Мудрый Юрист

Новый этап муниципальной реформы или контрреформирование контрреформ?

Шугрина Екатерина Сергеевна, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.

Показаны этапы становления и развития законодательства о местном самоуправлении, рассмотрено соотношение законодательства о местном самоуправлении и отраслевого законодательства, в том числе коллизионность норм и избыточность правового регулирования. Более подробно рассмотрена динамика законодательства в сфере формирования территориальных, организационных, компетенционных основ местного самоуправления.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, органы государственной власти, муниципальные образования, территориальные основы местного самоуправления, организационные основы местного самоуправления, компетенционные основы местного самоуправления.

New stage of municipal reform or counter-reforming of counter-reforms?

E.S. Shugrina

Shugrina Ekaterina Sergeevna, professor, Chair of Constitutional and Municipal Law, Kutafin Moscow State Law University (MSAL), doctor of juridical sciences.

Showing stages of formation and development of local government legislation, considered the ratio of the legislation on local self-government and sectoral legislation, including conflict rules and redundancy regulation. In more detail, the dynamics of legislation in the field of territorial formation, organizational foundations of competency of local government.

Key words: local governments, public authorities, municipalities, territorial basis of local self-organizational bases of local government, the foundations of competency of local government.

В Конституции РФ есть большое количество норм, регулирующих местное самоуправление, определяющих пределы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Анализ позиций Конституционного Суда РФ, федеральных норм позволяет сделать вывод о том, что если рассматривать местное самоуправление как конституционное право граждан, то его правовое регулирование, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ, находится в исключительном ведении Российской Федерации; если местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, форма организации публичной власти, то его регулирование находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

Неоднозначность прочтения конституционных норм приводит к тому, что в разные годы новейшей российской истории пределы разграничения полномочий в сфере правового регулирования местного самоуправления происходило по-разному. Исследование законодательства о местном самоуправлении позволяет выделить следующие этапы его становления и развития:

Декабрь 1993 - август 1995 г. (создание предпосылок для реформирования местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Конституции РФ, содержащей значительное количество норм о местном самоуправлении. Вместе с тем основное правовое регулирование в этот период осуществлялось указами Президента РФ, подзаконными актами.

Август 1995 - октябрь 2003 г. (реформирование местного самоуправления). Этап характеризуется принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", основанного на весьма либеральном подходе к становлению и развитию местного самоуправления. Субъектам РФ были предоставлены большие полномочия по правовому регулированию местного самоуправления; была довольно серьезная децентрализация власти. Это, кстати, проявлялось и при принятии иных федеральных законов о местном самоуправлении, которые по своей сути были рамочными, что видно даже из их названия: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации". Такой подход приводил к формированию разных моделей местного самоуправления в разных регионах. Вместе с тем отдельные субъекты РФ злоупотребляли своими правами, органы государственной власти отдельных субъектов противились реальному становлению местного самоуправления.

Октябрь 2003 - май 2014 г. (контрреформы <1> местного самоуправления). Особенностью этого этапа является принятие концептуально иного Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; несмотря на сохранение старого названия, данный Закон основан на существенной децентрализации власти, сокращении объема полномочий субъектов по правовому регулированию местного самоуправления, унификации местного самоуправления. Принятие концептуально иного Закона было обусловлено необходимостью защиты прав граждан на местное самоуправление <2>, фактической реакцией Федерации на чрезмерно "волюнтаристское поведение" ряда субъектов РФ.

<1> Термин "контрреформы" используется для обозначения существенного изменения в правовом регулировании и не несет никакой оценочной нагрузки.
<2> См., например: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. N 527-II ГД "О ходе исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения" // СЗ РФ. 22.07.1996. N 30. Ст. 3576.

Май 2014 г. - настоящее время (контрреформирование контрреформ местного самоуправления). Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ в действующий Федеральный закон о местном самоуправлении были внесены существенные изменения в части правовых, территориальных, организационных и компетенционных основ местного самоуправления <3>. Причем, если принятие Федеральных законов в 1995 и 2003 гг. было обусловлено складывающимися общественными отношениями в сфере местного самоуправления, то реформирование местного самоуправления 2014 г. больше обусловлено политической целесообразностью, чем фактическими тенденциями развития в названной сфере. При сохранении общей централизации власти субъекты РФ получили значительный объем полномочий по правовому регулированию местного самоуправления. Вместе с тем усилилась унификация местного самоуправления, был введен новый вид муниципального образования; изменились правила определения компетенции органов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти; органы местного самоуправления все больше должны формироваться таким образом, чтобы минимизировать прямое волеизъявление населения, чтобы жители не голосовали за конкретного кандидата (активно вводится институт делегирования; глава муниципального образования избирается из числа депутатов; депутаты избираются по партийным спискам и т.п.). Иными словами, органы местного самоуправления все больше встраиваются в систему органов государственной власти <4>.

<3> См.: Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 02.06.2014. N 22. Ст. 2770.
<4> Так, если в первоначальной редакции Закона 2003 г. конкурсная комиссия по отбору претендентов на должность главы местной администрации на одну треть состояла из представителей органов государственной власти, то после майских поправок 2014 г. эта цифра повышена до 50%.

Экспертное сообщество довольно критически восприняло эти изменения, обращая внимание на низкое качество юридической техники, плохо проработанные юридические конструкции, оторванность от отраслевого законодательства (в первую очередь от бюджетного) <5>. Весьма критически высказывались и представители Минрегиона России, Совета Федерации, органов местного самоуправления <6>.

<5> См., например, работы ведущих специалистов в области муниципального права: Бабун Р. Федеральный закон принят: что дальше // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 3 - 84; Баженова О. Инструментальный подход в публичном праве сквозь призму муниципальной реформы // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 17 - 20; Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1609 - 1615; Васильев В.И. Не забыть главного // Местное право. 2014. N 2. С. 3 - 8; Костюков А.Н. Реформа в никуда // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 58 - 63; Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8. С. 1603 - 1608; Маркварт Э. Чтоб боялись, или Зачем понадобилась очередная "реформа реформы" местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня. С. 14 - 15; Фасеев И. Реформа местного самоуправления без эмоций // Городское управление. 2014. N 3. С. 41 - 44.
<6> Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на тему "Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 14 апреля 2014 г. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/site.xp/050056054124049052050053.html.

Закон еще не начал реализовываться в полном объеме, однако уже стал порождать судебные решения, что является определенным показателем его неэффективности и соответствующего регулирующего воздействия <7>. Более того, многие статьи Закона являются прямой провокацией граждан на обращение в Конституционный Суд РФ.

<7> См., например: решение Челябинского областного суда от 27 августа 2014 г. по делу N 3-58/2014 // СПС "КонсультантПлюс".

Остановимся на анализе некоторых новаций, положивших начало радикальным изменениям в сфере местного самоуправления.

  1. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ были введены новые виды муниципальных образований - городской округ с внутригородским делением и внутригородской район. Иными словами введено двухуровневое местное самоуправление и в городских округах.

Если введение двухуровневого местного самоуправления, предполагающего формирование самостоятельных муниципальных образований на уровне районов и поселений, признается многими экспертами, сложилось исторически, обусловлено территориальной обособленностью населенных пунктов, сложившихся объектов инфраструктуры, то введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах представляется небесспорным. Дело в том, что городской округ - это единый экономико-хозяйственный организм <8>, разрыв которого является губительным. При сохранении единства городского хозяйства все основные полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения должны быть сосредоточены на уровне города. У органов местного самоуправления внутригородских районов серьезных реальных полномочий нет и быть не может. Опыт организации местного самоуправления в городах федерального значения это очень наглядно показал.

<8> Исключением из этого утверждения являются городские округа, созданные в отдельных регионах, чтобы "уйти" от критерия транспортной доступности; это характерно, например, для островных муниципальных образований Дальнего Востока, больших по площади территорий Якутии и т.п. В этих муниципальных образованиях создание двухуровневых городских округов является оправданным, поскольку на нижнем уровне муниципальные образования создаются в пределах обособленных территорий или отдельных населенных пунктов, обладающих замкнутым хозяйственным циклом.

Кроме того, создание новых видов муниципальных образований на уровне города и района в городе предполагает формирование всех внешних признаков муниципальных образований, в том числе местного бюджета. Однако необходимые изменения в бюджетное, налоговое законодательство не внесены. А это означает, что на федеральном уровне отсутствуют правовые основы формирования экономической базы новых муниципальных образований.

Провозглашенными целями проводимой муниципальный реформы является усиление контроля городского сообщества за общегородской муниципальной властью, приближение ее к населению. Однако введение двухуровневого местного самоуправления в городских округах само по себе не предназначено для решения данной задачи; для этого необходимо совершенствование механизмов вовлечения населения в местное самоуправление, создание новых форм контроля, например через более активное включение органов территориального общественного самоуправления.

Следует отметить, что многие субъекты РФ весьма негативно восприняли эту модель. Причины разные: от плохой юридической проработанности до дороговизны реализации. Пока Челябинск - единственный городской округ, в котором внедрена эта схема. Первые результаты ее реализации выглядят следующим образом: до майской реформы представительный орган состоял из 39 депутатов; после - 49 депутатов и 170 депутатов во внутригородских районах. Очевидно, что нагрузка на бюджет существенно возросла (речь идет об оплате содержания депутатов, выделении средств на муниципальные выборы и т.п.).

Данные реформы привели и к иным, довольно неожиданным последствиям. Большое количество избираемых депутатов означает, что появляется большое количество небольших по численности избирательных округов (в пределах 5 тысяч избирателей). Следовательно, кандидаты не предоставляют сведения об имуществе, не собирают подписи в свою поддержку (достаточно написать заявление). Они фактически не нуждаются в ресурсе политических партий или избирательных объединений, избирательный округ настолько мал, что качественно иными становятся используемые механизмы и средства агитации: нет необходимости тратить большие финансовые средства. Эти новации отразились и на качественном составе представительных органов. Появилось большое количество самовыдвиженцев. Депутатский мандат стал доступным даже для малообеспеченных граждан, в том числе иностранных граждан из стран СНГ, с которыми у России заключен соответствующий договор. А это уже может предоставлять потенциальную угрозу для национальной безопасности.

  1. В соответствии с поправками, внесенными в мае 2014 г., предусмотрена новая модель управления городскими округами, имеющими районное деление. В частности, предусматривается создание полноценной системы органов местного самоуправления в каждом районе, который получает статус самостоятельного муниципального образования; представительный орган самого округа в этом случае формируется путем делегирования, в округе вводится институт сити-менеджера.

Большие вопросы вызывает введение института сити-менеджера. Суть этого института - назначение профессионального управленца для решения сугубо хозяйственных вопросов. Это предполагает требования по наличию определенных знаний, навыков и умений (должны быть соответствующее образование, стаж, опыт работы). Действующее законодательство таких критериев не предусматривает. Кроме того, законодательство о местном самоуправлении таково, что назначенного по результатам конкурса главу местной администрации практически невозможно уволить: даже если его увольняют, то на основании судебного решения он восстанавливается в должности (коллизия норм трудового законодательства и законодательства о местном самоуправлении). Еще в 2011 г. Минрегион России провел мониторинг реализации института сити-менеджеров и признал эту форму малоэффективной и юридически плохо проработанной <9>.

<9> Осинцев Ю. У сити-менеджеров должно быть профильное образование // Муниципальная власть. 2011. N 5 - 6. С. 54 - 60.

Но самое главное в части реформирования организационных основ местного самоуправления даже не в этом.

В ч. 1 ст. 131 Конституции РФ предусматривается, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В Федеральном законе о местном самоуправлении фактически этот вопрос решен иначе. Более того, в ч. 5 и 5.1 ст. 34 действующего Федерального закона предусматривается, что население может выносить на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления только во вновь образованных муниципальных образованиях. Причем если речь идет о вновь образованных внутригородских районах, то там Законом запрещено проводить референдумы по структуре органов. Это фактически означает разный правовой статус однотипных муниципальных образований, что противоречит ст. 19 Конституции РФ (жители однотипных муниципальных образований обладают разными конституционными правами, нарушен принцип равенства), - одним вновь образованным муниципальным образованиям можно проводить референдум по структуре органов местного самоуправления, а другим нет.

Как неоднократно подчеркивал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, гарантированные Конституцией Российской Федерации равенство всех перед законом и судом, а также равноправие могут быть обеспечены лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; нарушение принципа формальной определенности норм, напротив, допускает неограниченное усмотрение в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципа равенства при осуществлении конституционных прав и свобод, верховенства Конституции РФ и закона (Постановления от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П и от 30 июля 2001 г. N 13-П).

  1. Субъектам РФ передано правовое регулирование тех вопросов, которые ранее могли быть урегулированы только Федеральным законом о местном самоуправлении. Так, ранее согласно ст. 18 Закона перечень вопросов местного значения не мог быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федеральный закон. И это было довольно важной гарантией, защитой органов местного самоуправления от чрезмерного разрастания "нефинансируемых мандатов". Согласно действующей редакции ст. 18 Закона 2003 г. это право предоставлено субъектам РФ. Это существенно снижает защищенность местного самоуправления, его гарантированность.

Кроме того, в Федеральном законе появились нормы, идущие вразрез с позициями Конституционного Суда РФ. Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, высказанной еще в 2000 г., "из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. ...На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. ...Этим, однако, не исключается взаимодействие, в том числе на договорной основе, органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципального образования" <10>.

<10> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // СЗ РФ. 11.12.2000. N 50. Ст. 4943.

Согласно ч. 1.2 ст. 17 Закона 2003 г. законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования и некоторых иных полномочий, в том числе отнесенных к исключительному ведению представительного органа муниципального образования.

Таким образом, если раньше довольно последовательно формулировалась и воплощалась в текстах соответствующих законодательных актов позиция о том, что вопросы местного значения могут решать только органы местного самоуправления, то сейчас предусматривается возможность осуществления этой деятельности органами государственной власти. Такой подход вызывает определенную озабоченность, возникает риск постепенной замены местного самоуправления местным государственным управлением.

Субъектам РФ предоставлена очень большая свобода усмотрения в сфере правового регулирования местного самоуправления. Местное самоуправление - это одна из основ конституционного строя РФ, право на осуществление местного самоуправления является конституционным правом граждан. Хотелось бы, чтобы содержание этих терминов одинаково понималось и было гарантировано на всей территории РФ, чтобы суть местного самоуправления не выхолащивалась и не подменялась другими, даже очень похожими, явлениями.

Литература

  1. Бабун Р. Федеральный закон принят: что дальше // Муниципальное право. 2014. N 3. С. 3 - 84.
  2. Баженова О. Инструментальный подход в публичном праве сквозь призму муниципальной реформы // Муниципальное право. 2014. N 3.
  3. Бялкина Т.М. Новая муниципальная реформа: изменение подходов к правовому регулированию компетенции местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8.
  4. Васильев В.И. Не забыть главного // Местное право. 2014. N 2.
  5. Костюков А.Н. Реформа в никуда // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 4. С. 58 - 63.
  6. Ларичев А.А. Реформирование местного самоуправления в Российской Федерации: обоснованность планируемых изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Актуальные проблемы российского права. 2014. N 8.
  7. Маркварт Э. Чтоб боялись, или Зачем понадобилась очередная "реформа реформы" местного самоуправления // Новый компаньон. 2014. 10 июня.
  8. Осинцев Ю. У сити-менеджеров должно быть профильное образование // Муниципальная власть. 2011. N 5 - 6.
  9. Фасеев И. Реформа местного самоуправления без эмоций // Городское управление. 2014. N 3.