Мудрый Юрист

Региональное законодательство об участии общественных объединений в муниципальных выборах

Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

Анализ норм избирательного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выявить разные формы участия общественных объединений и других институтов гражданского общества в муниципальных выборах. Наиболее часто в действующем региональном законодательстве предусматриваются такие формы, как: участие в формировании избирательных комиссий; участие в выдвижении кандидатов в депутаты, а также в формировании списков, составляемых политическими партиями; участие в предвыборной агитации; обращение в избирательные комиссии, суд, иные органы власти с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан. В статье показывается, что участие политических партий, избирательных объединений, использование пропорциональной избирательной системы целесообразно только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20.

Ключевые слова: муниципальные выборы, избирательное законодательство, политические партии, избирательный ценз, общественные объединения.

The regional legislation on participation of public associations in municipal elections

E.S. Shugrina

Shugrina Ekaterina S., professor, Chair of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), doctor of historical sciences.

The analysis of the rules of election legislation of the subjects of the RF allows to reveal various forms of participation of public associations and other institutes of civil society in municipal elections. The most common rules provided for by the regional legislation are the following: participation in formation of election commissions; participation in nomination of candidates of deputies as well as in formation of the lists prepared by political parties; participation in pre-election campaign; address in election commission, court and other agencies of power with complaints about decisions and actions (failure to act) violating election rights of citizens. The article shows that participation of political parties, election associations, use of the proportional election system are feasible only in large municipal formations with the number of distributed mandates exceeding 20.

Key words: municipal elections, election legislation, political parties, electoral qualification, public associations.

Федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации предусматривают разные виды общественных объединений для целей участия в муниципальных выборах:

Например, согласно статье 25 Закона г. Москвы от 6 июля 2005 года N 38 (ред. от 4 июня 2014 года) "Избирательный кодекс города Москвы" на выборах в органы местного самоуправления избирательным объединением является политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющее в соответствии с федеральным законом право участвовать в данных выборах. При проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Различия в участии вышеназванных видов общественных (избирательных) объединений обусловливают некоторые особенности в выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов. Например, в Воронежской области партии, представленные в Государственной Думе, а также преодолевшие 3%-й барьер, но не представленные в Государственной Думе действующего созыва, освобождаются от необходимости собирать подписи в свою поддержку (статья 45.1 Закона Воронежской области от 27 июня 2007 года N 87-ОЗ (ред. от 27 мая 2014 года) "Избирательный кодекс Воронежской области").

Следует отметить, что на сайтах соответствующих избирательных комиссий размещаются довольно длинные списки общественных (избирательных) объединений, обладающих правом участвовать в муниципальных выборах, но далеко не все этим правом пользуются.

Например, по состоянию на 28 сентября 2012 года соответствующими избирательными комиссиями зарегистрировано 69 списков, в том числе в Черкесске - 12, в Барнауле - 8, в Петропавловске-Камчатском - 11, во Владивостоке - 12, в Курске - 6, в Твери - 12, в Ярославле - 8. Стоит отметить, что старая партия "Правое дело" не выдвинула и не зарегистрировала ни одного списка. Из новых партий наиболее активными(ой) по количеству зарегистрированных списков являются(е) "Зеленые" - 5 и "Коммунисты России" - 5. У половины новых партий не зарегистрировано ни одного списка <1>.

<1> См.: URL: http://www.regnum.ru/news/polit/1577096.html#ixzz3FlvvLhLU.

Анализ норм избирательного законодательства субъектов РФ позволяет выявить разные формы участия общественных объединений и других институтов гражданского общества в муниципальных выборах. Наиболее часто в действующем региональном законодательстве предусматриваются такие формы, как:

  1. Участие в формировании избирательных комиссий. Так, согласно статье 16 Избирательного кодекса г. Москвы <2> комиссии муниципальных образований и участковые комиссии формируются на основе предложений избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, а также на основе предложений иных общественных объединений. Причем в случае досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии, список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации созыва, действующего на момент досрочного прекращения полномочий, вакантное место замещается по представлению той же политической партии (если соответствующая кандидатура ею представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, установленных частью 9 статьи 22 Избирательного кодекса). В избирательную комиссию по предложению каждого избирательного объединения, иного общественного объединения может быть назначено не более одного члена комиссии с правом решающего голоса. Избирательное объединение, иное общественное объединение не вправе предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной комиссии, за исключением некоторых случаев.
<2> См.: Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. N 38 (ред. от 4 июня 2014 г.) "Избирательный кодекс города Москвы".
  1. Участие в выдвижении кандидатов в депутаты, а также в формировании списков, составляемых политическими партиями.

Важно отметить, что в законах ряда субъектов РФ предусматривается, что если избирательный округ составляет менее 5 тыс. (Воронежская область) или 10 тыс. (Челябинская область), то сбор подписей в поддержку регистрации не производится, то есть в маленьких избирательных округах ресурс партий, общественных объединений становится не востребован.

  1. Участие в предвыборной агитации.
  2. Обращение в избирательные комиссии, суд, иные органы власти с жалобами на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.

В соответствии с Законом Тамбовской области от 25 декабря 2012 года N 229-З (ред. от 30 мая 2014 года) "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Тамбовской области" избирательные объединения имеют право:

В некоторых субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях работе с общественными объединениями придают большое значение. Например, распоряжением администрации г. Нижневартовска от 10 июня 2009 года N 809-р были утверждены мероприятия по привлечению общественных объединений г. Нижневартовска к участию в муниципальных выборах на 2009 - 2010 годы.

Говоря об участии общественных (избирательных) объединений в муниципальных выборах, следует обратить внимание еще на один аспект, исследованный Конституционным Судом Российской Федерации при вынесении решения в 2011 году <3>.

<3> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области "О муниципальных выборах в Челябинской области" в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана".

"При применении на муниципальных выборах пропорциональной избирательной системы возникает противоречие между индивидуальным пассивным избирательным правом гражданина - члена местного сообщества и пассивным избирательным правом политических партий, которые являются согласно действующему законодательству единственными коллективными субъектами избирательного процесса <4>. Выход из данной ситуации заключается не в том, чтобы дополнять пропорциональную систему выборов процедурами, ей не свойственными, а в том, чтобы отказаться от применения на муниципальных выборах данной системы, используя вместо нее мажоритарную или смешанную - мажоритарно-пропорциональную систему. При этом необходимо учитывать многообразие типов муниципальных образований и различия (прежде всего по численности населения) муниципальных образований одного типа" <5>.

<4> Васильев В.И. Пропорциональная или мажоритарная? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 37 - 40.
<5> Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 33 - 58.

В заключении Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации поднимается вопрос о связи вида избирательной системы и типа муниципального образования с точки зрения наличия или отсутствия у него отдельных переданных государственных полномочий. На основании пункта 3 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органами местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

"На практике передаваемые муниципалитетам государственные полномочия занимают достаточно большое место в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Во многих случаях затраты на их реализацию достигают третьей части местных бюджетов. Органам местного самоуправления сельских и городских поселений передаются единичные, небольшие по объему работ государственные полномочия или такие полномочия вообще не передаются. Именно поэтому в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, прежде всего в деятельности их представительных органов, оправдано участие федеральных политических партий, которое обеспечивается путем использования на муниципальных выборах элементов пропорциональной избирательной системы. Применение на выборах представительных органов муниципальных районов и городских округов смешанной - мажоритарно-пропорциональной (но не пропорциональной) - избирательной системы обеспечивает в их деятельности баланс государственных и местных интересов. Присутствие в представительных органах депутатов - членов политических партий позволяет учесть разные подходы при выработке оптимальных решений, направленных на осуществление государственных полномочий, а мнение депутатов, кандидатуры которых выдвинуты населением или путем самовыдвижения, не позволяет игнорировать нужды и потребности местных сообществ. При этом применение смешанной избирательной системы дает нужный результат прежде всего в крупных муниципальных районах и городских округах, представительные органы которых достаточно многочисленны, чтобы можно было создать в них дееспособные, достаточные по численности партийные фракции.

Поскольку органы местного самоуправления городских и сельских поселений в отличие от органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов не осуществляют государственные полномочия или осуществляют единичные государственные полномочия, участие в их деятельности федеральных политических партий не имеет правового смысла. Объективная закономерность состоит в том, что малые территориальные коллективы предоставляют возможности, чем крупные, для самоуправления. Поэтому в поселенческих муниципальных образованиях потенциал непосредственного участия населения в местных делах, в том числе выборных, более высок, чем в муниципальных районах и городских округах. И депутаты представительных органов находятся здесь в прямых, непосредственных отношениях с избирателями. Всем этим обстоятельствам в оптимальной степени соответствует применение на выборах представительных органов сельских поселений мажоритарной избирательной системы" <6>.

<6> Заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 23 мая 2011 г. N 01-15/268: подготовлено В.И. Васильевым и подписано А.Е. Постниковым.

Поэтому предоставление больших возможностей политическим партиям участвовать в муниципальных выборах представляется опасным - имея общефедеральные задачи, они могут своей активной деятельностью привести к выхолащиванию самой сути местного самоуправления. Политическая партия, регистрируемая на федеральном уровне и не имеющая связи с конкретным поселением, может получить право заниматься решением вопросов местного значения. В этом случае, если решение вопросов местного значения предоставляется федеральным коллективным субъектам с условием представительства более чем в половине регионов России, это означает централизацию управления на местах и посягает на саму суть местного самоуправления, приводя к утрате его реального содержания <7>.

<7> См.: Шугрина Е.С. Конституционно ли использование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 2 - 5.

Представляется целесообразным участие политических партий, избирательных объединений, использование пропорциональной избирательной системы только в крупных муниципальных образованиях с числом распределяемых мандатов более 20 <8>. В соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении этому критерию отвечают городские округа с числом жителей более 100 тыс. и, возможно, крупные муниципальные районы, городские поселения, имеющие названное количество жителей.

<8> Цифра основана на установленном в действующем законодательстве заградительном барьере в 5% и законах арифметики.

Конституционный Суд Российской Федерации в вышеназванном решении по делу "Гурмана - Болтушенко" 2011 года фактически обозначил одну очень важную проблему, которая имеет следующие проявления:

<9> Более подробно об этом см.: Сабаева С.В. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 99 - 106.

Литература

  1. Васильев В.И. Пропорциональная или мажоритарная? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 37 - 40.
  2. Сабаева С.В. Пропорциональная избирательная система на муниципальных выборах в условиях нового партийного строительства // Журнал российского права. 2013. N 6. С. 99 - 106.
  3. Шугрина Е.С. Конституционно ли использование пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне? // Муниципальное право. 2011. N 3. С. 2 - 5.
  4. Шугрина Е.С. Местное самоуправление и пропорциональная избирательная система: добрососедство или противостояние? (Обзор заключений, направленных в Конституционный Суд Российской Федерации по делу об использовании пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне) // Местное право. 2011. N 3. С. 33 - 58.