Мудрый Юрист

Проблема договорных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами

Чертков Александр Николаевич - кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Опыт заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами и причины их пересмотра

В 90-х годах прошлого века в Российской Федерации нередко делались попытки решения многих важнейших для государства и общества вопросов федеративных отношений, особенно в сфере совместного ведения, исключительно путем заключения договоров и соглашений между соответствующими органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры и соглашения могли разрешить (и разрешали) некоторые текущие сложности правового регулирования и государственного управления, но вместе с тем порождали сложности еще большие. Ведь многие положения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не соответствовали Конституции и федеральному законодательству (это особенно наглядно прослеживается при анализе договоров с Татарстаном, Башкортостаном, Ингушетией). Законодательное требование приведения их в соответствие с Конституцией России и федеральными законами появилось не сразу и выполнялось далеко не всегда, а сам процесс приведения зачастую происходил не оптимально и не завершен до сих пор. Например, в Конституцию Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15 Законом РБ от 3 ноября 2000 года N 94-з были включены положения договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан", в том числе и не соответствующие Конституции Российской Федерации. Только 3 декабря 2002 года эти положения были исключены и указанный договор был провозглашен действующим лишь в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и Конституции Башкортостана. Статья 25 Конституции Республики Татарстан от 6 ноября 1992 года (в редакции от 15 сентября 2003 года) провозглашает Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" составной частью правовой системы не только Республики Татарстан, но и Российской Федерации. Хотя в указанном договоре до настоящего времени имеются положения, противоречащие Конституции Российской Федерации, в частности, ее ст. 72.

В целом оценить роль договоров в реализации федеративных отношений в России представляется весьма непростым делом. Они нередко помогали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов Российской Федерации, учитывая специфику субъекта Российской Федерации (например, договор с Калининградской областью), заметно снижали конфликтность федеративных отношений, но зато существенно усилили асимметрию субъектов Российской Федерации и вообще центробежные процессы в стране. Кроме того, субъекты Федерации наделяли себя (с согласия и при участии федеральных органов) полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с Российской Федерацией, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации, соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам, что добавляло напряженности в реализации федеративных отношений.

Всего с 1994 по 1998 годы было заключено 42 договора с 46 субъектами Российской Федерации, подавляющее большинство которых к настоящему моменту расторгнуто. В целом они стали вынужденной уступкой со стороны федерального центра для избежания серьезных конфликтов и сепаратистских тенденций, аналогичных чеченским. В настоящее время такая необходимость, по крайней мере с точки зрения эффективности правового регулирования, отпала. Тем не менее небольшая часть договоров Российской Федерации с некоторыми республиками продолжает действовать на основании Конституции России. С точки зрения политических планов руководства соответствующих республик, заключенные договоры претендовали на обладание высокой юридической силой, превосходящей силу федерального закона. И нахождение нового места внутригосударственным нормативным договорам в правовой системе России стало существенной проблемой для федерального центра. Указанная проблема появилась с самого начала процесса заключения договоров, но федеральный центр смог приступить к ее решению лишь в 1999 году, когда перестал заключать новые договоры и попытался привести в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством уже заключенные.

Все имевшиеся договоры можно условно разделить на две группы: договоры, существенно изменявшие положение соответствующего субъекта Федерации по отношению к остальным субъектам и устанавливавшие особый правовой режим взаимоотношений Федерации с соответствующим субъектом; и договоры, не имевшие существенного содержания, а представлявшие собой копии тех или иных положений федерального законодательства либо набор деклараций.

Первая группа договоров существенно нарушала конституционные основы правовой системы России, противоречила положениям Конституции Российской Федерации, прежде всего нарушая принцип равноправия субъектов Федерации, установленный в ч. 1 ст. 5 и конкретизированный в ч. 4 той же ст. 5 положением о том, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, а также вторгаясь в модель разграничения предметов ведения, установленную в ст. 71 - 73.

Вторая группа договоров просто загромождала правовое пространство России, и единственным выходом было расторжение таких договоров по взаимному согласию. Конституция Российской Федерации достаточно полно определила основные вопросы федеративных отношений, и договоры без существенного содержания едва ли имеют практическую значимость. В настоящее время уже завершился процесс расторжения таких договоров, что свидетельствует о незначительной их ценности как для субъектов Федерации, так и для федерального центра.

Расторжение договоров первой группы по взаимному согласию не всегда удавалось. Однако их противоречия нормам Конституции были существенным образом ослаблены. Тем не менее данный процесс еще не завершен, и, учитывая норму ч. 3 ст. 11 Конституции, которая указывает на договоры между Российской Федерацией и ее субъектами в качестве формы разграничения предметов ведения и полномочий, полный отказ от договоров неправомерен. Однако, с точки зрения эффективности и обоснованности регулирования федеративных отношений, определение единых общеобязательных правил для всех субъектов Федерации в Конституции и федеральном законодательстве представляется более предпочтительным, чем практика заключения двусторонних договоров между Федерацией и субъектами. В условиях современной России законодательное регулирование в сфере совместного ведения, в том числе по разграничению полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, в большей степени отвечает требованиям правовой справедливости.

В пользу преимущественного законодательного регулирования разграничения полномочий по предметам совместного ведения говорит и то обстоятельство, что попытка решения данного вопроса путем заключения договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не имела успеха. Одной из серьезнейших проблем российского федерализма являлась и в значительной степени является до сих пор асимметрия субъектов Российской Федерации, хотя в определенной мере эта проблема усугубляется неоптимальностью содержания конституций и уставов субъектов Федерации, федерального и регионального законодательства и даже отчасти недостатками самой Конституции Российской Федерации. Однако в основном асимметрия субъектов Российской Федерации устанавливалась договорными нормами. Договорное право разделяло субъекты Российской Федерации на две большие категории, а именно: субъекты Федерации, которые строят свои отношения с федеральными органами только на основе Конституции (прежде всего области), и субъекты Федерации, заключившие договоры с Российской Федерацией.

Двусторонние договоры с рядом республик фактически ставили их в особое положение, подчас закрепляя их правовой статус почти суверенного государства. В этих договорах полномочия и предметы ведения перераспределялись вопреки нормам статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Причем договоры были подписаны и должностными лицами Российской Федерации. Видимо, в первой половине 90-х для сохранения целостности Российской Федерации иного выхода у федерального центра не было. Однако договоры и соглашения между органами власти Федерации и ее субъектов породили ряд проблем. При этом некоторые республики еще недавно провозглашали и строили свои отношения с Россией исключительно на основе Федеративного договора и иных договоров (Татарстан игнорировал даже Федеративный договор, так как Татарстан и Чечено-Ингушская Республика его не подписали). В целом договоры Федерации с республиками еще больше усиливали асимметрию Российской Федерации, неравноправие республик по отношению к другим субъектам Российской Федерации и между собой.

Что касается договоров с краями и рядом областей, то имела место несколько иная ситуация, поскольку большинство из них попадает во вторую группу договоров. Большая часть положений этих договоров была обусловлена не столько объективными обстоятельствами, о которых говорится в их преамбулах, и, конечно, не сепаратистскими тенденциями, как в случае с некоторыми республиками, а неудачным и неполным разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. В этих договорах, как правило, нет положений, изменяющих статус и сферу ведения субъектов Федерации. Большей частью они содержат положения о краевом или областном транспорте, связи, программах экономического развития, решении ряда социальных вопросов. Более четкое и последовательное разграничение предметов ведения и, особенно, полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов фактически сделали большинство таких договоров излишними, а усиление центростремительных тенденций в государстве привело к их расторжению.

Заключение новых договоров как первой, так и второй группы в принципе нецелесообразно либо противозаконно. Если договор устанавливает иное, чем Конституция Российской Федерации, нарушает федеральное законодательство, его заключение неправомерно. Если же он дублирует текст Конституции или федеральных законов, то его заключение юридически нецелесообразно. Однако надо иметь в виду то обстоятельство, что Конституция не разграничила полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а федеральные законы, необходимые для нормального развития субъектов Российской Федерации в целом или каких-то субъектов в отдельности, не всегда принимались (и принимаются) своевременно. Вследствие этого многие субъекты Российской Федерации инициировали заключение договоров с Российской Федерацией. Поэтому федеральный центр постепенно корректировал и "сворачивал" договорные отношения, так как резкие шаги в этом направлении могли бы привести к осложнению ситуации в ряде субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в последние годы договоры между Российской Федерацией и ее субъектами не заключаются, а, напротив, подавляющее большинство их расторгнуто по взаимному согласию сторон. Современный этап государственного строительства характеризуется стремлением к законодательному разграничению полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Уже мало кем ставится под сомнение, что федеральный закон, четко определяющий принципы, порядок и процедуры взаимоотношений между федеральным и региональным уровнем государственной власти, является гарантом стабильности федеративного устройства. Как отмечал Президент России в своем Послании Федеральному Собранию, определение конкретных, четких полномочий Федерации и ее субъектов в рамках их совместной компетенции должно осуществляться "федеральными законами, именно федеральными законами и прежде всего федеральными законами" <*>. Однако это не означает полного отказа от договоров, так как использование договоров в процессе разграничения предметов ведения и полномочий определено в ч. 3 ст. 11 Конституции. Тем не менее представляется целесообразным по-новому определить роль договоров. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики. Заключение договоров оправдано только в исключительных случаях, если оно обусловлено юридически значимыми особенностями субъектов Российской Федерации в той мере, в которой указанные особенности обуславливают иное, чем установленное в федеральных законах, разграничение полномочий.

<*> См.: Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 10.

Потенциал договорной формы может быть востребован для определения особенностей содержания разграниченных федеральными законами полномочий. Поскольку актами, обладающими на территории Российской Федерации верховенством, являются Конституция и федеральные законы, договоры вводятся в конституционные и законные рамки. Основной массив федерального правового регулирования будет осуществляться в форме федеральных законов, поэтому договоры должны применяться только в исключительных случаях.

Принцип равноправия субъектов Федерации, который предполагает и единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, а также полномочий между их органами, предполагает установление федеральным законодательством единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации. Вместе с тем правовое равенство субъектов Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и иных обстоятельств. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Федерации. Способом учета таких особенностей и может явиться заключение с соответствующим субъектом Федерации договора.

Важнейшей вехой в решении проблемы внутригосударственных договоров и соглашений, определении их новой роли и места в правовой системе России стало вступление в силу Федерального закона от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>, глава третья которого посвящена порядку заключения договоров и соглашений. Указанный Федеральный закон устанавливал приоритет Конституции и федеральных законов перед договором, запрещал посредством договора передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения. С момента вступления в силу рассматриваемого Федерального закона договор мог быть заключен: либо при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; либо при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения - с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона. При этом федеральные законы, как представляется, могли быть общими для всех субъектов Федерации или специальными, касающимися одного или нескольких субъектов (например, закон о статусе Москвы - столице Российской Федерации, закон о Байкале, касающийся Бурятии и Иркутской области). В указанном Федеральном законе была предпринята попытка определить наконец условия и порядок заключения договоров, что должно было позволить вернуть практику разграничения предметов ведения и полномочий в конституционные рамки, в том числе и в форме договорных отношений.

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

Следует отметить и то важное обстоятельство, что Федеральный закон сузил поле для договорного регулирования, ограничив его исключительно предметами совместного ведения. В нем было установлено, что договор может лишь конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации. Следовательно, перераспределение предметов ведения ст. 71 - 73 Конституции не допускалось. То, что договорная форма регулирования применима только в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, представляется крайне важным для стабилизации и повышения эффективности федеративных отношений. Данный вывод вытекает из того, что по установленным ст. 71 Конституции предметам исключительного ведения Российской Федерации вся полнота власти принадлежит федеральным органам государственной власти. Значит, именно федеральные органы государственной власти и несут ответственность за осуществление этих полномочий.

В целом благодаря рассматриваемому Федеральному закону, очертившему условия и рамки договорного регулирования, которые не позволяли бессистемно, массово и не считаясь с положениями Конституции России заключать договоры с субъектами Российской Федерации, произошло приостановление договорного процесса. В Федеральном законе было установлено, что договоры, изменяющие правовое положение субъектов Федерации, подлежат корректировке исходя из положений ст. 15 и Раздела II Конституции Российской Федерации, а также федерального законодательства, в частности, Главы 3 данного Федерального закона. При этом Федеральный закон давал три года на приведение договоров в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством, хотя и не конкретизировал механизм этого приведения.

Вместе с тем рассматриваемый Федеральный закон имел целый ряд недостатков, и многие его механизмы носили незавершенный, половинчатый характер. Провозглашая недопустимость перераспределения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения, он одновременно давал возможность посредством договора конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Федерации. Неясно, как это положение могло быть реализовано на практике, ведь любая конкретизация предметов ведения так или иначе не может не коснуться их разграничения. Практической иллюстрацией приведенного тезиса может служить то обстоятельство, что до настоящего времени в России не заключено ни одного договора, который бы конкретизировал предметы совместного ведения, не касаясь их разграничения.

Рассматриваемый Федеральный закон не установил обязательность закрепления мер ответственности сторон договора или соглашения в самом тексте, а также условий их расторжения. В связи с началом процесса расторжения договоров в 1999 году особенно остро стоял вопрос о расторжении договора по инициативе одной из сторон, если суд установит нарушение другой стороной условий договора, а Федеральный закон не предусматривал даже такой возможности.

Таким образом, Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" положил начало решению проблемы договоров и соглашений и стал важным этапом преодоления асимметрии субъектов Российской Федерации. Хотя проблем оставалось немало, так как самого законодательного разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов Федеральный закон не осуществил и в отношении договоров разрешил далеко не все необходимые вопросы.

Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях укрепления вертикали власти: правовая основа и практические перспективы

В настоящее время договорные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами регулирует Федеральный закон от 6 октября 1999 года (в редакции от 4 июля 2003 года) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <*>. Федеральный законодатель установил положение, согласно которому Российская Федерация и ее субъекты могут заключать договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, несмотря на то что предметы ведения уже разграничены Конституцией (ч. 5 ст. 1 указанного Федерального закона). Было бы вполне логично установить иную формулу, а именно договоры о разграничении полномочий, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Однако недостатки конституционной модели не дают федеральному законодателю установить указанную формулировку. С одной стороны, толкование всех норм Конституции в совокупности, прежде всего ст. 15, 71, 72, 73, 76, позволяет сделать вывод о невозможности вторжения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в конституционное разграничение предметов ведения путем принятия законов или заключения договоров, но с другой стороны, ч. 3 ст. 11 Конституции прямо устанавливает, что "разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется... договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Следует отметить, что разграничение предметов ведения должно осуществляться только Конституцией России, разграничение полномочий - федеральными законами и, в установленных в них случаях, договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, а делегирование отдельных полномочий - соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; изменен: СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3205; СЗ РФ. 2001. N 7. Ст. 608; СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2909; См.: СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601; См.: СЗ РФ. 2002. N 19. Ст. 1792; СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.

При этом необходимо учитывать, что разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией. Вместе с тем полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Рассматриваемый Федеральный закон в ст. 26.7 "Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий" установил, что заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Это означает, что новая роль договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения полномочий. При этом договор может содержать только те положения, которые требуются для иного разграничения полномочий, чем установленное федеральными законами, исключая какие-либо Конституции Российской Федерации. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации, а порядок подготовки проекта договора исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями рассматриваемого Федерального закона.

Долгое время Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Федерации были фактически исключены из договорного процесса. Мнение Совета Федерации и региональных законодателей являлось лишь консультативным, а Государственная Дума вообще не участвует в процедуре заключения договоров. Однако следует отметить, что контроль законодательной ветви власти над договорным разграничением полномочий имеет широкое распространение в зарубежной практике. Обычно договорная форма урегулирования отношений между центром и субъектами федерации применяется очень осторожно и только в оговоренных в конституции государства пределах и процедурах и с согласия законодательного органа страны. При этом договорные отношения в зарубежных федерациях не имеют широкого распространения и не изменяют установленные в конституциях предметы ведения федерации и предметы совместного ведения, как это еще недавно было в Российской Федерации, а в ряде случаев сохраняется до сих пор. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 15а Федерального конституционного закона Австрийской Республики Федерация и земли могут заключать между собой соглашения по вопросам своей компетенции. Соглашения могут разграничивать как законодательную, так и исполнительную компетенцию Федерации и земель. Разграничение законодательной компетенции допускается только с согласия Национального совета (федерального парламента), при этом соглашение подлежит публикации в Бюллетене федеральных законов. Соглашения о разграничении исполнительной компетенции заключаются от имени Федерации либо федеральным правительством, либо федеральными министрами. Заключение соглашений - редкое явление в конституционной практике Австрии. При необходимости изменения компетенции Федерации и земель поправки в Основной закон вносятся в соответствии с обычной процедурой.

Указанное положение дел в Российской Федерации отчасти исправлено в ст. 26.7 рассматриваемого Федерального закона, согласно которой проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации для одобрения. Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации. При этом орган государственной власти субъекта Российской Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения указанного проекта и внести в него свои предложения и замечания.

В случае внесения изменений и дополнений в одобренный законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению в том же самом порядке.

Следует подчеркнуть, что использование договорных отношений в разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не должно нарушать действие принципа верховенства федерального закона. Обеспечительным механизмом этого стало утверждение договора федеральным законом. Президент Российской Федерации в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и дополнений в порядке, установленном рассматриваемым федеральным законом для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. В такой процедуре договор становится актом, действительно выражающим согласованную волю сторон, а в силу того, что он предусматривает изъятия из общего порядка, предусмотренного федеральными законами, становится приоритетным перед последним для правоприменителя.

В Российской Федерации более невозможно заключение бессрочных договоров. Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет. Это положение также направлено на придание договорам роли вспомогательного механизма разграничения полномочий, вызванного определенным образом сложившимися обстоятельствами, вместо некоего основополагающего документа, устанавливающего систему отношений Российской Федерации и соответствующего субъекта.

Важнейшим моментом договорных отношений является порядок досрочного расторжения договоров, прежде всего по инициативе одной из сторон. Расторжение договора о разграничении полномочий по взаимному согласию сторон или продление срока действия соответствующего договора осуществляются в том же порядке, что и заключение и вступление в силу договора о разграничении полномочий. Расторжение договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением федерального суда нарушения другой стороной положений договора о разграничении полномочий. Решение федерального суда является основанием для принятия Президентом Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации решения о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон. Решение о расторжении договора о разграничении полномочий по инициативе одной из сторон может приниматься не позднее чем через тридцать дней со дня вступления в силу соответствующего судебного решения и подлежит официальному опубликованию. В этом случае федеральный закон об утверждении договора о разграничении полномочий признается утратившим силу со дня официального опубликования соответствующего решения о расторжении договора о разграничении полномочий.

Существует точка зрения, что договор мог бы заключаться в случае принятия в состав Федерации нового субъекта. Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой, что данная позиция далеко не бесспорна, поскольку Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" предусматривает, что особенности действия законодательства России, функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления иностранного государства на территории нового субъекта Федерации (что могло бы стать предметом договора о разграничении полномочий) должны быть урегулированы международным договором. Этим же актом может устанавливаться переходный период, в течение которого новый субъект должен быть интегрирован в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, а также в систему органов государственной власти Российской Федерации. В этой ситуации заключение еще и внутригосударственного договора представляется излишним.

Было бы целесообразным закрепление в Регламенте Совета Федерации обязательности рассмотрения поступившего из Государственной Думы такого закона. Одобрение закона об утверждении договора Советом Федерации в активной форме гарантировало бы согласие других субъектов Федерации на установление в отношении отдельного субъекта исключения из общего правила <*>.

<*> См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 16.

Следует подчеркнуть, что заключение договоров является правом, а не обязанностью Российской Федерации и ее субъектов. Возможно, договорные отношения в нашей стране некоторое время будут отсутствовать и даже существующие пока договоры будут расторгнуты. Заключавшиеся в 90-х годах прошлого века договоры в основном служили перераспределению экономических льгот и преимуществ, а также удовлетворению сепаратистских устремлений отдельных региональных правящих групп. Укрепление российской государственности и нахождение новых механизмов решения экономических вопросов должно ослабить стремление субъектов Российской Федерации к обособлению. А заключение договоров, обусловленных юридически значимыми особенностями тех или иных субъектов Российской Федерации, должно диктоваться именно возникновением таковых особенностей. В настоящее время не видно существенных оснований для их заключения.

Еще раз о Федеративном договоре

Освещение договорных отношений в Российской Федерации не было бы полным без упоминания о Федеративном договоре. Казалось бы, что вопрос о соотношении конституционных и договорных начал российского федерализма был решен еще в 1993 году, когда в Разделе II Конституции "Заключительные и переходные положения" было прямо установлено, что в случае несоответствия положений Конституции и положений Федеративного договора действуют положения Конституции Российской Федерации. Однако споры о соотношении указанных начал продолжались на протяжении всех 90-х годов ХХ века крайне остро. Ситуация осложнялась заключением 42 упоминаемых выше договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, в которых так или иначе имели место отступления от конституционных основ, что и позволяло сторонникам договорных начал, прежде всего ряду республиканских правящих групп и обслуживающих их интересы юристам, опираясь на положения Федеративного договора и договоров с отдельными субъектами, оспаривать верховенство норм Конституции по отношению к нормам Федеративного договора и даже нормам отдельных договоров с субъектами Российской Федерации <*>. В настоящее время дискуссия утратила былую остроту, но соответствующие попытки иногда имеют место до сих пор.

<*> Например, в одном из интервью после заключения 15.02.94 Договора Российской Федерации и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан Президент Татарстана М.Ш. Шаймиев высказал мысль о том, что Договор доминирует над Конституцией России и Конституцией Татарстана, там, где положения конституций не совпадают с положением Договора, действует последний // Литературная газета. 1994. 30 марта.

Вопрос о соотношении конституционных и договорных начал в российском федерализме имеет не столько научно-правовой, сколько политико-прикладной характер. Укрепление российской государственности, преодоление асимметричности субъектов Российской Федерации, преобразования экономических отношений, направленных на рост региональной экономики, а не на перераспределение природной ренты, происходит по пути детализации конституционной модели российского федерализма в федеральном законодательстве по единым для всех субъектов Федерации принципам и механизмам. И юридически Федеративный договор не препятствует этому процессу. Еще в 1993 году многие его нормы, по существу, утратили силу в связи с принятием Конституции Российской Федерации, и никакого противоречия между ним и Конституцией быть не могло в силу положений Раздела II Конституции. Однако выведение Федеративного договора вместе со всей совокупностью внутригосударственных договоров и соглашений на первый план в политическом отношении как некоего учредительного документа Российской Федерации как современного российского государства и предопределило негативную роль, которую долгое время играли договорные отношения в нашей стране. В целом никакого существенного юридического значения Федеративный договор уже не имеет. Его нормы либо не действуют на основании Раздела II Конституции, либо дублируют конституционные положения. К тому же исторически Россия возникла не как договорное объединение различных государств в федерацию, а как единое, централизованное государство, которое с течением времени органически расширялось. В дальнейшем, когда политическая ситуация в стране изменялась, Россия была преобразована в федерацию. Этот шаг был сделан центральной властью России (и в начале, и в конце XX века), а потому процесс федерализации шел "сверху". В этой связи следует констатировать, что существование практически не действующего Федеративного договора с юридической точки зрения нецелесообразно и лишь мешает установлению подлинного верховенства Конституции, а заключение нового - тем более. Федеративное устройство России вполне достаточно отразить в Конституции Российской Федерации. Будущая модель российского федерализма только выиграет, если из конституционно-договорной станет конституционной, в которую, по существу, уже превращается.

Соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: от фактора асимметричности субъектов Российской Федерации к фактору оптимизации государственного управления

Анализируя договорные отношения в Российской Федерации, помимо Федеративного договора и договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, нельзя упускать из виду соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Заключение соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в целом несколько отличалось от договорной практики. Многие соглашения помогали решить ряд вопросов развития российских территорий, скоординировать и рационализировать использование ресурсов субъекта Федерации, исходя из его особенностей и не ущемляя общероссийские интересы, уточнять полномочия государственных органов. Имевшие место негативные последствия в этом процессе стали в значительной мере следствием недостатков законодательного регулирования или отсутствия такового по соответствующим вопросам. Во всяком случае, в начале 90-х годов соглашения явились действенным механизмом правового регулирования целого ряда вопросов в отношениях Федерации и ее субъектов.

Определенную упорядоченность в процесс заключения соглашений внес Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". По смыслу данного Федерального закона соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий - правовая форма передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации друг другу осуществления части своих полномочий. Однако, как показала практика, за определенным исключением, соглашения были направлены не на передачу осуществления части полномочий, а прежде всего на разграничение полномочий, отличное от законодательного по важным вопросам экономической или социальной сферы. Часть соглашений фактически изменяла правовое положение субъектов Российской Федерации, в частности с Татарстаном, Башкортостаном, Республикой Саха-Якутия и рядом других субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями рассматриваемого Федерального закона соглашения должны были быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Однако механизмы этого процесса не были четко определены. Кроме того, указанный Федеральный закон не давал ответа на многие другие существенные вопросы. Необходимо было выработать конкретные реквизиты и существенные условия для всех соглашений. В соглашении должно быть четко указано, какие полномочия передаются, кем и кому осуществляется передача, условия и порядок передачи осуществления этих полномочий, сроки действия соглашения, условия и порядок его досрочного прекращения, материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения и иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. Ничего из этого рассматриваемый Федеральный закон не устанавливал.

Очевидно, что роль соглашений, как и роль договоров, также должна была быть определена по-новому, а именно как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию. Заключение соглашений полезно допускать лишь в случаях, когда проблему правового регулирования невозможно или нецелесообразно решить с помощью федерального закона или другого правового акта компетентного органа государственной власти. Если же возникновение объективных обстоятельств делает необходимым заключение соглашения, то его следует заключать на основании федерального закона, указав основания его заключения, сроки действия и иные обстоятельства. При исчезновении обстоятельств, вызвавших необходимость заключения соглашения, оно утрачивает силу полностью или в части, противоречащей новому федеральному законодательству, и в полной мере начинают действовать федеральные нормативные правовые акты.

Указанный подход во многом был воплощен в ст. 26.8 "Принципы и порядок заключения соглашений" Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В ней установлены условия заключения соглашений: во-первых, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Во-вторых, соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, соглашения используются для передачи осуществления исполнительно-распорядительных полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в том случае, если это не может быть сделано федеральным законом. Такая ситуация допустима, если передача осуществления полномочий носит индивидуальный характер и сами полномочия связанны с конкретным объектом, проектом, программой и т.п.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также могут передать осуществление части своих исполнительно-распорядительных полномочий федеральным органам исполнительной власти, но не должны делать это без особых причин, вызванных, например, форс-мажорными обстоятельствами. При этом такая передача полномочий осуществляется вместе с передачей необходимых материальных и финансовых средств, а также в случае, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации.

Важно отметить, что федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.

Представляется значимым и положение об обязательности определения в тексте соглашения условий и порядка передачи осуществления части полномочий, в том числе порядка их финансирования, срока действия соглашения, ответственности сторон соглашения, оснований и порядка его досрочного расторжения.

Весьма важен вопрос определения предмета соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Прежде всего необходимо отметить, что ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции предусматривает возможность заключения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче осуществления части своих полномочий, что и воспроизведено в рассматриваемом Федеральном законе. Это означает, что разграничение полномочий не может стать предметом такого соглашения. Однако не вполне понятно, что понимать под частью полномочий исполнительного органа? Может ли являться предметом соглашения какое-либо полномочие как часть всех иных полномочий исполнительного органа, либо предметом может являться только часть конкретного полномочия? Вероятно, следует поддержать позицию Т.Я. Хабриевой о возможности обоих вариантов <*>.

<*> См.: Хабриева Т.Я. Указ. соч. С. 18.

Как представляется, перенос основного акцента договорных отношений с разграничения полномочий на передачу осуществления части полномочий позитивно скажется на распределении компетенции в Российской Федерации. Во-первых, существенно сужается спектр чиновничьего усмотрения в данном вопросе, при котором личные отношения глав субъектов и руководителей федеральных органов государственной власти надолго определяли модель разграничения полномочий. Во-вторых, с одной стороны, временная передача осуществления части полномочий, даже если объем этой части будет в каких-то случаях достаточно велик, обеспечит позиции Российской Федерации как носителя соответствующих полномочий, а с другой стороны, увеличит оперативность реагирования на те или иные ситуации в субъектах Российской Федерации. Однако такая передача должна носить обоснованный и системный характер, чтобы не допустить бесконтрольного применения данного механизма.

В отношении межправительственных соглашений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении полномочий следует отметить, что они должны были быть приведены в соответствие с Федеральным законом от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до июля 2002 года. Необходимость этого была установлена указанным Федеральным законом (часть 2 статьи 32), который, однако, 7 июля 2003 года утратил силу.

Пересмотр соответствующих соглашений проводился на основании требований указанного Закона. Однако в соответствии с действующим федеральным законодательством в будущих новых соглашениях предполагается отразить только вопросы передачи осуществления части исполнительных полномочий. Вопрос о разграничении государственных полномочий исключен из предмета планируемых соглашений.

В то же время некоторые из соглашений формально продолжают действовать, хотя их содержание не согласовывалось с положениями Федерального закона от 24 июня 1999 года и не согласуется с новыми законодательными требованиями. Отчасти это связано с тем, что упомянутый Федеральный закон, устанавливая необходимость приведения в соответствие с ним соглашений, действовавших до вступления его в силу, в то же время четко не предусмотрел правовых последствий в случае невыполнения этого требования.

В случае с подобными соглашениями положение Федерального закона от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" о двухлетнем сроке (статья 5) не должно применяться. Причина состоит в том, что соглашения о разграничении полномочий не являются соглашениями о передаче осуществления части исполнительных полномочий. Поэтому указанные соглашения не могут быть утверждены Правительством Российской Федерации. Как представляется, их действие целесообразно прекратить заключением соглашений о прекращении действия заключенных соглашений. Основанием выступает то обстоятельство, что содержание названных соглашений не вполне согласуется с Конституцией Российской Федерации (статьи 71 - 73, часть вторая статьи 77, части вторая и третья статьи 78). В то же время отдельные положения ныне действующих соглашений, содержание которых согласуется с принятыми новеллами, могли бы лечь в основу заключаемых федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации соглашений о передаче осуществления части своих полномочий (при наличии такой необходимости).

Важно также отметить, что соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке. Согласно Федеральному закону порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством Российской Федерации.

Последнее законодательное установление, к сожалению, толкуется различно. Буквальное понимание может привести к разработке трех документов, подлежащих утверждению Правительством Российской Федерации. В то же время не вполне очевидна необходимость разработки указанных актов именно по такому перечню. Как представляется, подготовка и согласование проектов соглашений, утверждение соглашений, внесение в них изменений и (или) дополнений являются стадиями единого процесса заключения соглашений. По этой причине осуществление их регламентации различными правительственными актами (положениями) было бы нецелесообразно. Было бы лучше разработать единый документ с рабочим наименованием "Порядок подготовки и заключения соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, внесения в них изменений и (или) дополнений".

Уточнения также требует вопрос о порядке утверждения рассматриваемых соглашений. Порядок утверждения соглашений должен соответствовать порядку утверждения правовых актов Правительством Российской Федерации, который уже установлен Регламентом Правительства Российской Федерации. Федеральный закон лишь уточняет, что соглашения должны утверждаться именно постановлениями Правительства Российской Федерации. Поэтому принятия какого-либо документа, регламентирующего порядок утверждения названных соглашений, не требуется. Представляется, что в будущем документе (или документах) должны содержаться в основном процессуальные нормы, устанавливающие порядок инициации вопроса о передаче соответствующих исполнительных полномочий, разработки, согласования проекта соглашения, его направления в Правительство Российской Федерации и иные вопросы.

Кроме этого, как представляется, соглашениями не должны передаваться функции исполнительных органов власти, закрепленные положениями о них. Предметом соглашения выступает передача осуществления части исполнительных полномочий при сохранении в любом случае ответственности федеральных органов исполнительной власти (пункт 1 статьи 26.8 Федерального закона). Из этого следует, что в форме соглашений организовывается решение государственных вопросов, которое не влечет перераспределение функций исполнительных органов власти различного уровня (федеральных, региональных), не создает условий для неодинакового осуществления функций федеральной исполнительной власти в различных субъектах Федерации. Такой порядок сохраняется в случае, если, например, предметом соглашений является осуществление конкретных мероприятий федеральных или региональных целевых программ либо оперативное управление конкретными объектами федеральной или региональной собственности и т.п.

Таким образом, внутригосударственные договоры и соглашения должны стать вспомогательным по отношению к федеральному законодательному регулированию, но тем не менее весьма важным механизмом учета специфики и потребностей субъектов Российской Федерации.