Мудрый Юрист

Статус бездомных и лиц без определенного места жительства: необходимо четкое правовое регулирование

Школяренко Евгений Александрович - старший преподаватель кафедры конституционного и административного права Новокузнецкого филиала-института Кемеровского госуниверситета.

Правовой статус личности с давних времен являлся предметом исследований многих ученых, мыслителей в области права, философии и социологии. В античной науке данной проблеме много внимания уделяли Платон, Аристотель, Цицерон и другие. В Киевской Руси также предпринимались попытки обозначить основы взаимодействия индивида и государства. "Уже в "Русской правде" прослеживается стремление обеспечить безопасность личности и неотчуждаемость собственности" <*>. Известно, что под правовым статусом человека понимают совокупность признанных и гарантируемых государством прав, свобод и обязанностей, а также законных интересов человека как субъекта права <**>.

<*> Лазутова М.Н. Права человека: история и современность. М., 1992. С. 5.
<**> См., например: Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М., 2002. С. 473.

На протяжении всего развития человеческого общества от первобытности до настоящего времени можно увидеть этапы становления института правового статуса личности, и прежде всего эти этапы были обусловлены существованием извечных коллизий между личностью и обществом.

Так, произошедший в 90-е годы процесс распада Союза ССР и вместе с этим глубокое реформирование всех сфер жизни российского государства породили массу негативных явлений, которые не только не утихают и по сей день, а нарастают с еще большей силой. Одним из таких явлений можно считать появление в нашем обществе определенной группы людей, обладающих весьма неясным правовым статусом. Некоторые называют их лицами без определенного места жительства (сокращенно - бомжами) или лицами без определенного места жительства и работы (сокращенно - бомжами) либо бездомными. Официальная статистика численности вышеуказанной категории граждан в РФ не ведется, но существуют статистические данные о количестве учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, а также о численности лиц, обслуживаемых в течение года в таких учреждениях. Причем нужно заметить, что число учреждений социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий по сравнению с 2001 годом возросло с 89 до 99 в 2002 году, а численность лиц, обслуживаемых в течение года в этих учреждениях, по сравнению с 2001 годом, также возросла с 48378 человек до 57430 человек в 2002 году <*>.

<*> См.: Социальное положение и уровень жизни населения России // Сборник Госкомстата России. 2002.

Кто эти люди? Откуда они берутся? Кого можно считать бомжом или бездомным и почему такие статусы мешают реализации конституционных прав индивида?

Энциклопедические источники термин "бомж" определяют как лицо, не имеющее определенного (постоянного или временного) места жительства <*>. По российскому законодательству понятия "постоянное" и "временное" место жительства гражданина четко не определены. Сегодня реально существует правовая коллизия, от которой страдают миллионы россиян и соотечественников, проживающих на территории бывшего СССР. Речь идет о противоречии ст. 20 Гражданского кодекса Российской Федерации <**> и ст. 2 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <***> (далее - Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...").

<*> См., например: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 494.
<**> См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
<***> См.: РГ. 1993. 10 авг.

Статьей 20 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что местом жительства признается место, где гражданин постоянно или временно проживает. Можно предположить, что местом жительства гражданина может быть жилое помещение, нежилое помещение или какое-либо иное место, в котором гражданин постоянно или временно проживает (чердак, подвал, склад, школа, уличный переход и т.п.). В статье 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." указан перечень мест, в которых гражданин может постоянно или временно проживать. Это - жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Из анализа этой статьи можно сделать вывод, что временным местом жительства гражданина является место временного пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина. Никакие другие места, в которых может проживать гражданин, в данном Законе не указаны.

При том что определения термина "без определенного места жительства" в российском законодательстве вовсе нет, отсутствует и определение термина "бездомный". Однако есть люди, которые по социальному статусу могут быть отнесены к бездомным и бомжам. Существуют и серьезные проблемы, которые у них возникают из-за несовершенства российского законодательства, правовых пробелов и коллизий, создающих условия для постоянного пополнения рядов бомжей и бездомных. Такие пробелы и коллизии общеизвестны, о них уже достаточно давно говорят и пишут в литературе. Это несовершенство норм о приватизации жилья, длительное отсутствие норм о защите прав собственности лиц пенсионного возраста и престарелых, правовой нигилизм граждан, недобросовестность отдельных предпринимателей, осуществляющих коммерческую деятельность на рынке жилья, и т.д.

Граждане, потерявшие жилье по различным основаниям, как правило, "переселяются" в теплотрассы, уличные переходы, метро и ведут антисоциальный образ жизни. Такие граждане не имеют регистрации по месту пребывания, поскольку их местом проживания является место общественного пользования, и в целом фактически лишены конституционных прав, предоставленных человеку главой 2 Конституции Российской Федерации "Права и свободы человека и гражданина". При этом законодатель не предпринимает никаких мер, чтобы эти граждане могли легализовать свое положение и защитить свои права. Между тем бездомные и бомжи в России есть и, к сожалению, их становится все больше. Законодателю все-таки придется не только признать наличие таких категорий граждан, но и определить их правовой статус.

Кого же можно считать бездомным и бомжом и какие для этой категории граждан можно создать специальные правовые условия, которые способствовали бы реализации ими их конституционных прав?

Сама этимология слова "бездомный" дает нам понять, что это лицо, у которого отсутствует какой-либо дом или жилье. Данное лицо не имеет жилого помещения на праве собственности, аренды, договора жилищного найма (поднайма), не владеет и (или) не пользуется жильем на других законных основаниях. Можно сделать вывод, что под "бездомными" с юридической точки зрения должны пониматься все те люди, которые проживают вне помещений, виды которых указаны в ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...". Что же касается определения "без определенного места жительства", то с юридической точки зрения его следует применять в отношении лиц, не имеющих регистрации по месту пребывания или по месту жительства.

В обыденном и официальном понимании, как уже упоминалось, под местом жительства понимается только жилое помещение, но человек может проживать и в нежилом помещении. В связи с этим он не будет иметь регистрации по месту жительства или пребывания, поскольку не сможет предоставить указанные в ст. 6 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." документы, необходимые для регистрации. Кроме того, и сама регистрация граждан в нежилых помещениях не предусмотрена упомянутым Законом. Местом жительства гражданина в таком случае будет являться место, где он постоянно или временно проживает, указанное в ст. 20 ГК РФ. Однако подобный факт не будет признан и официально зафиксирован органами, проводящими регистрацию граждан по месту их жительства или пребывания.

Мы отнюдь не призываем вводить регистрацию граждан по месту их фактического жительства в нежилых помещениях. Но определения "бездомный" и "без определенного места жительства" должны быть законодательно закреплены, и для этих лиц должна быть введена отдельная регистрация. В связи с этим целесообразно внести соответствующие дополнения прежде всего в Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...", а также в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713 <*>. Путем правовой регламентации термина "бездомный" можно ликвидировать пробел в российском законодательстве, не позволяющий некоторым категориям граждан реализовывать свои конституционные права.

<*> См.: СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.

Однако путаницу в толковании и правоприменении термина "лицо без определенного места жительства", создаваемую правовой коллизией между ст. 20 ГК РФ и ст. 2 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...", без серьезного научного анализа устранить не удастся.

В России существуют две группы лиц, которых можно отнести к бомжам. Одну составляют антисоциальные личности, становящиеся бомжами, как правило, добровольно или в силу каких-то субъективных обстоятельств; другую образуют граждане, ведущие нормальный образ жизни, не нарушающий общественных интересов, но становящиеся бомжами "по воле" законодателя (федерального и (или) регионального).

Антисоциальные личности могут иметь жилье, быть в нем зарегистрированными, иметь доходы в виде различного рода пособий и других социальных выплат, но в силу своих личностных проблем вести антисоциальный образ жизни, создающий проблемы для окружающих их людей. Такие личности, как правило, являются переносчиками инфекционных и венерических заболеваний, больны алкоголизмом или наркоманией, совершают административные проступки и уголовные преступления, живут в подъездах (подвалах, лифтовых кабинах, на чердаках) жилых домов, уличных переходах и других не приспособленных для проживания местах. Иными словами, эти люди антисоциальны и их правильно относят к категории бомжей.

Но в нашем обществе есть и другие граждане, которых совсем неправильно относят к категории бомжей. Граждане, которые, напротив, ведут себя достойно, учатся или работают, как правило, имеют собственность, содержат семью, детей, родителей, направляют свои усилия на повышение благосостояния, то есть ведут социальный образ жизни, но из-за формальностей, а порой из-за неверного применения государственных регуляторов отдельных общественных процессов их причисляют к бомжам. К таким лицам применяется административно-правовой режим в виде регистрации по месту временного пребывания, а вернее сказать, временному месту жительства, установленный федеральными и региональными Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации.

Так, часть 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации предоставила каждому, кто законно находится на территории Российской Федерации, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. А Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." определил порядок реализации гражданами такого права. Кроме того, Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечнем должностных лиц, ответственных за регистрацию, определен порядок регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Поскольку статья 72 Конституции Российской Федерации относит административное законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то органы государственной власти субъектов Российской Федерации также получили право регулировать вопросы регистрации граждан по месту их пребывания и жительства. Общеизвестно, что такой вид административно-правовых режимов, как регистрация граждан по месту их пребывания, вводится для учета граждан, мигрирующих внутри одного государства, так называемых внутренних мигрантов.

Отмечу, что за последние несколько лет многие субъекты Российской Федерации оказались буквально под гнетом вынужденной миграции. Прежде всего эта проблема коснулась центральных областей, Дальневосточного региона и юга России. Поэтому региональный законодатель вынужден чаще всего принимать нормы, ограничивающие приток населения в свой регион. Эти нормы вводят ограничения при регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, которых не предусматривает федеральное законодательство, придавая регистрации разрешительный характер (вместо уведомительного, установленного на федеральном уровне).

Из Специального доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации "О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и места жительства в Российской Федерации" от 15 сентября 2000 г. явствует, что в 11-ти субъектах Российской Федерации действуют нормативно-правовые акты, усложняющие регистрацию граждан по месту пребывания и жительства и устанавливающие не предусмотренные федеральным законодательством дополнительные ограничения. Из-за введения субъектами Российской Федерации различного рода ограничений количество лиц, которых можно отнести к бомжам, резко увеличивается. По действующим нормам, в России бомжом может стать и миллионер, и функционер, и политический деятель, и любой гражданин, не имеющий временной регистрации после трех дней пребывания на территории субъекта Российской Федерации, где введены правила по регистрации временного пребывания или жительства граждан. При этом административные процедуры получения временной регистрации установлены таким образом, что необходимо потратить не менее недели, а то и более, для прохождения процедуры регистрации по месту пребывания. Уместно также заметить, что далеко не каждый гражданин России или лицо, законно пребывающее на ее территории, знают об обязанности зарегистрироваться в надлежащие сроки по месту своего пребывания или жительства.

Особого внимания заслуживает законодательная практика по вопросам регистрации по месту пребывания и месту жительства города Москвы как крупнейшего мегаполиса, а также регионов, расположенных на границе Российской Федерации, таких как Ставропольский и Краснодарский края.

В соответствии с Законом г. Москвы от 14 сентября 1994 г. N 15-67 "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в г. Москву на жительство" <*> устанавливался сбор в размере, 5000-кратном минимальной месячной оплате труда, который должен был быть уплачен лицом, которое желает зарегистрироваться по месту жительства в городе Москве. В Порядке рассмотрения вопросов прописки (регистрации) граждан, проживающих за пределами Москвы и Московской области, прибывающих на жительство в Москву, утвержденном Постановлением Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922 <**>, - что прописке (регистрации) в городе Москве подлежат только граждане, уплатившие установленный названным Законом сбор (п. 1).

<*> См.: Ведомости Московской городской Думы. 1994. N 6.
<**> См.: Вестник Мэрии Москвы. 1994. N 23.

Таким образом, данные нормативные акты вводили разрешительный порядок регистрации по месту жительства в городе Москве. В то же время Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." устанавливает уведомительный порядок регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства, предписывая гражданину обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, с соответствующим заявлением, представив необходимые документы (ст. 3, 6).

Показателен также опыт Ставропольского края по регулированию административно-правового режима регистрации по месту временного пребывания и месту жительства. Дума Ставропольского края приняла Временное положение от 6 октября 1994 г. N 118-8ГДСК "О пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае", в которое в дальнейшем были внесены изменения и дополнения Постановлениями от 24 ноября 1994 г. и от 29 июня 1995 г. <*> Пункт 3 названного Положения устанавливал, что право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе. Кроме этого, пункт 21 Временного положения предусматривал выдачу специальных разрешений на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края, которые должны были выдаваться в пределах ежегодных квот, равных 0,5 процента от числа жителей соответствующего населенного пункта. Пунктом 29 упомянутого Временного положения устанавливалось также, что все лица, прибывшие в Ставропольский край для постоянного проживания, обязаны пройти регистрацию в течение десяти дней со дня их определения по месту жительства и что до принятия соответствующего законодательства Российской Федерации под регистрацией по месту жительства подразумевается прописка граждан <**>.

<*> Данных об официальном опубликовании нет.
<**> К сожалению, данных о том, что Временное положение от 6 октября 1994 г. N 118-8ГДСК "О пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае" утратило силу, нет. Таким образом, можно предположить, что нормы данного Временного положения сохраняют свою силу, чем нарушается право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства и пребывания на территории Ставропольского края.

КонсультантПлюс: примечание.

Постановление Государственной Думы Ставропольского края от 06.10.1994 N 118-8ГДСК "Об утверждении Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае" утратило силу в связи с изданием Постановления Государственной Думы Ставропольского края от 16.07.1997 N 651-39 ГДСК "О признании утратившим силу Постановления Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. N 118-8 "Об утверждении Временного положения о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае".

Упомянутые нормы правовых актов города Москвы и Ставропольского края были признаны Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 1996 г. N 9-П <*> не соответствующими Конституции Российской Федерации, поскольку вводили ограничения в праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, придавая регистрации по месту жительства по сути разрешительный порядок вместо уведомительного, который предусматривает Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...".

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Необходимо заметить, что московскому законодателю потребовалось четыре года для того, чтобы признать эти нормативные акты утратившими силу <*>.

<*> Закон г. Москвы от 14 сентября 1994 г. N 15-67 "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в Москву на жительство" был признан утратившим силу Законом г. Москвы от 20.12.2000 N 47 "О признании утратившим силу Закона города Москвы от 14 сентября 1994 года N 15-67 "О сборе на компенсацию затрат городского бюджета по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми условиями граждан, прибывающих в город Москву на жительство". Постановление Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922 "О прописке (регистрации) граждан, прибывающих на жительство в Москву на жилую площадь, принадлежащую им на праве собственности" было признано утратившим силу в связи с изданием распоряжения мэра Москвы от 29 марта 2001 г. N 283-РМ "О признании утратившими силу распоряжения вице-мэра Москвы от 31 января 1992 г. N 46-РВМ и Постановления Правительства Москвы от 11 октября 1994 г. N 922".

Нежелательное количество граждан, переселяющихся в тот или иной субъект Российской Федерации, "толкает" органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации к нарушению федерального законодательства.

Так, в статье 19 Закона Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. N 460-КЗ "О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края" (в ред. Закона Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 497-КЗ) <*> краевой законодатель установил правило о том, что нотариальные конторы вправе оформлять договоры отчуждения жилья, находящегося в пограничной полосе на территории Краснодарского края, а учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут регистрировать права на недвижимое имущество, находящееся в пограничной полосе на территории Краснодарского края, только при наличии у лица, приобретающего жилье, постоянной регистрации по месту жительства на территории Краснодарского края или по решению краевой комиссии миграционного контроля. Становится ясно, что житель края не сможет свободно распорядиться своей собственностью, продать жилое помещение, к примеру, своему родственнику, не имеющему регистрации по месту жительства на территории Краснодарского края, или такая возможность будет поставлена в зависимость от положительного решения краевой комиссии миграционного контроля, даже если покупатель впоследствии намерен зарегистрироваться по месту жительства в Краснодарском крае. Путем установления краевым законодателем, по сути, разрешительного порядка купли-продажи недвижимости на территории Краснодарского края введены ограничения в праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Российской Федерации.

<*> Данных об официальном опубликовании нет.

Здесь необходимо заметить, что ст. 8 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." содержит правило о том, что ограничения в праве на свободу передвижения для граждан Российской Федерации могут устанавливаться, в частности, в пограничной полосе. Но такие ограничения, как указано в той же ст. 8 Закона, могут устанавливаться только законами Российской Федерации. Федерального закона, который бы устанавливал ограничения в праве на свободу передвижения в пограничной полосе Краснодарского края, на сегодняшний день не существует. Поэтому краевой законодатель неправомерно осуществил установление на территории Краснодарского края административно-правового режима регистрации граждан по месту жительства, который ограничивает право граждан Российской Федерации на свободу передвижения. Меры по пресечению незаконной миграции, недопущению социально-экономического давления на крупные города должны приниматься федеральным и региональным законодателем совместно и согласованно. Нормы же Закона Краснодарского края от 11 апреля 2002 г. N 460-КЗ "О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края" (в ред. Закона Краснодарского края от 26 июня 2002 г. N 497-КЗ) не были рассмотрены Конституционным Судом Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и продолжают действовать, нарушая, на наш взгляд, право граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории Краснодарского края.

Отсутствие у гражданина регистрации по месту жительства или по месту пребывания порождает массу негативных последствий. Во-первых, гражданина, не имеющего регистрации по месту временного пребывания или месту жительства, штрафуют на каждом шагу, так как отсутствие регистрации является административным правонарушением, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривается наложение взыскания в виде предупреждения или штрафа (ст. 19.15). Кроме того, без регистрации гражданин не может реализовать в полной мере свои конституционные права: устроиться на работу, использовать право на бесплатную медицинскую помощь, осуществить свои избирательные права и т.д.

С сожалением приходится констатировать, что механизм правоприменения административно-правового режима регистрации граждан по месту пребывания и жительства, а именно те ограничения, которые вводятся правовыми актами, в том числе субъектов Российской Федерации, с благими намерениями (сдерживание миграционных потоков, пресечение незаконной миграции, недопущение переселения из своего региона, недопущение перенагрузки на социально-экономическую инфраструктуру региона, сдерживание межнациональных конфликтов и т.п.), превращает мигрирующего россиянина в лицо без определенного места жительства - в бомжа. Такое несовершенство законодательства требует серьезного, принципиально нового подхода в правовой регламентации рассматриваемого вопроса. Скажем, процедуры получения временной регистрации граждан по месту их пребывания можно существенно упростить. Например, для граждан удобнее, если регистрацию по месту пребывания будут производить одновременно с проверкой документов и установлением личности при пересечении людьми границ субъектов Российской Федерации в портах, на железнодорожных станциях, вокзалах, контрольно-пропускных пунктах ГИБДД и т.д. А для обездоленных и бомжей будут созданы условия для их регистрации по месту их фактического проживания.

Целесообразным, на мой взгляд, является также внесение ряда норм в Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения...", которые вводили бы регистрацию бомжей и бездомных и регламентировали порядок осуществления такой регистрации. Осуществление особой регистрации в отношении этих лиц даст возможность компетентным органам располагать информацией о численности бомжей, их поле, возрасте, месте жительства, квалификации, занятости и на основании таких данных решать острые проблемы их расселения, занятости, обучения и переобучения и т.д.

В том числе это позволит:

  1. избежать лицам без определенного места жительства боязни подавать заявления в административные органы о своем бедственном и нелегальном положении;
  2. создать реально действующий правовой механизм реализации гражданами, являющимися лицами без определенного места жительства, права на свободу и личную неприкосновенность, достойную жизнь, социальное обеспечение, образование, медицинскую помощь, избирать и быть избранными;
  3. исключить условия привлечения к административной ответственности внутренних мигрантов и лишит милицию условий "мздоимствовать";
  4. распространить на бомжей действие федеральных и региональных программ социально-экономической направленности.

Закрепление в законодательстве терминов "бездомный" и "бомж", принятие ряда нормативно-правовых актов позволит решить проблему определения и формирования правового статуса этих категорий граждан.