Мудрый Юрист

Правовые формы участия граждан в общественном контроле

Дидикин Антон Борисович, старший научный сотрудник Института философии и права СО РАН (г. Новосибирск), кандидат юридических наук.

В статье анализируются основные положения Федерального закона об основах общественного контроля в Российской Федерации и связанные с ним нормы федерального и регионального законодательства. Рассматриваются правовые формы участия граждан в общественном контроле и характерные для существующей практики противоречия.

Ключевые слова: общественный контроль, общественные объединения, общественные инспекторы, общественные эксперты, оценка регулирующего воздействия, общественное обсуждение.

Legal forms of participation of citizens in public control

A.B. Didikin

Didikin Anton B., senior research fellow, Institute of Philosophy and Law, Siberian Department RAS (Novosibirsk), candidate of juridical sciences.

The article analyzes the main provisions of the federal law on the foundations of social control in the Russian Federation and the related provisions of federal and regional legislation. The legal forms of citizen participation in public control and specific to the current practice of contradictions are considered.

Key words: social control, public associations, public inspectors, public experts, regulatory impact assessment, public discussion.

Принятый и вступивший в силу в 2014 г. Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" стал существенным фактором для легализации и развития различных форм общественного контроля в России <1>. Длительная дискуссия (на протяжении трех лет) в кругах экспертов Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, сложности логического построения структуры закона и его взаимосвязи с другими действующими нормативными правовыми актами привели к тому, что Закон определяет формат общественно значимой деятельности, перечень возможных субъектов общественного контроля и механизмы реализации права граждан на управление делами государства <2>. Закон оставляет простор для появления новых форм общественного контроля - российские регионы постепенно разрабатывают и принимают региональные законы о порядке и процедурах осуществления общественного контроля. Это особенно важно, учитывая различие профессиональной специализации общественных объединений и граждан, участвующих в диалоге с органами публичной власти.

<1> Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 30 (часть I). Ст. 2485.
<2> Проект Федерального закона об общественном контроле длительное время разрабатывался рабочими группами Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ по инициативе М.А. Федотова [Электронный ресурс]. URL: www.president-sovet.ru.

Что является ключевой целью общественного контроля? В Законе содержится определение общественного контроля как совокупности способов наблюдения за результатами деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих публичные полномочия, а также участия в разработке, оценке и экспертизе проектов решений органов власти. Такое определение в широком смысле охватывает множество уже сложившихся форм гражданского участия (обращение в органы публичной власти, сбор материалов для проверки, проведение общественных мероприятий) и оценки проектов правовых актов (общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов, "Российская общественная инициатива", оценка регулирующего воздействия, антикоррупционная экспертиза и др.). Однако при отсутствии легальной основы такие формы участия граждан зачастую имели рекомендательный характер и нередко игнорировались органами публичной власти. Учитывая множество проблем, связанных с обязательным размещением на официальных сайтах информации об органах публичной власти в последние годы, технические сложности работы интернет-ресурсов превращали деятельность общественников в символическую и юридически не имеющую значения. Федеральный закон фактически способствует наделению представителей общественных объединений и отдельных граждан правовым статусом и не позволяет органам публичной власти уклониться от рассмотрения результатов общественного контроля. Тем самым рекомендательный характер предлагаемых общественниками решений компенсируется не только юридической обязательностью их рассмотрения и обсуждения в органах публичной власти, но и усилением форм ответственности за игнорирование общественного мнения и работы общественных советов при органах власти.

Самым спорным моментом на этапе обсуждения проекта Федерального закона в Государственной Думе РФ в 2014 г. стал вопрос о включении в состав субъектов общественного контроля граждан и общественных объединений. В действующей редакции Закона в числе субъектов их нет, вместо этого детально регулируются полномочия Общественной палаты и общественных палат в субъектах РФ, а также деятельность общественных советов при органах публичной власти, порядок формирования которых должен быть максимально открытым и публичным. Существовало опасение, что экспертные заключения общественных объединений будут обязательны к рассмотрению и учету органами власти при любом их содержании в качестве юридических документов, и именно этот аспект послужил аргументом к исключению общественных объединений из числа субъектов общественного контроля. Но так ли это на самом деле?

В Законе найдено компромиссное решение данного вопроса. Граждане могут участвовать в общественном контроле в качестве участников группы, осуществляющей общественную проверку, создавать организационные структуры, позволяющие эффективно реализовывать общественные интересы. В зависимости от целей и задач такого контроля граждане получают статус общественного инспектора или общественного эксперта. При этом статус общественного эксперта будет требовать аккредитации (для участия в антикоррупционной экспертизе) либо подтверждения квалификации с учетом сферы, где осуществляется общественный контроль (общественный совет при органе публичной власти, оценка регулирующего воздействия). Такие дополнительные требования содержатся в федеральном законодательстве и подзаконных актах, конкретизирующих порядок учета мнения граждан при принятии управленческих решений.

Участие граждан в качестве представителей общественных объединений позволяет им инициировать такие формы общественного контроля, как общественный мониторинг и общественное обсуждение. Указанные формы уже ранее были известны - проведение согласно Федеральному закону N 131-ФЗ публичных слушаний и конференций граждан в муниципальном образовании либо проведение общественных слушаний на региональном уровне как разновидность общественного обсуждения <3>. Очевидно, что ограничивать перечень возможных видов обсуждений нецелесообразно, ведь общественно активные граждане способны к самоорганизации и самостоятельному поиску конкретных общественных форм обсуждений. Иной вопрос состоит в оптимальном использовании результатов мониторинга как юридического основания принятия решений органами публичной власти. Ведь практика показывает, что рекомендательный характер поступающей от общественников информации часто не побуждает органы публичной власти к ее учету. Отсюда закрытость экспертных обсуждений, сопровождающих деятельность Экспертного совета при Правительстве РФ ("Открытое правительство") <4>, закрытые формы рассылки информации для проведения оценки регулирующего воздействия деловыми ассоциациями и, как следствие, слабая информированность граждан и предпринимателей об обсуждаемых и принимаемых решениях. В ситуации нарастающего кризиса российской экономики снятие социальной напряженности путем расширения реальных форм общественного контроля представляется особенно актуальным.

<3> См.: Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. 29.12.2014) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<4> См.: Дидикин А.Б. "Открытое правительство" в механизме взаимодействия гражданского общества и государства: формирование правовой модели и ее противоречия // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1. С. 16 - 19.

Одним из известных примеров использования института общественного обсуждения является обсуждение проекта Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации". На начальной стадии разработки данного законопроекта рабочая версия текста Закона была опубликована еще в мае 2010 г. на официальном сайте Минобрнауки РФ с целью всеобщего ознакомления <5>. По своей сути такое "пробное рассмотрение" являлось лишь предоставлением данных для формирования набросков мнений экспертов и общественности с их последующим использованием после издания официального поручения Президента РФ. Именно для исполнения поручения Президента РФ в период с 1 декабря 2010 г. по 1 февраля 2011 г. проводилось общественное обсуждение проекта Федерального закона на одноименном сайте <6>. Для рассмотрения целесообразности предлагаемых изменений министерством науки была образована специальная комиссия.

<5> [Электронный ресурс]. URL: http://old.mon.gov.ru/dok/proj/6649/.
<6> [Электронный ресурс]. URL: http://zakonoproekt2010.ru.

По итогам проводимого общественного обсуждения проекта Федерального закона из его текста были исключены излишне детализированные и дублирующие друг друга правовые нормы, что позволило сократить текст законопроекта в 2 раза, а поступившие замечания (около 11 тыс.) позволили наметить направления дальнейшей доработки. Последующая корректировка данного проекта осуществлялась с 2011 г. уже на вновь созданной интернет-площадке <7>. Она значилась в качестве открытого сетевого проекта, в котором могли принять участие все граждане, имеющие интерес в создании более четкого текста Закона об образовании. При этом наиболее активные и продуктивные участники должны были быть привлечены в качестве экспертов для последующей работы над проектом Федерального закона "Об образовании в РФ". Но и на этом обсуждение данного проекта не нашло своего завершения. Более детально доработанный текст законопроекта был отправлен на следующий интернет-ресурс, где уровень обсуждения существенно снизился <8>. Несложно заметить, что уменьшающиеся показатели участников общественной дискуссии на разных сайтах показывают невозможность столь быстрого реагирования населения на частоту изменения информационных площадок и в то же время на значимость информационного обеспечения общественного контроля. Закон об общественном контроле в самых общих чертах устанавливает такую обязанность.

<7> [Электронный ресурс]. URL: http://edu.crowdexpert.ru.
<8> [Электронный ресурс]. URL: http://zakon.government.ru.

"Как юрист скажу, что это правовой и демократический прорыв. Такого закона нет ни в одной стране мира, - отмечает президент Российской ассоциации общественного контроля В.В. Гриб. - Это беспрецедентный закон, фактически дающий конституционное право каждому гражданину и организациям управлять государством" <9>.

<9> Петров И. Закон об общественном контроле защитит граждан от произвола чиновников [Электронный ресурс]. URL: http://www.rg.ru/2014/07/23/kontrol.html.

Однако, несмотря на преимущества закона, связанные с легализацией общественных проверок и общественного мониторинга, необходимых для улучшения контроля за соблюдением прав и свобод граждан (в т.ч. в работе общественных наблюдательных комиссий), большинство его норм носят исключительно рамочный характер, а в отдельных случаях не учитывают специфику и своеобразие применения принципа разделения властей во взаимодействии органов публичной власти. Акцент на общественных палатах и общественных советах сам по себе является сильным ограничением практики общественного контроля и его эффективности. Известно, что многие органы публичной власти, несмотря на рекомендации экспертов Открытого правительства и разработанное Типовое положение, так и не внедрили открытый и прозрачный механизм создания общественных советов. История с формированием Общественного совета при Минэкономразвития РФ в 2013 г. является яркой тому иллюстрацией <10>. Несмотря на открытый порядок приема кандидатур в состав Общественного совета и обозначенный перечень документов, голосование в сети Интернет по кандидатурам проведено не было, иные формы собеседования отсутствовали, что привело к формированию практически недееспособного совещательного органа, характер обсуждений в котором за прошедшее время сводится к заранее известным и формализованным решениям.

<10> Документы и информация размещались в разделе "Общественный совет" на официальном сайте Минэкономразвития РФ: www.economy.gov.ru.

Аналогично возложение широких полномочий по общественному контролю на общественные палаты представляется крайне упрощенным решением, учитывая невысокий уровень и низкое качество общественных экспертиз законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой РФ. Попытки российских регионов регулировать сферу общественного контроля возложением всех конкурсных процедур по формированию общественных советов на общественные палаты также приведут к снижению качества гражданского участия и бюрократизации работы общественников. А учитывая, что процедуры общественного контроля в настоящее время затрагивают органы исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, остается важная проблема вовлечения законодательных органов власти в механизм общественного контроля. Известен пример игнорирования руководством Государственной Думы РФ поручений Указа Президента РФ N 601 от 07.05.2012 о внедрении оценки регулирующего воздействия законопроектов на этапе их подготовки ко второму чтению <11>. Переложив ответственность за проведение правового эксперимента в части организации оценки двух законопроектов на федеральное министерство, руководство Государственной Думы РФ при осуществлении законотворчества до настоящего времени игнорирует необходимость включения норм об оценке регулирующего воздействия в Регламент Государственной Думы РФ, не проводит общественных обсуждений (заменив их заседаниями "Открытой трибуны"), а нередко игнорирует и своевременное размещение информации о законопроектах на официальном сайте палаты Федерального Собрания РФ.

<11> См.: Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" [Электронный ресурс]. URL: www.pravo.gov.ru.

Остается значимым и вопрос гармонизации правового регулирования форм общественного контроля, в частности общественных экспертиз, на федеральном и региональном уровнях. Закон определяет общественную экспертизу в качестве способа анализа и оценки нормативных правовых актов, их общественного обсуждения, рассмотрения социально значимых вопросов и проведения общественных (публичных) слушаний. Между тем в российском законодательстве содержатся различные по уровню и порядку организации виды деятельности, соответствующие определению общественной экспертизы:

<12> См.: Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" [Электронный ресурс]. URL: www.pravo.gov.ru.<13> См.: Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" (ред. от 23.06.2014). [Электронный ресурс] URL: www.pravo.gov.ru.<14> См.: Дидикин А.Б. Оценка регулирующего воздействия как форма общественного контроля в сфере экономики // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. N 2. С. 3 - 6; Федеральный закон N 176-ФЗ от 2 июля 2013 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов" // Российская газета. 2013. 10 июля.<15> См., например, ст. 7 Закона Новосибирской области "О нормативных правовых актах Новосибирской области" от 26 декабря 2006 г. (в ред. от 01.10.2013) // Ведомости Законодательного Собрания НСО. 2006. 30 декабря.<16> См.: Дидикин А.Б. Практика применения социально-экономической экспертизы правовых актов в сфере предпринимательства // Гуманитарные науки и модернизация правовой системы государства: российский и зарубежный опыт. Труды III Международной конференции. Новосибирск, 2014. С. 47 - 52.<17> См.: Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М., 2014. С. 34 - 35.<18> Экспертные группы осуществляют мониторинг выполнения Стандарта деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по улучшению инвестиционного климата, утвержденного решением наблюдательного совета АНО "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов" (www.asi.ru), который юридически обязателен для внедрения субъектами РФ на основании поручения Президента РФ от 31.01.2013 по итогам заседания Государственного Совета РФ от 27.12.2012 "Повышение инвестиционной привлекательности субъектов РФ и создание благоприятных условий для развития бизнеса".

Стихийное использование каждой из указанных форм общественной экспертизы и неясный характер правовых последствий приводят в конечном итоге к снижению активности граждан и низкой активности предпринимателей. При этом важно отметить, что вследствие осуществления любой из форм общественного контроля создается итоговый документ, который подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти и который содержит в себе объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах той или иной формы общественного контроля, а также имеющий непосредственно перечень предложений и рекомендаций. В связи с этим важным является вопрос о возможности обжалования решений и правовых актов органов публичной власти гражданами, в случае если правила проведения общественного контроля были нарушены или проигнорированы, о допустимости использования таких экспертных заключений в судебных процессах.

Пока же Федеральный закон содержит статью о необходимости исключения конфликта интересов при осуществлении общественного контроля на случай возникновения противоречий с государственными служащими, иными лицами или организациями, являющимися объектами контроля.

Таким образом, новый Закон, несомненно, расширяет возможности и механизмы влияния общественности на жизнь органов государственной власти. Однако выбор способов осуществления общественного контроля, организации работы общественных инспекторов и общественных экспертов и контроль над соблюдением законодательства, своевременным предоставлением информации органами власти остается за общественными объединениями. Принятие субъектами РФ региональных законов позволяет детализировать регулирование отдельных форм общественного контроля с учетом специфики деятельности институтов гражданского общества в регионе.

Литература

  1. Дидикин А.Б. "Открытое правительство" в механизме взаимодействия гражданского общества и государства: формирование правовой модели и ее противоречия // Гражданское общество в России и за рубежом. 2013. N 1. С. 16 - 19.
  2. Дидикин А.Б. Оценка регулирующего воздействия как форма общественного контроля в сфере экономики // Гражданское общество в России и за рубежом. 2014. N 2. С. 3 - 6.
  3. Дидикин А.Б. Практика применения социально-экономической экспертизы правовых актов в сфере предпринимательства // Гуманитарные науки и модернизация правовой системы государства: российский и зарубежный опыт. Труды III Международной конференции. Новосибирск, 2014. С. 47 - 52.
  4. Петров И. Закон об общественном контроле защитит граждан от произвола чиновников. [Электронный ресурс]. URL: www.rg.ru/2014/07/23/kontrol.html.
  5. Южаков В.Н., Бошно С.В., Ефремов А.А., Цирин А.М. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: становление, опыт и перспективы. М., 2014. С. 34 - 35.