоотношений в плоскости рыночных отношений.

Постановление ФАС УО от 22.05.2012 по делу N А07-10681/2011 также подтверждает гражданско-правовую природу отношений по хранению задержанного транспортного средства на штрафной стоянке, а значит, распространяет требования антимонопольного законодательства на указанные отношения.

Суд отметил, что при помещении задержанного транспортного средства на стоянку и его хранении возникают обязательства хранения в силу закона, на которые в соответствии со ст. 906 ГК РФ распространяются правила главы 47 данного Кодекса. В соответствии со ст. ст. 896 - 898 ГК РФ поклажедатель обязан выплатить хранителю вознаграждение за хранение вещи, а также возместить ему расходы за ее хранение.

Обеспечить конкуренцию

Рассмотрим еще одно дело, которое подтверждает, что услуги штрафных стоянок по хранению задержанных транспортных средств можно считать товарным рынком, в связи с чем к отношениям, складывающимся на этих рынках, должны применяться нормы антимонопольного законодательства.

АС Республики Хакасия рассматривалось дело N А74-905/2007 по исковому заявлению прокурора Республики Хакасия к УВД по г. Абакану и к индивидуальному предпринимателю (далее - ИП) о признании недействительным договора о взаимодействии должностных лиц органов внутренних дел РФ с лицами, ответственными за хранение транспортных средств на специализированной стоянке и за их выдачу, заключенного между указанными лицами без проведения конкурсных процедур.

Как следует из судебного акта, прокурор считал, что оспариваемый договор не соответствует ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Поскольку ИП, осуществляя деятельность на основании оспариваемого договора, получает прибыль, следовательно, заключение договора без уведомления неопределенного круга лиц ограничивает конкуренцию на товарном рынке данных услуг, поэтому договор может быть заключен только на условиях конкурса.

Судом установлено, что при отсутствии в законе ограничений права на оказание платных услуг по транспортировке и хранению задержанных транспортных средств товарный рынок данных услуг, специфических в силу принудительности и отличающихся от рынка услуг платных стоянок, признается равнодоступным для любых его участников.

Управление внутренних дел по г. Абакану не обеспечило соблюдение данного принципа при заключении договора с ИП, нарушив тем самым Закон N 135-ФЗ.

ИП - хозяйствующий субъект, который осуществляет деятельность с целью извлечения прибыли, поэтому оказываемые им услуги по хранению задержанных транспортных средств, несмотря на то что они оказываются принудительно без заключения договора с владельцами (пользователями) транспортных средств и оплачиваются по регулируемым ценам, носят коммерческий характер.

По результатам рассмотрения дела суд удовлетворил иск прокурора, договор признан недействительным.

В последующем позицию АС Республики Хакасия также поддержали апелляционная и кассационная инстанции. А ВАС РФ отказал Управлению внутренних дел по г. Абакану в передаче дела в президиум для пересмотра в порядке надзора.

Помимо установления характера правоотношений по хранению и перемещению автотранспортных средств, у данного дела был еще один важный итог. Судом установлено привлечение ИП различных лиц для оказания услуг автоэвакуатора. Однако услуги по перемещению в рамках рассмотренного судебного разбирательства не определены сферой обращения товара (товарным рынком) ввиду их некоммерческого характера, поскольку до 01.07.2012 в соответствии с законодательством РФ плата за перемещение транспортного средства не взималась. Учитывая, что с 01.07.2012 плата взимается как за хранение задержанного транспортного средства, так и за его перемещение (то есть данные услуги носят коммерческий характер), а также принимая во внимание положения указанных судебных актов, можно констатировать, что в настоящее время услуги по перемещению и хранению задержанных транспортных средств представляют собой товар с одной отличительной особенностью - владелец транспортного средства обязан приобрести соответствующие услуги в силу предписаний закона.

При этом водитель задержанного транспортного средства самостоятельно не определяет лицо, которым оказываются соответствующие услуги, и в такой ситуации водителя транспортного средства можно назвать покупателем (потребителем) поневоле.

Позиция о наличии товарного рынка услуг по хранению задержанных транспортных средств нашла свое отражение и в других судебных актах (Постановления ФАС ВСО от 16.04.2009 N А33-8049/08-Ф02-1348/09, ФАС ЗСО от 07.12.2011 по делу N А81-842/2011, ФАС УО от 22.05.2012 по делу N Ф09-2514/12).

Таким образом, услуги по перемещению и хранению задержанных транспортных средств можно считать сферой обращения товара, а действия (бездействие) штрафных стоянок надлежит рассматривать через призму антимонопольного законодательства.

Практика ФАС

Правоотношения по хранению автотранспорта на штрафстоянках носят гражданско-правовой характер, рынок этих услуг является товарным, а значит, антимонопольный орган должен пресекать злоупотребления на нем. Рассмотрим практику антимонопольных органов по пресечению нарушений штрафными стоянками антимонопольного законодательства.

Одним из наиболее распространенных видов нарушения является злоупотребление штрафстоянками доминирующим положением. Приведем несколько примеров.

Пример 1. Комиссия УФАС по Республике Алтай по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия УФАС по РА) рассмотрела дело по признакам нарушения индивидуальным предпринимателем, осуществляющим перемещение и хранение задержанных транспортных средств (далее - ИП 1), установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

В ходе рассмотрения дела было установлено следующее.

Плата за хранение задержанного транспортного средства взимается в размере, установленном органом исполнительной власти субъекта РФ. В связи с этим Комитетом по тарифам Республики Алтай были утверждены тарифы на оказание услуг по хранению задержанных транспортных средств, в частности для транспортного средства категории "В" массой до 3,5 т - 25,80 руб./час (25,80 x 24 = 619,20 руб. за сутки).

ИП 1 потребовал оплату услуг хранения задержанного транспортного средства за 10 суток в размере 650 руб. за сутки (27,08 руб./час). Следовательно, взимая плату в размере 650 руб. за сутки, он получал дополнительный доход в сумме 308 руб. (650 - 619,2) x 10) за каждые сутки.

Самостоятельное установление размера платы за услуги специализированной стоянки является незаконным и, как следствие, не может применяться при предъявлении счетов к оплате лицам, чьи транспортные средства находятся на специализированной стоянке (штрафстоянке).

Комиссия УФАС по РА приняла решение о признании ИП 1 нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ и предписала прекратить нарушение антимонопольного законодательства - не применять впредь не утвержденный Комитетом по тарифам Республики Алтай тариф при оказании услуг специализированной стоянки. Порядок взимания платы за неполный час хранения предметом рассмотрения антимонопольного органа не был.

Пример 2. Комиссия УФАС по Брянской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия УФАС по БО) рассмотрела дело по признакам нарушения индивидуальным предпринимателем, осуществляющим хранение задержанных транспортных средств (далее - ИП 2), установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования.

В ходе рассмотрения дела было установлено следующее.

Плата за хранение транспортного средства на штрафной стоянке свыше первых суток <1> была рассчитана из общего времени хранения транспортного средства - 17 часов, включая время с момента задержания и до помещения на хранение.

<1> На момент рассмотрения дела законодательством РФ было предусмотрено, что плата за первые сутки хранения не взимается.

Постановлением администрации Брянской области плата за хранение транспортного средства для категории "B" и "D" массой до 3,5 т была установлена в размере 27 руб. за каждый полный час его нахождения на штрафной стоянке.

За хранение транспортного средства на штрафной стоянке с водителя задержанного транспортного средства была взыскана сумма в размере 459 руб. (17 часов x 27 руб.).

Вместе с тем срок хранения транспортного средства исчисляется в часах с момента его непосредственного помещения на штрафную стоянку. Следовательно, фактически срок хранения задержанного транспортного средства на штрафной стоянке должен был рассчитываться с момента помещения на стоянку, что в итоге составило бы 14 часов на сумму 378 руб. (14 часов x 27 руб.).

Таким образом, ИП 2 производил расчеты за хранение транспортных средств на специализированной стоянке с нарушением порядка расчета срока хранения транспортного средства.

Комиссия УФАС по БО приняла решение о признании ИП 2 нарушившим ч. 1 ст. 10 Закона N 135-ФЗ. Порядок взимания платы за неполный час хранения предметом рассмотрения антимонопольного органа не был.

Злоупотребление доминирующим положением, как правило, направлено на извлечение какого-либо материального блага для лица, злоупотребляющего своим доминирующим положением, - в данном случае получение дополнительного дохода.

К злоупотреблению доминирующим положением можно также отнести и создание препятствий по возврату водителем задержанного транспортного средства, то есть "затягивание" времени по возврату, что, в свою очередь, приводит к увеличению расходов водителя и дохода штрафстоянки.

Отдельного внимания заслуживает определение доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке антимонопольным органом.

Для квалификации действий (бездействия) хозяйствующего субъекта как злоупотребления доминирующим положением антимонопольному органу, в частности, требуется проведение анализа состояния конкурентной среды на товарном рынке с целью определить положение хозяйствующего субъекта на рынке, а именно установить наличие доминирующего положения. Фактически речь идет об определении доли хозяйствующего субъекта.

Так, в решении по делу, рассмотренному Комиссией УФАС по РА, было установлено следующее:

"Географические границы товарного рынка услуг специализированной стоянки определены административными границами МО "Майминский район". Географические границы рынка обусловлены тем обстоятельством, что импорт и экспорт услуг специализированной стоянки из других муниципальных образований не осуществляются, рынок - закрытый по причине привязки задержанного автотранспорта к месту задержания, то есть территории МО "Майминский район". Предприниматель является единственным продавцом по предоставлению услуг специализированной стоянки на территории МО "Майминский район" по договору взаимодействия с МВД по Республике Алтай, занимает доминирующее положение и, соответственно, его доля на данном рынке составляет 100%".

Таким образом, на территории муниципального образования деятельность по хранению задержанных транспортных средств осуществлял единственный хозяйствующий субъект. В данной ситуации определение доли не составит сложности и не приведет к возникновению дополнительных вопросов.

Однако как установить долю на рынке и определить доминирующее положение, когда деятельность по хранению задержанных транспортных средств в границах одного муниципального образования осуществляют два и более хозяйствующих субъекта? Будет ли их доля рассчитываться от общего объема задержанных транспортных средств в муниципальном образовании и помещенных на хранение на штрафстоянки или доля для каждой штрафстоянки априори будет равна 100%?

До настоящего времени единообразного подхода к расчету доли на рынке услуг по хранению задержанных транспортных средств не выработано.

В то же время следует принять во внимание, что водитель транспортного средства в силу принудительного характера помещения транспортного средства на штрафстоянку не вправе пользоваться транспортным средством до выполнения всех необходимых требований и обязательств, связанных с возвратом транспортного средства, в том числе оплаты услуг по его перемещению и хранению.

Складывается ситуация, когда задержанное транспортное средство с момента помещения его на штрафную стоянку не только не может эксплуатироваться водителем, но и не может быть перемещено на другую стоянку. Таким образом, лицо, осуществляющее услуги по хранению задержанных транспортных средств, имеет возможность одинаковым образом злоупотреблять своим положением на рынке в сложившейся ситуации вне зависимости от количества хранимых задержанных транспортных средств.

В связи с этим географическими границами рынка услуг по хранению задержанных транспортных средств (вне зависимости от количества помещенных на хранение) справедливо считать границы территории деятельности каждой штрафной стоянки в муниципальном образовании, а долю каждой штрафной стоянки, осуществляющей деятельность в соответствующих границах специального отведенного охраняемого места, соответственно, равной 100%.

Пример 3. Комиссия УФАС по Вологодской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия УФАС по ВО) рассмотрела дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства администрацией г. Вологды, департаментом городского хозяйства администрации г. Вологды, индивидуальным предпринимателем, осуществляющим деятельность по перемещению и хранению задержанных транспортных средств (далее - ИП 3), и индивидуальным предпринимателем, предоставившим ИП 3 земельный участок для стоянки транспортных средств (далее - ИП 4).

В ходе рассмотрения дела было установлено следующее.

Постановлением администрации г. Вологды от 15.06.2012 ИП 3 установлен тариф на хранение задержанных транспортных средств в следующих размерах:

Постановлением администрации г. Вологды от 18.07.2012 ИП 3 установлен тариф на перемещение задержанных транспортных средств в размере 2700 руб. с одного транспортного средства.

До принятия указанных постановлений действовал тариф на хранение задержанных транспортных средств, установленный постановлением администрации г. Вологды от 07.09.2011, в следующих размерах:

Таким образом, с 08.07.2012 тариф на хранение задержанных транспортных средств вырос более чем в 2,5 раза.

Утверждение новых тарифов привело к тому, что владелец транспортного средства, по объективным причинам не имеющий возможности его забрать (например, находясь в больнице), фактически лишался принадлежащего ему транспортного средства - сумма счета, предлагаемого к плате за хранение на специализированной стоянке, для большинства населения оказывалась непосильной.

Так, в декабре 2012 года заявитель, попав на территории Вологодского района в ДТП, был госпитализирован, а его автомобиль направлен на хранение на специализированную стоянку, где, пока он находился в стационаре, за несколько дней хранения (565 руб. x 24 часа = 13560 руб. в сутки.) ИП 3 был выставлен счет, который заявитель не мог оплатить единовременно из-за отсутствия необходимой суммы. При этом гипотетическая возможность получения кредита не решала ситуацию, поскольку для его получения необходимо по крайней мере несколько дней, а, учитывая стоимость суток хранения, стоимость "выкупа автомобиля" возрастает в несколько раз.

Как следует из решения антимонопольного органа, тарифы на хранение задержанных транспортных средств в г. Вологде, установленные постановлением администрации г. Вологды от 15.07.2012, являются самыми высокими в РФ.

Рассмотрение материалов и подготовку проектов постановлений администрации г. Вологды об установлении подлежащих государственному регулированию цен (тарифов), в том числе тарифа на хранение и транспортировку задержанных транспортных средств, осуществлял департамент городского хозяйства администрации г. Вологды (далее - ДГХ).

Таким образом, рассмотрение заявления ИП 3, представленных им материалов, а в последующем и подготовку проектов постановлений администрации г. Вологды от 15.06.2012, от 18.07.2012, которыми были установлены тарифы на хранение и транспортировку задержанных транспортных средств, осуществлял ДГХ.

ДГХ не проверил экономическую обоснованность предлагаемых ИП 3 тарифов как на хранение задержанных транспортных средств, так и на их транспортировку, что привело к установлению администрацией г. Вологды завышенных тарифов на хранение и перемещение задержанных транспортных средств.

Так, ИП 3 указал в своих расходах, в частности:

Комиссией УФАС по ВО было установлено, что фактически используемая площадь земельного участка, арендуемого ИП 3 у ИП 4, значительно меньше (почти вдвое) заявленной в расходах и составляет менее 8000 кв. м;

Комиссией УФАС по ВО также было установлено, что от снега очищалась площадь штрафной стоянки втрое меньше заявленной в расходах.

При этом, несмотря на то что уборка снега носит сезонный характер, в учет расходов была взята полная сумма расходов на уборку, как если бы снег убирался круглогодично. В то же время ИП 4 другим лицам аналогичные услуги оказывал значительно дешевле.

Кроме того, в структуру тарифа на оказание услуг по хранению задержанных транспортных средств была включена прибыль ИП 3 в размере 3% от общих расходов на хранение.

Как было отмечено Комиссией УФАС по ВО, ДГХ не предпринял никаких действий по проверке обоснованности представленных ИП 3 данных. В последующем тарифы на хранение и транспортировку задержанных транспортных средств для ИП 3 были приняты администрацией г. Вологды в полном объеме.

По результатам рассмотрения дела Комиссия УФАС по ВО приняла решение о признании:

Как видно из приведенного примера, на конечный тариф услуг штрафной стоянки могут влиять различные обстоятельства, в том числе и действия (бездействие) иных субъектов (предпринимателей и органов власти).

Отличительной особенностью данного примера является масштаб описанных последствий. Если в других примерах последствия могли не казаться столь пугающими (взимание нескольких десятков или сотен рублей сверх законного тарифа), то здесь они весьма существенны - риск потери транспортного средства по причине непомерно высоких тарифов, затрудняющих оплату услуг за несколько дней хранения.

Подводя итоги проведенного исследования, отметим, что услуги по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, несмотря на их принудительный характер, в понимании антимонопольного законодательства являются товаром и, следовательно, в отношении субъектов, оказывающих данные услуги, могут и должны незамедлительно применяться меры антимонопольного реагирования в случае признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Кроме того, констатируя наличие товарных рынков услуг по перемещению и хранению задержанных транспортных средств, необходимо сказать и о существовании конкуренции между лицами, оказывающими такие услуги, а также о возможности такой конкуренции в пределах одного муниципального образования.