Мудрый Юрист

Предоставление жилья по договору социального найма

Л. Пчелинцева, кандидат юридических наук.

Одна из основных форм реализации гражданами Российской Федерации права на жилище - предоставление жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования на условиях договора социального найма в пределах нормы жилой площади.

Жилищный фонд социального использования предназначен прежде всего для слабозащищенных категорий граждан, а также тех, кому право получить жилье по договору социального найма предоставлено законом. Понятие "договор социального найма жилого помещения" введено в гражданский оборот ст. 672 ГК.

Договор социального найма жилого помещения - это соглашение, по которому собственник государственного или муниципального жилищного фонда либо управомоченное им лицо (наймодатель) предоставляет во владение и пользование гражданину (нанимателю) благоустроенное жилое помещение, как правило в виде квартиры в пределах нормы площади жилого помещения, а наниматель обязуется использовать его для проживания и своевременно вносить плату за жилое помещение (ст. 1 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"; ст. 672 ГК). По этому договору проживают в настоящее время и те, кто еще до вступления в силу второй части ГК (1 марта 1996 г.) пользовались жилыми помещениями по договору найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда независимо от площади жилого помещения.

Жилые помещения по договору социального найма предоставляются бесплатно в бессрочное пользование гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий и относящимся к лицам, имеющим право получить жилье в государственном или муниципальном фонде социального использования. Круг этих лиц достаточно широк: инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, инвалиды труда, инвалиды с детства, ветераны войны, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей, семьи с доходами ниже официально установленного прожиточного минимума, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, судьи и прокурорские работники, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза и полные кавалеры ордена Славы, а также некоторые другие категории граждан.

Необходимое условие получения жилья по договору социального найма - нуждаемость гражданина в улучшении жилищных условий. Основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий предусмотрены ЖК РСФСР (ст. 29), Примерными правилами учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, а также жилищным законодательством субъектов Федерации, которое дополняет положения федерального законодательства.

К основаниям признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий относятся следующие обстоятельства:

  1. обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже уровня, установленного законодательным (нормативным) актом соответствующего субъекта Федерации (так называемая учетная норма). Например, согласно Закону Москвы от 15 января 2003 г. N 22 "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы" (п. п. 4, 5 ст. 2 и подп. 1 п. 1 ст. 3) в Москве норма постановки на учет составляет 10 кв. метров общей площади для проживающих в отдельных квартирах и 15 кв. метров общей площади для проживающих в коммунальных квартирах и квартирах гостиничного типа;
  2. проживание в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям (Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания, утверждено Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 552);
  3. проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи есть больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно;
  4. проживание в смежных неизолированных комнатах по две и более семьи при отсутствии родственных отношений;
  5. проживание в общежитиях (за исключением сезонных, временных работников; лиц, получивших общежитие в связи с учебой);
  6. проживание в течение длительного времени на условиях договора поднайма в домах государственного, муниципального и частного жилищных фондов либо найма в домах жилищно-строительных кооперативов или найма в частном жилищном фонде лиц, не имеющих другой жилой площади;
  7. иные основания, предусмотренные законодательством Российской Федерации и ее субъектов.

Для отдельных категорий граждан (например, военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку) федеральным законодательством, иными нормативными правовыми актами или законодательством субъектов Федерации установлены специальные (льготные) основания признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий. При постановке на учет для улучшения жилищных условий инвалидов учитывается их право на дополнительную жилую площадь (т.е. применяется повышенная учетная норма).

Федеральной целевой программой "Жилище" на 2002 - 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. N 675 (п. 2 разд. II Приложения 1), предусматривается установление единых оснований признания граждан нуждающимися в получении жилья или в улучшении жилищных условий в соответствующих федеральных нормативных правовых актах. Как видим, Правительство РФ конкретизирует содержание жилищной проблемы и признает, что есть: а) граждане, вообще не имеющие жилья; б) граждане, имеющие жилье, но нуждающиеся в улучшении жилищных условий в силу различных причин (маленькая площадь; непригодно для проживания, как ветхое или аварийное; не отвечает стандартам благоустройства и т.д.).

Соответственно основания и условия предоставления жилых помещений по договору социального найма должны быть определены для каждой из названных категорий граждан. Именно такой подход должен найти закрепление в новом Жилищном кодексе РФ. В настоящее же время в жилищном законодательстве (и федеральном, и региональном) речь идет только о гражданах, нуждающихся в улучшении жилищных условий без дифференциации их на две указанные категории, а основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий определяются не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Федерации. Кроме того, субъекты Федерации определяют порядок и условия предоставления жилых помещений по договору социального найма (ст. 13 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"), что, на наш взгляд, не согласуется с положениями Конституции РФ о правах человека. В частности, п. "в" ст. 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. "б" ст. 72) находятся лишь вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, регулирование отношений, связанных с реализацией прав граждан на жилище, должно осуществляться на федеральном уровне. Порядок и условия предоставления гражданам жилых помещений по договору социального найма должны быть едиными во всех субъектах Федерации и не зависеть от места жительства граждан, нуждающихся в социальной поддержке, или признания профессии, рода занятий социально значимыми. Единство нормативного регулирования всех отношений, связанных с социальным наймом жилых помещений, отвечает цели обеспечения единого правового пространства в России.

Содержание правоотношений, возникающих в связи с предоставлением гражданам жилых помещений по договору социального найма, позволяет сделать вывод, что право на жилое помещение по договору социального найма возникает из сложного юридического состава, элементами которого являются:

а) предварительная постановка на учет гражданина по месту постоянного жительства органом местного самоуправления (по месту работы - совместным решением администрации и профсоюзного комитета организации) в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий за счет жилищного фонда социального использования. Законодательством субъектов Федерации может определяться необходимый для постановки на учет срок постоянного проживания гражданина в населенном пункте (в Москве, например, этот срок составляет 10 лет). В отношении ряда категорий граждан наличие этого условия не является обязательным (военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, судьи, прокурорские работники и др.);

б) решение компетентного органа (органа местного самоуправления или администрации и профсоюзного комитета организации по месту работы гражданина) о предоставлении гражданину жилого помещения в жилищном фонде социального использования. Жилые помещения предоставляются гражданам, состоящим на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий, в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. Для некоторых категорий граждан законодательством предусмотрено первоочередное и внеочередное предоставление жилых помещений. Такие лица включаются в отдельные списки граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий;

в) выдача гражданину ордера (административного акта) на вселение в жилое помещение органом местного самоуправления;

г) заключение на основании ордера договора социального найма жилого помещения между наймодателем (государственным или муниципальным предприятием, учреждением, органом местного самоуправления) и нанимателем (гражданином, на имя которого выдан ордер).

Минимальный размер площади предоставляемого жилого помещения по договору социального найма устанавливается субъектами Федерации в зависимости от достигнутого уровня жилищной обеспеченности, состава семьи, применяемых типов жилых помещений в домах жилищного фонда социального использования и других факторов. При решении этого вопроса субъекты Федерации должны исходить из положений ст. 11 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", согласно которым минимальный размер предоставления жилых помещений эквивалентен социальной норме площади жилья.

Социальная норма площади жилья - это размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществляется предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики"). Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья установлен в размере 33 кв. метров общей площади - для одиноких граждан, 42 кв. метров - на семью из 2 человек и 18 кв. метров - на одного члена семьи из трех и более человек (для сравнения - во Франции социальная норма площади жилья ниже российских федеральных стандартов - 13,5 кв. метров на человека).

Однако роль и содержание института социального найма должны быть изменены. Социальный наем жилых помещений не может быть основной формой удовлетворения жилищных потребностей граждан в условиях изменившихся отношений собственности. Государство должно оставить за собой обязанность обеспечить бесплатным, т.е. социальным, жильем строго определенные категории граждан. Причем количество этих категорий граждан должно быть разумным, соответствовать бюджетным возможностям государства и определено непосредственно в Жилищном кодексе РФ в исчерпывающем перечне. Полагаем, что право на социальное жилье должны иметь: а) малоимущие граждане (т.е. те, кто по своим доходам не в состоянии накопить средства на самостоятельное приобретение жилья или улучшение жилищных условий); б) социальные группы, нуждающиеся в государственной поддержке: ветераны войны, участники боевых действий, многодетные семьи и семьи с детьми-инвалидами и др.; в) государственные служащие различных категорий.