Мудрый Юрист

Дело об архитектурно-художественном регламенте

Дмитрий Некрестьянов, партнер, руководитель практики по недвижимости и инвестициям, адвокатское бюро "Качкин и Партнеры", г. Санкт-Петербург.

Санкт-Петербург отнесен ЮНЕСКО к мировому историческому наследию. Данный факт накладывает на хозяйственную деятельность в центре города существенные ограничения, связанные с соблюдением законодательства об охране памятников. Однако некоторые запретительные меры являются явно избыточными, что нам и удалось доказать в судебном заседании.

Кто регулировщик?

С учетом того что Невский проспект является центральной улицей Санкт-Петербурга, регулировать его оформление необходимо. И это даже не оспаривается. В то же время особенностью Невского является то, что на всем протяжении (а это несколько километров) в его состав входят объекты с разным правовым статусом (региональные и федеральные объекты культурного наследия, исторические здания и новострой). На эти статусы дополнительно накладывается нахождение его в целом в зоне охраны объектов культурного наследия, имеющей свои особенности правового регулирования.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" устанавливает приоритет норм, касающихся охраны объектов культурного наследия, над градостроительным законодательством и нормами о благоустройстве. При этом в силу особенностей предмета охраны и необходимости специальных культурологических и исторических знаний Закон также ограничивает государственные органы в возможности участвовать в регулировании всех вопросов, связанных с культурным наследием. Компетенцией в этих вопросах обладают только уполномоченные органы охраны (в Санкт-Петербурге таковыми являются Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Санкт-Петербурга - в отношении региональных памятников и Министерство культуры России - в отношении федеральных объектов и ряда функций по согласованию).

Стоит отметить, что все комитеты администрации города в той или иной степени стремятся поучаствовать в регулировании ограничений для исторического центра.

Одной из предпринятых мер было утверждение распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре г. Санкт-Петербурга от 28.05.2010 N 1759 "Об установлении архитектурно-художественных требований к объектам благоустройства Невского проспекта и прилегающих к нему территорий" Регламента архитектурно-художественного оформления Невского проспекта и прилегающих территорий (далее - Регламент). В нем были подробно отрегулированы (применительно к каждому конкретному дому на Невском проспекте) такие вопросы, как цвет фасада, колористика, ремонт, реконструкция, переоборудование, благоустройство, цветочное оформление, художественная подсветка фасадов, размещение дополнительного оборудования, дополнительных элементов и устройств на фасадах.

Суть спора

Владелец легендарного магазина купцов Елисеевых, пытаясь согласовать размещение на Невском проспекте рядом с магазином летней террасы, получил отказ Комитета по градостроительству и архитектуре (далее - КГА) со ссылкой на несоответствие места размещения планируемой террасы архитектурно-художественному Регламенту Невского проспекта. Тогда он внимательно ознакомился с этим документом и обнаружил в нем абсурдные нормы: например, место для летней террасы по каким-то причинам было запланировано у дома, где давным-давно расположен магазин спортивной одежды (понятно, что ему терраса не нужна), а у здания магазина купцов Елисеевых такого места не предусмотрено и т.п.

Проведя первичный анализ документов, юристы АБ "Качкин и Партнеры" признали наличие юридических оснований для оспаривания нормативно-правового акта. В связи с этим в Санкт-Петербургский городской суд было подано заявление о признании Регламента не действующим с момента принятия в полном объеме.

Необходимо отметить, что наш клиент оказался не единственным, кто был недоволен Регламентом, и почти одновременно была подана еще одна жалоба, но уже с требованием о признании недействительным Регламента в части. Обе жалобы были объединены для совместного рассмотрения.

Несмотря на то что формально распределение бремени доказывания по делам об оспаривании нормативно-правовых актов предусматривает обязанность заявителя доказывать только наличие нарушения его права, оставляя бремя доказывания соответствия нормативного акта закону принявшему его органу, правоприменительная практика судов не дает возможности заявителю расслабиться и требует от заявителя мотивированного обоснования именно нарушения конкретных норм закона оспариваемым нормативным актом. Ну что ж, мотивировать так мотивировать.

Наши доводы

Основным тезисом в обоснование требований было утверждение об отсутствии полномочий у КГА на принятие Регламента, так как это входит в компетенцию иного уполномоченного органа - органа охраны. В подтверждение мы использовали следующую аргументацию.

Невский проспект имеет статус "достопримечательное место" в силу закона. Он является составной частью особо ценного объекта культурного наследия "Исторический центр Санкт-Петербурга и связанные с ним группы памятников" в соответствии со Списком всемирного наследия ЮНЕСКО (внесен в 1990 году за N 540-001).

В соответствии с Перечнем исторических поселений, утвержденным Приказом Минкультуры России и Минрегиона России от 29.07.2010 N 418/339, г. Санкт-Петербург отнесен к историческим поселениям федерального значения.

Статья 3 Закона N 73-ФЗ указывает, что достопримечательными местами являются в том числе центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки.

Таким образом, статус "достопримечательного места" как особого вида объекта культурного наследия законодательно определен с момента принятия указанного Закона.

В соответствии с п. 3 ст. 35 Закона N 73-ФЗ характер использования территории достопримечательного места, ограничения на использование данной территории и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории достопримечательного места определяются органом охраны объектов культурного наследия и вносятся в правила застройки и в схемы зонирования территорий, разрабатываемые в соответствии с Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ).

В свою очередь, ст. ст. 31 - 32 ГрК РФ установлен порядок утверждения правил застройки, предусматривающий для исторических поселений обязательное согласование Министерства культуры России.

Согласно п. 3 ст. 34 Закона N 73-ФЗ границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.

В Санкт-Петербурге границы зон охраны и режимы использования земель в границах таких зон были согласованы с федеральным органом охраны объектов культурного наследия и утверждены Законом Санкт-Петербурга N 820-7. Изменение данных зон возможно только путем внесения изменений в данный Закон по согласованию с Министерством культуры России.

Между тем КГА оспариваемым Регламентом произвел зонирование территорий по историко-культурной и общественной значимости. В соответствии с п. 2.4.2 Регламента и Опорной схемой зон историко-культурной и общественной значимости (раздел 5 альбома 1 Регламента) на территории Невского проспекта были выделены три зоны, обладающие различными режимами использования территорий и требованиями к осуществлению хозяйственной деятельности. Естественно, по мнению заявителя, каких-либо полномочий на это у КГА не было.

Аргументы КГА

Защищая свой нормативный акт, КГА доказывал в суде, что ему предоставлены полномочия по вопросам регулирования архитектурно-художественного оформления и размещения объектов благоустройства, а Регламент, по мнению государственного органа, затрагивает только те сферы, которые существуют в "параллельной" правовой реальности, то есть не пересекаются с вопросами регулирования деятельности в отношении объектов культурного наследия и зон охраны. Иными словами, по мнению комитета, существует некий абстрактный предмет регулирования "благоустройства", в котором государственный орган обладает дискреционными полномочиями, и только он может установить ту грань, где "благоустройство" должно учитывать смежное правовое регулирование. Все нормы Регламента, которые указывались заявителями как затрагивающие хозяйственную деятельность применительно к объектам охраны в рамках Закона об охране объектов культурного наследия, трактовались КГА как регулирующие самостоятельный предмет регулирования - "благоустройство".

Признать недействующим

После заявления письменных позиций непосредственно в рамках судебного разбирательства прения сторон касались прежде всего возможности существования "благоустройства" в отрыве от правового регулирования памятников. Нами отстаивалась позиция о фактической подмене понятий со стороны государственного органа, когда, по сути, выход государственного органа за пределы своей компетенции маскируется под голословное утверждение об иной правовой природе объекта правового регулирования.

Исходя из того что и Санкт-Петербургский городской суд, и впоследствии ВС РФ согласились именно с этими доводами о выходе государственного органа за пределы компетенции, можно полагать, что наша позиция оказалась более мотивированной. Отметим, что и участвующий в деле прокурор (при оспаривании нормативно-правовых актов его участие носит обязательный характер) в полном объеме поддержал ту аргументацию, которая была положена в основу заявления.

По результатам рассмотрения дела Регламент был признан недействующим с момента вступления в силу судебного акта. Несмотря на то что первоначально заявитель требовал признать его недействующим с момента принятия (поскольку полномочий у КГА на его принятие не было никогда), суд счел необходимым в целях обеспечения стабильности оборота выбрать иную дату прекращения его действия. Однако и это соответствовало интересам клиента, так как в тот момент поменялся порядок предоставления участков под размещение летних террас, и решение суда исключило юридические риски отказа в таком предоставлении со ссылкой на Регламент.