Мудрый Юрист

Финансовое обеспечение выборов как гарантия избирательных прав граждан Российской Федерации

Реут Дмитрий Алексеевич, заместитель руководителя аппарата Московской городской избирательной комиссии, аспирант кафедры конституционного и международного права факультета юриспруденции и ювенальной юстиции Российского государственного социального университета (РГСУ).

В статье рассматриваются проблемы правового регулирования финансового обеспечения выборов и референдумов в Российской Федерации. Раскрыты проблемы правового регулирования обеспечения подготовки и проведения выборов и референдумов за счет средств соответствующего бюджета, осуществления закупок избирательными комиссиями товаров, работ, услуг, необходимых для подготовки и проведения выборов и референдумов, финансового обеспечения предвыборной агитации и информирования избирателей и разграничения этих понятий. Предложены пути решения озвученных проблем.

Ключевые слова: финансовое обеспечение выборов и референдумов, контрактная система, бюджет, предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума, информирование избирателей и участников референдума.

Financial ensuring of elections as a guarantee of election rights of citizens of the Russian Federation

D.A. Reut

Reut Dmitrij A., deputy head, Administration, Moscow City Elections Commission, postrgaduate student, Chair of Constitutional and International Law, Faculty of Jurisprudence and Juvenile Justice, Russian State Social University.

In article problems of legal regulation of financial security of elections and referenda in the Russian Federation are considered. Problems of legal regulation of ensuring preparation and elections and referenda at the expense of means of the relevant budget, implementation of purchases of goods by election commissions, the works, services necessary for preparation and elections and referenda, financial security of pre-election campaign and informing voters and differentiation of these concepts are opened. Solutions of the sounded problems are offered.

Key words: financial security of elections and referenda, contract system, the budget, pre-election campaign, propaganda concerning a referendum, informing voters and participants of a referendum.

Вопросам финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской Федерации посвящена глава VIII Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <1> (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ).

<1> Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"// СПС "КонсультантПлюс".

Законом, в зависимости от целей и источников финансирования, выделяются две составляющие финансового обеспечения выборов и референдумов: расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов и референдумов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, и расходы, связанные с проведением избирательной кампании избирательного объединения, кандидата и кампании референдума инициативной группы по проведению референдума. Первая группа расходов обеспечивается за счет средств соответствующего бюджета (соответственно уровню выборов - федерального, бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета), вторая группа - за счет средств избирательного фонда избирательного объединения или кандидата, фонда референдума.

Ряд проблем правового регулирования финансового обеспечения выборов и референдумов, выявленных практикой проведения на территории Российской Федерации выборов и референдумов различного уровня, заключается в следующем.

Законодательством, а именно п. 1, 2 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ, предусмотрено, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов и референдумов, осуществляются за счет средств соответствующего уровню выборов бюджета. На практике встречаются ситуации, когда денежные средства, предназначенные для этих целей, не предусматриваются в соответствующем бюджете или не доводятся до организующих выборы избирательных комиссий в установленные сроки или в полном объеме.

В отличие от основных выборов, которые в силу ряда отдельных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона N 67-ФЗ являются периодическими и обязательными и проводятся в единый день голосования, досрочные выборы невозможно предусмотреть заранее, основание для проведения досрочных выборов - досрочное прекращение полномочий выборного органа государственной власти или выборного органа местного самоуправления, на проведение досрочных выборов не распространяются положения законодательства о едином дне голосования - такие выборы проводятся в течение шести месяцев со дня появления основания для их проведения. Именно при проведении досрочных выборов чаще всего возникают проблемы с финансовым обеспечением их проведения (например, выборы в органы местного самоуправления в Забайкальском крае в 2009 г. <2>, досрочные выборы в органы местного самоуправления в Бурятии в 2014 г. <3>).

<2> URL: http://zabmedia.ru/news/70020/socseti_prizyvayut_zabajkalcev_bojkotirovat_koncert_sofii_rotaru_v_chite/?page=news&rubr=1&text=14033.
<3> URL: http://vybor-naroda.org/lentanovostey/57720-v-buryatskom-sele-ne-vydelili-dengi-na-vybory-kotorye-dolzhny-proyti-v-voskresene.html.

С учетом того, что право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления гарантировано Конституцией Российской Федерации, выборы являются обязательными и периодическими, а основной задачей избирательных комиссий является обеспечение избирательных прав граждан, необходимо вернуться к ранее существовавшему правовому регулированию указанной проблемы, предусмотрев следующее.

Если финансирование выборов, референдума не осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств комиссии, организующей выборы, референдум, подготовка и проведение выборов, референдума осуществляются за счет кредитов банков. При этом допустимый объем расходования средств не может превышать сумму, содержащуюся в отчете избирательной комиссии, комиссии референдума соответствующего уровня о расходовании средств при подготовке и проведении аналогичных предыдущих выборов, референдума, скорректированную с учетом инфляции за истекший период. Правительство Российской Федерации, соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный орган местного самоуправления обязаны в десятидневный срок со дня обращения соответствующей комиссии дать ей государственную или муниципальную гарантию исполнения обязательства возврата кредитных средств, включая начисляемые на них проценты. Возврат полученных кредитных средств и уплата процентов, начисляемых за пользование указанными кредитными средствами, осуществляются за счет средств соответствующего бюджета.

Вторая проблема правового регулирования финансового обеспечения подготовки и проведения выборов и референдумов заключается в противоречиях между отдельными нормами законодательства о выборах и законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд.

Правовое основание для осуществления процедуры закупки товаров, работ, услуг, необходимых для подготовки и проведения выборов, референдума, возникает у избирательной комиссии только с момента принятия и опубликования решения о назначении соответствующих выборов, референдума (п. 11 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ).

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <4> (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ) установлены сроки для осуществления процедур закупок, которые не могут быть уменьшены по решению государственного заказчика. Этим срокам не соответствуют сроки, установленные для отдельных избирательных процедур. Например, информирование избирателей, участников референдума осуществляется избирательными комиссиями, органами государственной власти и органами местного самоуправления в период избирательной кампании, кампании референдума, т.е. непосредственно после опубликования решения о назначении выборов, референдума. В то же время установленный ст. 63, 67 - 69, 70 Федерального закона N 44-ФЗ срок заключения государственного контракта на оказание соответствующих услуг, поставщик по которым может быть определен только путем проведения открытого аукциона в электронной форме (распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р <5>), составляет не менее 29 дней со дня опубликования извещения о закупке.

<4> Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // ИПС "КонсультантПлюс".
<5> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р // ИПС "КонсультантПлюс".

В ряде случаев закон освободил избирательные комиссии от обязанности проводить конкурентные процедуры для определения поставщика.

Так, особый порядок предусмотрен для закупки избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений, специальных знаков (марок) (п. 10 ст. 57 Федерального закона N 67-ФЗ). Такие закупки осуществляются у единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), определяемых Правительством Российской Федерации по предложениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не реже одного раза в пять лет. Например, распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 1197-р <6>, действующим в течение двух лет, для г. Москвы такими поставщиками определены ФГУП "Гознак" и ГУП "Издательство "Наука".

<6> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 1197-р // ИПС "КонсультантПлюс".

Федеральным законом от 04.06.2014 N 140-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" <7> от обязанности проводить процедуры определения поставщика освобождены участковые, территориальные, окружные избирательные комиссии и избирательные комиссии муниципальных образований, не являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации. Однако от этой обязанности не освобождены Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (являющиеся государственными органами) и ряд избирательных комиссий муниципальных образований.

<7> Федеральный закон от 04.06.2014 N 140-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // ИПС "КонсультантПлюс".

В связи с вышеуказанным приоритетом конституционного права на участие в выборах и референдумах, необходимостью обеспечения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан необходимо предоставить избирательным комиссиям всех уровней возможность осуществлять закупки товаров, работ, услуг, необходимых для подготовки и проведения выборов, референдумов, у единственного поставщика. В целях противодействия коррупции, соблюдения принципа добросовестной конкуренции перечень поставщиков может определяться с установленной периодичностью Правительством Российской Федерации, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (в соответствии с уровнем выборов, референдума).

Такое правовое регулирование позволит решить еще одну проблему.

До настоящего времени законодательством о закупках не предусмотрено эффективных средств защиты государственного заказчика от недобросовестных поставщиков. Применительно к выборам и референдумам предоставленное поставщиком обеспечение исполнения государственного контракта в случае ненадлежащего его исполнения или неисполнения поставщиком дает возможность государственному заказчику (т.е. соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума) компенсировать материальные потери, но не получить непосредственно товары, работы, услуги, необходимые для подготовки и проведения выборов и референдумов с учетом установленных законодательством кратких сроков их проведения. Либо ситуация уходит в судебную плоскость, что также не решает проблему подготовки и проведения выборов, референдума <8>.

<8> URL: http://kad.arbitr.ru/Card/56c1d0b9-35f4-417d-8e9f-99ac8f516d7f.

При таких обстоятельствах, с учетом того, что ч. 2 ст. 95 Федерального закона N 44-ФЗ предусмотрено расторжение контракта в одностороннем порядке по инициативе заказчика, становится возможным заключение нового контракта в кратчайшие сроки.

Другой блок проблем связан с формированием и расходованием средств избирательных фондов избирательных объединений и кандидатов.

Из конституционных принципов суверенитета и народовластия следует, что поддержка избирательному объединению, кандидату на выборах может быть оказана в той или иной форме только лицами, имеющими право принимать участие в выборах.

Так, Федеральным законом N 67-ФЗ (п. 6 ст. 58) установлен перечень лиц, не имеющих права вносить пожертвования в избирательные фонды, фонды референдума, к которым относятся, в том числе, иностранные граждане, лица без гражданства, благотворительные и религиозные организации, юридические лица, зарегистрированные менее чем за один год до дня голосования на выборах, до дня начала кампании референдума. При этом максимальная сумма пожертвования устанавливается законом в зависимости от предельно допустимого размера расходования средств избирательного фонда. Например, в соответствии с ч. 2 - 5 ст. 64 Федерального закона от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <9> гражданин вправе добровольно пожертвовать в избирательный фонд политической партии до 750 тыс. руб., юридическое лицо - до 7,5 млн. руб. На региональных выборах эти суммы могут быть больше, например, на выборах губернатора Московской области для граждан - до 3 млн. руб., для юридических лиц - до 30 млн. руб. (п. 3 ч. 2 ст. 49 Закона Московской области от 06.07.2012 N 98/2012-ОЗ "О выборах губернатора Московской области" <10>).

<9> Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс".
<10> Закон Московской области от 06.07.2012 N 98/2012-ОЗ "О выборах губернатора Московской области" // ИПС "КонсультантПлюс".

На практике этот запрет легко обойти, перечислив денежные средства не в избирательный фонд напрямую, а "посреднику", обладающему правом на внесение пожертвования, который в дальнейшем перечислит деньги в избирательный фонд <11>.

<11> URL: http://grani.ru/Politics/Russia/Election/m.217679.html.

При таких обстоятельствах целесообразно законодательно уменьшить размер добровольных пожертвований для граждан и юридических лиц, установив фиксированные предельно возможные размеры пожертвований в зависимости от уровня выборов (например, до 100 тыс. руб. для граждан на региональных выборах).

Статьей 44 Федерального закона N 67-ФЗ выделены две составляющие части информационного обеспечения выборов и референдумов: информирование избирателей, участников референдума и предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума. Очевидно, что у информирования и агитации разные цели, разные субъекты осуществления этой деятельности и разные источники финансирования.

Федеральным законом N 67-ФЗ (п. 6 ст. 52, п. 2 ст. 54) предусмотрена обязательность указания на источник финансирования только в отношении агитационных материалов, размещаемых в периодических печатных изданиях, и печатных и аудиовизуальных агитационных материалов.

Необходимо предусмотреть обязательность указания сведений об источнике финансирования и заказчике для всех информационных материалов, распространяемых в период выборов, в том числе агитационных материалов, распространяемых через электронные средства массовой информации (телевидение, радио, сетевые издания), а также официальных информационных сообщений избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такой подход позволит разделить информационные потоки, отграничив агитационные сообщения от информационных, и будет способствовать осознанному волеизъявлению избирателей на выборах.

Литература

  1. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс".
  2. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // ИПС "КонсультантПлюс".
  3. Федеральный закон от 04.06.2014 N 140-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" // ИПС "КонсультантПлюс".
  4. Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // ИПС "КонсультантПлюс".
  5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р // ИПС "КонсультантПлюс".
  6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 1197-р // ИПС "КонсультантПлюс".
  7. Закон Московской области от 06.07.2012 N 98/2012-ОЗ "О выборах губернатора Московской области" // ИПС "КонсультантПлюс".
  8. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/56c1d0b9-35f4-417d-8e9f-99ac8f516d7f.
  9. URL: http://zabmedia.ru/news/70020/socset_prizyvayut_zabajkalcev_bojkotirovat_koncert_sofii_rotaru_v_chite/?page=news&rubr=1&text=14033.
  10. URL: http://vybor-naroda.org/lentanovostey/57720-v-buryatskom-sele-ne-vydelili-dengi-na-vybory-kotorye-dolzhny-proyti-v-voskresene.html.
  11. URL: http://grani.ru/Politics/Russia/Election/m.217679.html.