Мудрый Юрист

Вынесено решение по делу НКО. 17 февраля 2015 года конституционный суд Российской Федерации вынес решение по делу о проверке конституционности отдельных положений федерального закона "о прокуратуре Российской Федерации"

Генеральная прокуратура Российской Федерации выступила в качестве стороны на процессе о проверке соответствия Конституции РФ части норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Предлагаем вашему вниманию позиции представителей НКО и полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А. Васильевой.

История вопроса

В Конституционный Суд Российской Федерации обратились межрегиональная ассоциация правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональная общественная организация "Правозащитный центр "Мемориал", международная общественная организация "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональная общественная благотворительная организация помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономная некоммерческая организация правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", региональный общественный фонд "Международный стандарт" Республики Башкортостан и гражданка С.А. Ганнушкина с жалобами на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 6, пунктом 2 статьи 21 и пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения не соответствуют требованиям формальной определенности закона, поскольку не предусматривают точного перечня оснований для проведения прокурорских проверок, сроков проведения проверок, не определяют права лиц, в отношении которых проводятся проверки, и состав участников проверки, допускают непропорциональные ограничения права на объединение и свободы деятельности общественных организаций, поскольку прокурорская проверка может проходить по неограниченному числу оснований, многократно и без ограничений по длительности. Как указывают заявители, из правоприменительной практики следует, что на основании оспариваемых норм проверка соблюдения Конституции России и законов прокуратурой может проводиться по усмотрению прокурора на основании информации, размещенной в сети Интернет. При этом оспариваемые законоположения не определяют перечень источников информации, которая поступает в органы прокуратуры и может явиться поводом для реагирования, не содержат требования о достоверности такой информации, не требуют от прокурора заблаговременного установления закона или его отдельных положений, на основании которых практически проводятся проверки. В связи с этим заявители полагают, что оспариваемые нормы не преследуют конституционных целей, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 30 (часть 1) и 55 (часть 3).

В подготовленном Советом правовом заключении указано, что "нормы статей 21 и 22 указанного Федерального закона не содержат должной регламентации деятельности прокуратуры при осуществлении проверок НКО, которая исключала бы злоупотребление указанными полномочиями. Необходимое регулирование не может быть предусмотрено ведомственными актами, поскольку это противоречило бы части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Требуется более четкое законодательное распределение полномочий между соответствующими контрольно-надзорными государственными органами. Необходимы также законодательно определенные условия и рамки осуществления надзорных полномочий и возможного усмотрения прокуратуры, исключающие (или сводящие к минимуму) возможность злоупотребления при проведении проверок (Постановление КС РФ от 18 февраля 2000 г. N 3-П).

Рассматриваемые нормы Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в силу своей правовой неопределенности фактически создают условия для произвольных, а также несоразмерных ограничений и дезорганизации деятельности проверяемых некоммерческих организаций, приводят к отвлечению их ресурсов на обслуживание перманентных и непредсказуемых проверочных мероприятий, противоречат ч. 4 ст. 13, ст. ст. 19, 30, 45, 46 и 55 (часть третья) Конституции Российской Федерации, гарантирующим равное право на свободную деятельность общественных объединений, которое может быть ограничено только на основе отвечающего правовым требованиям федерального закона, но не на основе произвольного усмотрения правоприменительных органов и обеспечивается государственной защитой".

В заключении автономной некоммерческой организацией "Институт права и публичной политики" обращается внимание на нарушение оспариваемыми нормами рекомендаций Парламентской ассамблеи Совета Европы, Венецианской комиссии, Консультативного совета европейских прокуроров. В частности, в заключении указано, что применимые международно-правовые стандарты рассматривают надзор прокуратуры за исполнением законов физическими и юридическими лицами как деятельность, которая должна осуществляться с соблюдением принципов разделения властей, правовой определенности и соразмерности. Положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не соответствуют указанным принципам, что следует не только из содержания нормативных документов Совета Европы, но и из непосредственного анализа органами Совета Европы положений рассматриваемого Закона и аналогичных ему законов иных государств.

Оспариваемые в настоящем деле положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" по-прежнему не содержат следующих признанных на уровне Совета Европы минимальных гарантий защиты прав физических и юридических лиц при осуществлении прокурорского надзора:

ограничение надзорных полномочий прокуратуры в отношении физических и юридических лиц ситуациями, в которых аналогичные функции не могут быть осуществлены иными органами;

возможность проведения проверок лишь при доказанности наличия разумных и объективных оснований полагать, что проверяемый субъект нарушает свои правовые обязательства;

обязанность прокурора мотивировать любые действия и решения в отношении проверяемого лица;

наличие судебного контроля над действиями и решениями прокурора, включая судебную оценку по существу решения о начале проведения проверки и действий (решений) в ходе проведения проверки.

В заключениях Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина отмечено, что пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 21 и пункт 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречат Конституции РФ, однако недостаточно конкретны и требуют официального толкования при их реализации, что свидетельствует о наличии пробелов в законодательстве. Наиболее существенным недостатком является отсутствие правовой регламентации прокурорско-надзорной деятельности, что может быть преодолено исключительно законодательным путем.

Тезисы к выступлению полномочного представителя Генерального прокурора Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Т.А. Васильевой

Уважаемый Высокий Суд!

Со времени создания прокуратуры в 1722 году функция надзора за исполнением законов являлась основной.

В 1996 году Российская Федерация стала членом Совета Европы и вступила в конструктивный общеевропейский диалог по различным проблемам, среди которых оказался и вопрос о функциях и полномочиях прокуроров в современном государстве. Особо обращалось внимание на избыточность общенадзорных полномочий органов прокуратуры.

В 2003 году Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) приняла рекомендацию "О роли прокуратуры в демократическом обществе, основанном на принципе верховенства закона", в которой, в частности, рекомендовалось оставить за прокурорами лишь функции, связанные с уголовным преследованием.

Однако Комитетом министров Совета Европы в феврале 2004 года Резолюция поддержана не была.

По результатам рассмотрения Рекомендации ПАСЕ 1604 (2003) Комитет министров Совета Европы (КМСЕ) подготовил и направил в ПАСЕ ответ (Doc. 10068 от 6 февраля 2004 года), в котором, в частности, отметил "разнообразие структур прокуратуры в различных странах, вытекающее из правовых традиций и различной организации систем уголовного правосудия".

В своем ответе КМСЕ также заявил, что каждая система обладает своим механизмом сдержек и противовесов и представляется сложным оценить только один ее элемент - например, роль прокуратуры - отдельно от других элементов системы. Кроме того, Комитет министров не вправе одобрить без проведения хотя бы исчерпывающего дополнительного обсуждения некоторые из идей Ассамблеи в отношении прокуратуры, такие как всеобщее принятие принципа дискреционного уголовного преследования или ограничение роли прокуроров только системой уголовного правосудия. Комитет министров не считает целесообразным просить европейские юрисдикции, в которых применяется принцип законности, отступить от него или препятствовать прокурорам в осуществлении ими некоторых функций вне системы уголовного правосудия, что имеет место во многих правовых системах.

Принципиальным подтверждением правомерности деятельности прокуратуры вне уголовно-правовой сферы является и принятие Заключения N 3 (2008) Консультативного совета европейских прокуроров, а также Рекомендации КМСЕ CM/Rec(2012)11.

В пункте 16 Заключения КСЕП N 3 (2008) отмечено, что прокурорские службы в большинстве государств - членов Совета Европы имеют, по меньшей мере, некоторые задачи и полномочия вне уголовно-правовой сферы. А в некоторых государствах-членах задачи и объем работ прокуроров в этой сфере могут даже превалировать над ролью прокуратуры в системе уголовной юстиции.

При этом указано, что государства вправе самостоятельно определять свои правовые механизмы и порядок их функционирования при полном соблюдении прав и основных свобод человека, принципа законности и международных обязательств, включая обязательства по Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

По оценке экспертов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, почти в 40 из 47 государств - членов Совета Европы, включая такие страны, как Бельгия, Франция, Германия, Россия, Италия, Нидерланды, прокуратура в том или ином объеме осуществляет функции вне уголовно-правовой сферы.

Разнообразие функций прокуратуры в европейских государствах обусловлено национальными правовыми и историческими традициями. Каждое государство имеет суверенное право самостоятельно определять институциональные и правовые механизмы реализации своих функций, в том числе по защите прав человека и публичных интересов, при соблюдении принципов функционирования правового государства и своих международных обязательств.

19 сентября 2012 года Комитет министров Совета Европы принял Рекомендацию (2012)11 государствам-членам о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия.

В Рекомендации и пояснительном меморандуме к ней содержатся основные принципы деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере.

В частности, в преамбуле Рекомендации констатируется, что во многих государствах-членах вследствие их правовых традиций прокуроры играют определенную роль вне системы уголовного правосудия, что эта роль существенно различается в национальных правовых системах и может включать представление общих или публичных интересов, включая оказание юридической помощи частным лицам в защите прав и основных свобод, представление интересов государства в судах, осуществление надзора над государственными органами и другими организациями и что характер этой роли может различаться применительно к публичному и частному праву.

Уважаемый Высокий Суд!

Анализируя представленные документы, следует отметить, что Комитет министров и Парламентская ассамблея являются органами международной организации - Совета Европы, созданными в соответствии с Уставом Совета Европы 1949 года. Устав не закрепляет за упомянутыми органами полномочия по принятию решений обязательного характера.

Рекомендация Парламентской ассамблеи Совета Европы от 27 мая 2003 года N 1604 (2003) "О роли органов прокуратуры в демократическом обществе, основанном на принципе верховенства закона", документы Венецианской комиссии, Заключение N 3 (2008) Консультативного совета европейских прокуроров "О роли прокуратуры вне уголовно-правовой сферы" и рекомендация Комитета министров Совета Европы государствам-членам от 19 сентября 2012 года CM/Rec(2012)11 о роли прокуроров вне системы уголовного правосудия носят весьма общий, рекомендательный характер (в отличие от международных договоров). Провозглашенные принципы находят свое развитие и конкретизацию в национальном законодательстве.

Пределы и объем полномочий прокуроров вне уголовно-правовой сферы зависят от исторически сложившихся правовых традиций государств. Вместе с тем есть одно общее свойство - во всех правовых системах прокуратура призвана быть инструментом защиты прав человека и публичных интересов, обеспечения законности, укрепления правового государства и верховенства закона. При этом должно обеспечиваться соблюдение принципа разделения властей и всем заинтересованным лицам гарантировано право на судебное обжалование любого действия (бездействия) прокурора.

Государственная власть в России осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В системе государственной власти прокуратура занимает особое положение, предопределенное ст. 129 Конституции России, и обладает особым конституционно-правовым статусом. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" определяет, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также выполняющих иные функции, установленные федеральными законами (пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 4).

Именно компетенция прокуратуры, содержание ее полномочий по реализации возложенных на нее функций являются параметрами, определяющими ее место в государственно-правовом механизме.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, в частности, органами управления и руководителями некоммерческих организаций (пункт 2 статьи 1, пункт 1 статьи 21).

Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами и в то же время не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 4, пункт 2 статьи 21).

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (пункт 1 статьи 5).

Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно, а неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, а также уклонение от явки по его вызову влекут за собой установленную Законом ответственность (статья 6).

Из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", определяющих полномочия прокуроров по надзору за исполнением законов, в том числе органами управления некоммерческих организаций, следует, что прокурорский надзор является имеющим конституционную основу самостоятельным видом государственной надзорной деятельности, который отличается от различных видов контрольной деятельности.

Деятельность прокуратуры, основанная на установленной законом компетенции, носит надведомственный, универсальный характер. Этим, в частности, она отличается и от деятельности контрольных (надзорных) органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, компетенция которых ограничена определенной сферой правовых отношений.

Важно и то, что законность деятельности самих органов контроля (надзора) является предметом надзорной деятельности прокуратуры.

Так, например, согласно статье 38 Федерального закона "Об общественных объединениях" надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура Российской Федерации, а орган, принимающий решения о государственной регистрации общественных объединений (Министерство юстиции Российской Федерации), осуществляет контроль за соответствием их деятельности уставным целям.

В соответствии с частью 4.1 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях" контроль за соблюдением некоммерческими организациями требований законодательства Российской Федерации и целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций.

Федеральный государственный надзор за деятельностью некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным органом согласно его компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (Минюст России).

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций, организацией и проведением проверок некоммерческих организаций, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Приведенное законоположение не ограничивает прокуроров в осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов органами управления и должностными лицами некоммерческих организаций.

Федеральный законодатель, действуя в пределах своей дискреции, разграничивает государственную надзорную деятельность, осуществляемую органами прокуратуры, и государственную контрольную деятельность, осуществляемую государственными органами исполнительной власти, посредством специального законодательного регулирования каждого из данных видов государственной деятельности, имеющих отличное друг от друга содержание и предназначение.

Соответственно доводы заявителей о том, что при осуществлении прокурорского надзора юридические лица наделены такими же гарантиями, которые предусмотрены Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", необоснованны.

Учитывая специфические функции органов прокуратуры и предоставленные прокурорам полномочия, законодатель обоснованно исключил органы прокуратуры из числа субъектов, на которых распространяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, наделив прокуроров функцией надзора за его исполнением, в том числе Минюстом России, что исключает подмену надзорных функций.

Данный тезис подтверждается и представленными Вашему вниманию актами прокурорского реагирования, в частности, после проведения проверки в 2013 году соблюдения законодательства о некоммерческих организациях руководством прокуратуры Республики Татарстан внесены представления как в адрес председателя МАПО "Агора", так и в адрес начальника управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Татарстан, по результатам рассмотрения которого ряд сотрудников управления привлечены к дисциплинарной ответственности. Поскольку межрегиональная ассоциация правозащитных общественных объединений "Агора" выявленные ранее нарушения не устранила, продолжала получать иностранное финансирование в 2014 году, были приняты вновь меры прокурорского реагирования.

На недопустимость случаев подмены функций органов контроля (надзора) при проведении прокурорами проверок указывается в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора Российской Федерации об организации прокурорского надзора, издаваемых Генеральным прокурором Российской Федерации на основании статьи 17 Федерального закона, данные документы обязательны для исполнения всеми работникам органов и организаций прокуратуры.

В целях регламентации надзорной деятельности Генеральным прокурором изданы Приказы от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", от 31 марта 2008 года N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", от 1 апреля 2014 года N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании", от 3 июня 2013 года N 230 "Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации" и ряд других организационно-распорядительных документов.

По мнению заявителей, оспариваемые положения Федерального закона не соответствуют требованиям формальной определенности Закона и допускают непропорциональные ограничения права на объединение и свободы деятельности общественных организаций, поскольку прокурорская проверка может проходить по неограниченному числу оснований, многократно и без ограничений по длительности.

В связи с этим полагаем необходимым отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации, которая обязывает при ограничении прав как законодателем, так и правоприменителем преследовать конституционно значимые цели и соответствовать конституционным требованиям необходимости, обоснованности и пропорциональности (статья 19 и часть 3 статьи 55), существуют обязательные условия для проведения прокурорской проверки:

Исчерпывающего перечня оснований для проведения прокурорской проверки нет и быть не может, поскольку само по себе нарушение закона, т.е. несоответствие поведения субъектов права регламентированному в диспозициях норм права поведению, и является основанием для проверки.

Согласно пункту 6 Приказа от 7 декабря 2007 года N 195 проверки исполнения законов следует проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий. В качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона.

Пунктами 19 и 21 названного Приказа установлено, что прокурорский надзор осуществляется гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации должна предоставляться возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка.

Подчеркивается, что деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина оценивается исходя из правомерности и своевременности вмешательства, полноты использования предоставленных им полномочий, принципиальности и настойчивости в устранении нарушений закона, восстановлении нарушенных прав, привлечении виновных к ответственности.

Только своевременное и оперативное реагирование прокуроров на ставшие известными им факты нарушения законов независимо от источника получения такой информации позволит обеспечить выполнение задач, возложенных на прокуратуру федеральным законодательством, защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства. Иная трактовка положений абзаца второго пункта 2 статьи 21 Федерального закона приведет к тому, что прокуроры, обладая достаточной информацией для организации проверки, будут по формальным основаниям лишены возможности проведения надзорных мероприятий и принятия мер прокурорского реагирования в ожидании поступления соответствующего обращения в органы прокуратуры.

Вопрос принятия должностными лицами органов прокуратуры специального мотивированного решения о проведении проверки регулируется статьей 17 Федерального закона, которой предусмотрено право Генерального прокурора Российской Федерации на издание организационно-распорядительных документов, регулирующих вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

С учетом положений пункта 2 статьи 21 Федерального закона прокуроры, безусловно, изначально связаны определенным предметом проверки, который обусловлен поступившей в органы прокуратуры информацией.

Вместе с тем, если в ходе проведения проверки прокурором будет получена (выявлена) дополнительная информация об иных нарушениях закона, в целях устранения этих нарушений, защиты прав и законных интересов граждан прокурор обязан провести соответствующие проверочные мероприятия, выходящие за ранее определенный предмет проверки, и принять меры прокурорского реагирования. Если в ходе проверки к представителю прокуратуры обращаются сотрудники организации и сообщают, что им уже несколько месяцев не выплачивают заработную плату, что должен сделать прокурор? По логике заявителей - сказать: это не предмет проверки, приходите позже, когда мы будем проверять трудовое законодательство!

Представляется необоснованным и утверждение заявителей о том, что оспариваемые положения не предусматривают право должностных лиц проверяемой организации и других опрашиваемых прокурором лиц не свидетельствовать против себя, чем нарушается статья 51 Конституции Российской Федерации, поскольку, как ранее указывал в Определении от 16 февраля 2012 года N 270-О-О Конституционный Суд Российской Федерации, обязанность представить по требованию прокурора необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения при проведении прокуратурой Российской Федерации проверки соблюдения законодательства органами управления и руководителями коммерческих организаций не связана со свидетельскими показаниями и, вопреки утверждениям заявителя, не противоречит требованиям статьи 51 (часть 1) Конституции Российской Федерации, устанавливающей право каждого не свидетельствовать против себя самого.

Уважаемый Высокий Суд!

Доводы заявителей о том, что статьи 21 и 22 Закона о прокуратуре вступают в противоречие с требованиями статей 19, 30, 55 Конституции Российской Федерации, являются необоснованными.

Статьей 19 Конституции Российской Федерации гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Согласно Закону о прокуратуре организация и проведение прокурорских проверок не предполагают ограничений по указанным признакам.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Определении от 27 января 2011 года, "оспариваемые положения Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", закрепляющие обязательность исполнения требований прокурора, вытекающие из его полномочий (статья 6) и устанавливающие предмет надзора и полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов (статьи 21 и 22), обеспечивают выполнение прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей".

Более того, в соответствии со статьей 46 Конституции и действующими федеральными законами действия (бездействие) должностных лиц органов прокуратуры могут быть обжалованы в судебном порядке. Все заявители воспользовались правом на судебную защиту, и судами общей юрисдикции было всесторонне и полно проверено, имелись ли основания для проведения прокурорской проверки, принятия мер прокурорского реагирования и не были ли нарушены при ее проведении права заявителя действиями должностных лиц органов прокуратуры, что опровергает приведенные доводы об отсутствии полноценного судебного контроля.

Абсолютно необоснованными нам представляются и ссылки на Постановление Европейского суда по делу от 15 июня 2006 года "ООО "Злинстат" против Болгарии", в котором указано, что ограничение прав физических и юридических лиц на основании решений прокуроров лишь тогда соответствует Конвенции в части права на справедливое судебное разбирательство, когда оно "может быть пересмотрено судебным органом, имеющим полноценную компетенцию" (пункт 80). Суд признал нарушение Болгарией части 1 статьи 6 Конвенции, поскольку заявитель не имел возможности добиться судебной проверки по существу принятых в его отношении решений прокуратуры.

На основании изложенного полагаем, что полномочия прокуратуры Российской Федерации, установленные пунктом 1 статьи 6, пунктом 2 статьи 21 и пунктом 1 статьи 22 Федерального закона, соответствуют Конституции Российской Федерации и являются необходимыми для реализации функций, возложенных на прокуратуру Российской Федерации пунктами 1 и 2 статьи 1 и пунктом 1 статьи 21 Федерального закона в соответствии с частью 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации, в связи с чем правовых оснований для удовлетворения жалоб заявителей на нарушение конституционных прав не имеется.

Решение Конституционного Суда Российской Федерации

  1. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации постольку, поскольку эти положения - как закрепляющие полномочие прокурора требовать при проведении проверок в порядке осуществления функции надзора за исполнением законов безусловного представления руководителями и другими должностными лицами некоммерческих организаций необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений - обеспечивают выполнение прокуратурой Российской Федерации возложенной на нее функции надзора как деятельности, обусловленной по своему предназначению требованиями Конституции Российской Федерации, и направлены на обеспечение законности, государственной и общественной безопасности, защиту прав и свобод других лиц, а также иных конституционно значимых ценностей.
  2. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательства, в том числе регулирующего осуществление федерального государственного надзора за деятельностью некоммерческих организаций Министерством юстиции Российской Федерации:

Конституционно-правовой смысл названных законоположений, выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

  1. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 18, ч. ч. 1 и 2 ст. 19, ч. ч. 1 и 2 ст. 46, ч. 3 ст. 55 в той мере, в какой эти положения - в нарушение требования формальной определенности закона - не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.
  2. Федеральному законодателю надлежит, руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в настоящем Постановлении, внести в правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соответствующие изменения, в том числе определить предельные сроки проведения проверочных мероприятий и сроки исполнения проверяемыми организациями требований прокурора, вытекающих из его полномочий, о представлении необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений.

Впредь до внесения в действующее законодательство надлежащих изменений разумность этих сроков подтверждается либо опровергается при рассмотрении соответствующих споров судами, имея в виду, что бремя доказывания их разумности лежит на прокуроре. При этом ориентирующее значение при решении вопросов, связанных в том числе с определением сроков представления прокурору документов, необходимых для проведения проверки исполнения законов некоммерческой организацией, должен иметь Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

  1. Правоприменительные решения, вынесенные по делам межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений "Агора", межрегиональной общественной организации "Правозащитный центр "Мемориал", международной общественной организации "Международное историко-просветительское, благотворительное и правозащитное общество "Мемориал", региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам "Гражданское содействие", автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг "Забайкальский правозащитный центр", регионального общественного фонда "Международный стандарт" в Республике Башкортостан и гражданки С.А. Ганнушкиной на основании положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, либо на основании положений пункта 1 статьи 6 и пункта 1 статьи 22 названного Федерального закона в той мере, в какой они признаны настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру, если для этого нет иных препятствий.
  2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.