Мудрый Юрист

Экологический аудит: понятие, значение и содержание

В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Статья 58 Конституции устанавливает обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Во многих странах, в том числе и в России, в результате нарастающей озабоченности общества состоянием окружающей среды, нехватки достоверной информации в этой области начал развиваться такой вид услуг, как экологический аудит. Рассматриваемый вид аудита способствует повышению конкурентоспособности и рентабельности продукции аудируемого предприятия с позиции роста экономической эффективности его хозяйственной, и в том числе природоохранной, деятельности, дает возможность правильно сформировать учетную политику организации, способствует эффективному решению вопросов льготного налогообложения при внедрении ресурсосберегающих технологий, предотвращению возможных производственных аварий <*>.

<*> См.: Колбасин В.И., Старовойтов Ю.Н. Экологическая составляющая производства и аудит // Аудиторские ведомости. 2002. N 1.

Экологическое аудирование в настоящее время становится составной частью программ охраны окружающей среды <*>. Важным звеном в обеспечении экологической безопасности и оздоровления окружающей среды является развитие экологического предпринимательства, под которым понимается деятельность по производству и реализации товаров, осуществлению работ и услуг, направленных на предупреждение вреда окружающей среде и здоровью населения <**>.

<*> См., например: Областная целевая комплексная программа "Охрана окружающей среды Пермской области" на 2001 - 2005 годы /http://www.permecology.com/ckp.jsp; Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26 сентября 2002 г. N 50 "Об основных направлениях политики Санкт-Петербурга в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности" на период с 2003 по 2007 г. /http://gov.spb.ru/gov/admin/otrasl/ecology/policy.
<**> См.: Экономическая и финансовая политика в сфере охраны окружающей среды: Сборник аналитических материалов, нормативных правовых актов и ведомственных документов / Под ред. проф. В.И. Данилова. М.: Изд. НУМЦ Госкомэкологии России, 1999.

В России уже сложилось несколько самостоятельных направлений деятельности, главными из которых являются: производство техники, приборов для контроля состояния окружающей среды, создание средощадящей и ресурсосберегающей техники и технологий, расширенное использование вторичных ресурсов и экологическое воспроизводство, экологическое образование и воспитание, а также выполнение различного рода экологических работ и услуг, к числу которых вполне обоснованно должно быть отнесено экологическое аудирование.

В то же время если проанализировать практику применения экологического аудита в России, то возникает парадоксальная ситуация. Несмотря на то что потребность в экологическом аудите в различных сферах деятельности не вызывает сомнений, рынок услуг по экологическому аудированию формируется стихийно, без должного правового регулирования и нормативно-методического обеспечения со стороны федеральных органов власти.

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" не содержит дефиниции "экологическое аудирование", "экологический аудит". Тем не менее к настоящему времени принят ряд нормативных правовых актов, которые не только закрепляют экологический аудит как правовую категорию, но и могут рассматриваться в качестве основы правового регулирования данного вида деятельности.

Экологический аудит предусмотрен Классификатором правовых актов (110.010.100) <*>. Правомерность экологического аудита следует из нормы, закрепленной ст. 27 (ч. 2) Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.99 N 96-ФЗ, в которой устанавливается, что государственные инспекторы по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, имеют право в установленном порядке вносить предложения о проведении экологического аудита объектов хозяйственной и иной деятельности.

<*> См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст. 1260; 2002. N 40. Ст. 3905.

В соответствии с Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр "главный государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю и его заместители, старший государственный инспектор Российской Федерации по геологическому контролю, главные государственные инспекторы, их заместители и старшие государственные инспекторы по геологическому контролю на соответствующих территориях имеют право привлекать в установленном порядке аудиторские организации для проверки деятельности пользователей недр" <*>.

<*> См. Постановление Правительства РФ "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" // СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 756; 2001. N 50. Ст. 745.

Порядок реализации мероприятий по учету экологического фактора при приватизации государственных и муниципальных предприятий определен Приказом Минприроды РФ от 21.11.95 N 469 <*>.

<*> Текст официально опубликован не был, см.: СПС "КонсультантПлюс", 2003.

Распоряжением Госкомимущества и Минприроды РФ от 08.06.95 N 791-р/1 установлено, что учет экологического фактора при продаже акций акционерных обществ открытого типа, созданных в порядке преобразования государственных (муниципальных) предприятий, признанных экологически опасными, в частности, состоит во включении мероприятий по их экологической санации в соответствующие инвестиционные программы <*>.

<*> См.: Российская газета. 1995. 7 июля.

Приказом Минприроды от 23.01.95 N 18 определена организация системы экологической сертификации (система зарегистрирована Госстандартом России) <*>. В ее составе предусмотрен эксперт-аудитор (экологический аудитор) - лицо, аттестованное на участие: в аккредитации испытательно-аналитических лабораторий (центров) сертификации, в контроле за их деятельностью, в испытаниях объектов сертификации, в подготовке документов по апелляциям.

<*> См. Приказ Минприроды РФ от 23.01.95 N 18 "Об организации системы сертификации по экологическим требованиям для предупреждения вреда окружающей природной среде (системы экологической сертификации)" (текст официально опубликован не был, см.: СПС "КонсультантПлюс", 2003).

В 1998 году были объявлены Приказы Госкомэкологии России от 30.03.98 N 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" <*> и от 16.07.98 N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации" <**>.

<*> Текст Приказа официально опубликован не был, см.: СПС "КонсультантПлюс", 2003.
<**> Текст Приказа официально опубликован не был, см.: СПС "КонсультантПлюс", 2003.

В 1997 г. создан Национальный комитет экологической безопасности - организация в форме некоммерческого партнерства государственных учреждений, хозяйствующих субъектов; в его составе предусмотрен Департамент по экологическому аудиту <*>.

<*> См.: Карелов А.М., Беллер Г.А., Бусыгина В.М. и др. Методические и нормативно-аналитические основы экологического аудирования в Российской Федерации: Учебное пособие по экологическому аудированию. М.: Тройка, 1998.

Госстандарт РФ в 1998 г. издал стандарты: ГОСТ Р ИСО 14001-98 - "Системы управления окружающей средой. Требования и руководство по применению" <1>; ГОСТ Р ИСО 14004-98 - "Система управления окружающей средой. Общие руководящие указания по принципам, системам и средствам обеспечения функционирования" <2>; ГОСТ Р ИСО 14011-98 - "Руководящие указания по экологическому аудиту. Процедуры аудита. Проведение аудита систем управления окружающей средой" <3>; ГОСТ Р ИСО 14012-98 - "Руководящие указания по экологическому аудиту. Квалификационные критерии для аудиторов в области экологии" <4>.

<1> http://www.ecogid.ru/index.php?50000025
<2> См.: http://mgul.ac.ru/info/forstser/documents_04.html
<3> См.: http://mgul.ac.ru/info/forstser/documents_04.html
<4> См.: http://mgul.ac.ru/info/forstser/documents_04.html

Комиссией по аудиторской деятельности при Президенте РФ разработаны и введены в действие Правила (стандарты) аудиторской деятельности <*>.

<*> См.: Финансовая газета. 1996. N 11.

В 2002 году Правительство РФ утвердило Федеральные правила (стандарты) аудиторской деятельности <*>.

<*> См.: СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3739; 2003. N 28. Ст. 2930.

Заметим, что экологический аудит проводится на общих принципах аудита, определенных, в частности, Приказом Госкомэкологии России от 30.03.98 N 181 об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России <*>.

<*> Текст Приказа официально опубликован не был, см.: СПС "КонсультантПлюс", 2003.

В Нижегородской, Волгоградской, Калининградской, Томской областях, Ханты-Мансийском автономном округе приняты законы об экологической безопасности, экологической политике, содержащие нормы об экологическом аудите, разрабатываются специальные нормативные правовые акты об экологическом аудите. Однако отсутствие федеральных правовых основ деятельности по экологическому аудиту привело к тому, что в региональном законодательстве (в тех субъектах, где имеется соответствующий нормативный правовой акт, регулирующий этот вид деятельности) совершенно по-разному трактуется как само понятие экологического аудита, так и его цели и задачи.

Определение понятия "экологический аудит" дано в ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" и в стандартах ГОСТ Р ИСО 14050-99. Федеральный закон определяет экологический аудит как независимую комплексную документированную оценку соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовку рекомендаций по улучшению такой деятельности. Стандарты устанавливают, что экологический аудит - это систематический документально оформленный процесс проверки объективно получаемых и оцениваемых аудиторских данных для определения соответствия или несоответствия критериям аудита определенных видов экологической деятельности, событий, условий, систем административного управления или информация об этих объектах, а также сообщение результатов, полученных в итоге этого процесса, клиенту. Как отмечают С.Л. Байдаков и Г.П. Серов, данные определения в принципе не противоречат целям аудита, которые сформулированы в Законе об аудите, однако не соответствуют определению аудита как предпринимательской деятельности <*>.

<*> См.: Байдаков С.Л., Серов Г.П. Экологический аудит. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об аудиторской деятельности". М.: Ось-89, 2002. С. 21.

По итогам анализа юридической и экономической литературы по вопросам, составляющим сущность процедур экологического аудита, представляется возможным обозначить следующие точки зрения на содержание экологического аудита.

  1. Ряд авторов рассматривают экологический аудит, базируясь на традиционно используемом определении аудита как проверки бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических субъектов. Указанная сторона аудиторской деятельности подробно обсуждается в работах В.П. Суйца, В.А. Бочкаревой, Н.П. Барышникова <*>.
<*> См.: Барышников Н.П. Организации и методика проведения общего аудита. М.: Филинъ, 1998; Бочкорева В.А., Лекомцева О.С. Платежи юридических лиц при пользовании водными ресурсами. М.: Финансовый дом "Президент", 1998; Суйц В.П., Смирнов Н.Б. Основы экологического аудита. М.: Анкил, 1997.
  1. Такие авторы, как С.В. Макаров, Л.Б. Шагарова, рассматривают экологический аудит как природоохранную и предпринимательскую деятельность, "в первую очередь направленную на повышение эффективности экологического менеджмента, включая оценку соответствия действующему природоохранительному законодательству" <*>.
<*> См.: Макаров С.В., Шагарова Л.Б. Экологическое аудирование промышленных производств. М.: НУМЦ, 1997.
  1. Другие авторы определяют цели и сущность экологического аудита, основываясь на системном комплексном подходе к организационно-правовому механизму обеспечения безопасности и инвестиционной привлекательности предприятия.

Научно-теоретические аспекты обеспечения безопасности в экологической сфере детально обсуждены в работах Г.П. Серова, С.Л. Байдакова <*>. Пособие Научно-исследовательского центра "Экобезопасность", работы Н.Н. Гришина, Н.Н. Лукьянчикова, И.М. Потравного, В.Л. Сидорчука, С.В. Макарова, Л.Б. Шагаровой, А.В. Шевчука практически ограничивают содержание экологического аудита оценкой соответствия деятельности хозяйствующего субъекта требованиям охраны окружающей среды. Предлагаемые ими критерии оценки экологической безопасности промышленных производств и хозяйственных систем сведены к оценке либо объемов загрязняющих веществ, поступающих в атмосферу, почву, либо объемов изъятых вод, либо ущербов, наносимых природным ресурсам. Предложенные критерии практически не характеризуют экологическую безопасность предприятия: не принимается во внимание необходимость оценки состояния защищенности жизненно важных интересов самого объекта от угроз со стороны загрязненных природных объектов. Фактически учитывается лишь один компонент безопасности в экологической сфере - техногенная безопасность окружающей среды. Внимание акцентируется на оценке соответствия деятельности предприятия экологическим требованиям с целью минимизации именно техногенного воздействия на окружающую среду; не обсуждается значимость экологического аудита предприятия как механизма повышения его инвестиционной привлекательности.

<*> См.: Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М.: Ось-89, 1998; Экологическая безопасность населения и территория Российской Федерации. М.: Анкил, 1998; Техногенная безопасность и экологическая безопасность как компоненты национальной безопасности РФ в экологической сфере (правовой аспект); Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Современный менеджмент в условиях становления рыночной экономики в России". М.: МВТУ им. Н.Э. Баумана, 1998; Серов Г.П. Экологический аудит. М.: Экзамен, 1999; Серов Г.П., Байдаков С.Л. Правовое обеспечение национальной безопасности России в экологической сфере: Курс лекций. М.: МНЭПУ, 1999; Экологический аудит: проблемы становления // Вестник экономического образования в России. 1999. N 4 (14).

Высказанные замечания не умаляют несомненной научно-методологической ценности и практической значимости работ НИЦ "Экобезопасность" и иных специалистов в области экологического аудита.

  1. Некоторые авторы рассматривают экологический аудит как организационно-управленческий, правовой механизм обеспечения безопасности в экологической сфере, исследуемый в контексте защиты экологических прав граждан <*>.
<*> См.: Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998; Васильева М.И. Судебная защита экологических прав. М.: Центр экологической политики России, 1996; Тер-Акопов А.А. Безопасность человека. М.: МНЭПУ, 1998.

Автор поддерживает точку зрения тех ученых, которые определяют экологическое аудирование как предпринимательскую деятельность, осуществляемую независимыми аудиторскими организациями или аудиторами, имеющими лицензию, и состоящую в организации и проведении экологического аудита предприятий и оказании им аудиторских услуг.

Совершенствование экологического законодательства и его реализация в рассматриваемой сфере неразрывно связаны с функционированием системы организационно-правовых мер с учетом их взаимосвязи с мерами экономического, идеологического характера и мерами юридической ответственности, образующими единый механизм, направленный на снижение загрязнения окружающей среды и ее объектов <*>.

<*> См.: http://www.ecoline.ru/mc/