Мудрый Юрист

Обеспечение финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы организации коммунального комплекса

Стукалов Алексей Вячеславович, помощник председателя Арбитражного суда Ставропольского края, доцент кафедры административного и финансового права юридического института Северо-Кавказского федерального университета, кандидат юридических наук.

В настоящей статье поднимается проблема обеспечения финансовых потребностей, необходимых для реализации производственной программы организаций коммунального комплекса. В целях реформирования отрасли ЖКХ проводится анализ нормативного правового регулирования деятельности ресурсоснабжающих организаций при подготовке планов их модернизации.

Ключевые слова: правовое регулирование, жилищно-коммунальное хозяйство, производственные программы организаций коммунального комплекса.

Ensuring financial needs necessary for realization of the industrial program for organization of the communal complex

A.V. Stukalov

Stukalov Aleksej V., assistant to the chairman, Arbitrazh Court of the Stavropol' Territory, assistant professor, Chair of Administrative and Financial Law, Law Institute, North-Caucasian Federal University, candidate of juridical sciences.

This article raises the problem of the financial requirements needed to implement the production program of municipal utilities. In order to reform the housing sector analyzes of regulations regulating the activities of resource supplying organizations in preparing their modernization plans.

Key words: legal regulation, housing and utilities, production programs of municipal utilities.

При установлении тарифов на услуги организаций коммунального комплекса учитываются расходы, необходимые для их модернизации (финансовые потребности). Данное положение направлено на реализацию общего принципа регулирования тарифов и надбавок, а именно установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации, в частности, их производственных программ (п. 2 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ).

Современное российское право строится на основе многоаспектности проблем правового регулирования процессов развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований <1>.

<1> Макаров А.В., Сокол-Номоконов Э.Н. Правовые проблемы регулирования комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований // Российская юстиция. 2012. N 8. С. 15 - 20.

Формирование финансовых потребностей, необходимых для реализации производственных программ организаций коммунального комплекса, является одной из целей разработки таких программ.

Финансовые потребности на реализацию мероприятий рекомендуется определять исходя из экономически обоснованных расходов и прибыли организаций коммунального комплекса <2>.

<2> См.: Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации (указанное министерство упразднено Указом Президента РФ от 08.09.2014 N 612) от 10 октября 2007 г. N 101 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке производственных программ организаций коммунального комплекса" // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2008. N 1.

При этом такие потребности определяются раздельно применительно к видам деятельности с учетом достижения индикаторов деятельности организации коммунального комплекса, установленных на период действия производственной программы, характеризующих повышение эффективности и улучшение качества производимых услуг.

Так, например, в деле N А56-62549/2010 судом было указано, что расходы, понесенные на содержание системы водоснабжения и канализационной системы, подлежат включению в стоимость оказываемых организациями коммунального комплекса услуг. Вместе с тем нормами действующего законодательства предусмотрен особый порядок включения таких расходов в цену услуги - посредством учета при определении ее себестоимости и расчета организацией предварительного тарифа, представляемого для утверждения в уполномоченный орган, см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 ноября 2011 г. по делу N А56-62549/2010.

Порядок регулирования тарифов на услуги организации коммунального комплекса установлен Федеральным законом N 210-ФЗ, Основами ценообразования в сфере деятельности организаций коммунального комплекса <3>.

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. N 520 // СПС "КонсультантПлюс".

Федеральный закон N 210-ФЗ в качестве общих принципов регулирования тарифов и надбавок закрепляет как достижение баланса интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса, так и полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ.

Установив надбавки к тарифам, федеральный законодатель тем самым урегулировал вопрос о компенсации убытков организациям коммунального комплекса, на которые возложена обязанность строительства и (или) модернизации систем коммунальной инфраструктуры, развития этих систем и объектов в соответствии с потребностями жилищного и промышленного строительства, повышения качества производимых для потребителей (оказываемых) услуг, улучшения экологической ситуации на территории муниципального образования - Определение Конституционного Суда РФ от 1 ноября 2007 г. N 748-О-О.

Так, Д.Ю. Любитенко в своей работе указывает, что при принятии решений об установлении тарифов взаимопротиворечивость (разнонаправленность) принципов тарифного регулирования нередко проявляется в возникновении межтарифной разницы. В краткосрочной перспективе граждане действительно получают коммунальные услуги по цене ниже той, что объективно должны стоить эти услуги <4>.

<4> Любитенко Д.Ю. Правовые мотивы и последствия принятия Постановления Конституционного Суда России от 29 марта 2011 года N 2-П // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 6. С. 52 - 58.

Однако в долгосрочной перспективе невосполнимый износ основных средств коммунального комплекса, вызванный недостаточным финансированием производственных и инвестиционных программ ресурсоснабжающих организаций, неизбежно влечет потерю качества коммунальных услуг и в целом ставит под сомнение возможность их бесперебойного предоставления <5>.

<5> Там же.

Для определения расходов, связанных с оказанием услуг, включаемых в расчет финансовых потребностей для реализации производственной программы, расходы организации коммунального комплекса группируются по элементам и статьям затрат.

Суд по делу N А74-198/2013 признал недействующим приказ регулирующего органа о тарифе на очистку сточных вод для организации, указав, что он не содержит мотивов отказа учесть расходы по арендной плате при установлении тарифа. Расходы организации по договорам аренды были учтены указанным органом ранее при установлении тарифа на очистку сточных вод за предыдущий год, т.е. были признаны экономически обоснованными затратами организации коммунального комплекса. Исключая заявленные затраты, регулирующий орган не назначил и не провел соответствующую экспертизу с целью анализа финансовых потребностей организации для реализации производственной программы.

В российском законодательстве не существует специальной нормы, предоставляющей право регулирующему органу исключать арендные платежи из тарифа, например с целью его уменьшения.

Поскольку установленный организации на текущий год тариф не отвечал общим принципам регулирования тарифов как не обеспечивающий финансовые потребности организации, необходимые для реализации ее производственной программы, оспариваемый приказ является недействующим - Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.09.2013 по делу N А74-198/2013.

Пункт 1 ч. 2 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ содержит обязанность обоснования обеспечения прогнозируемого объема и качества оказываемых организацией коммунального комплекса услуг в соответствии с требованиями, установленными техническими регламентами, с экологическими нормативами и имеющимися производственными возможностями организации коммунального комплекса.

Отсутствие такого обоснования свидетельствует о невозможности использования такой программы в производственной деятельности коммунальной организации (в отношениях с третьими лицами, органами публичной власти, при формировании потребностей организации, расчете тарифов на услуги и т.д.).

Судом установлено, что в материалах дела имеется не производственная программа, а программа предприятия на инвестирование объектов водопроводно-канализационного хозяйства, жилищного хозяйства, коммунального хозяйства из прибыли, направленной на развитие производства. Указанная программа не содержит обоснование обеспечения прогнозируемого объема и качества производимых организацией коммунального комплекса услуг. С учетом изложенного данная программа не может расцениваться как программа развития и реконструкции систем канализации, наличие которой является обязательным условием для применения компенсационного коэффициента (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23 октября 2008 г. по делу А17-6389/2007).

Технические регламенты в сфере ЖКХ устанавливаются Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации <6>, экологические нормативы - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации <7>.

<6> См.: Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" // СПС "КонсультантПлюс".
<7> Постановление Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов"; Постановление Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150 "Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации" // СПС "КонсультантПлюс".

Пункт 2 ч. 2 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ устанавливает обязательное наличие в составе производственной программы плана мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса.

План мероприятий по повышению эффективности деятельности организации коммунального комплекса рекомендуется разрабатывать в целях повышения качества оказываемых ею услуг на основании анализа состояния систем коммунальной инфраструктуры.

В такой план рекомендуется включать:

  1. Перечень мероприятий по реконструкции и капитальному ремонту (комплекс работ, обеспечивающих восстановление исправности, полного или близкого к полному восстановлению ресурса производственных мощностей системы коммунальной инфраструктуры, а также иные мероприятия).
  2. Срок реализации мероприятий, который бы соответствовал сроку реализации производственной программы.
  3. Финансовые потребности на реализацию мероприятий, которые устанавливаются исходя из экономически обоснованных расходов и прибыли.

Аналогичные требования по разработке производственных программ устанавливаются Методическими рекомендациями от 10 октября 2007 г. N 101, которые носят рекомендательный характер. Вместе с тем такие требования также могут содержаться и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления, согласно которым субъект регулирования вместе с заявлением об установлении или изменении цен (тарифов) представляет пакет документов, содержащий, в частности, производственную программу. В случае отсутствия в производственной программе плана мероприятий по повышению эффективности деятельности организации регулирующий орган вправе не устанавливать тариф на оказываемые услуги согласно представленной документации - Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2010 г. по делу N А03-390/2010.

Следовательно, производственная программа характеризирует повышение эффективности и улучшение качества оказываемых услуг.

Пункт 3 ч. 2 ст. 7 рассматриваемого Закона также предусматривает требование о включении в производственную программу плана мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в целях реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в соответствии с требованиями Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ <8>.

<8> См.: Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".

Включение указанного элемента в производственную программу организаций коммунального комплекса обусловлено необходимостью обеспечения энергетической эффективности их зданий, строений, сооружений <9>.

<9> См.: статья 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ.

Отсутствие в производственной программе организации коммунального комплекса плана мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности с указанием всех необходимых показателей и мероприятий свидетельствует о нарушении законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Статьей 29 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ для лиц, виновных в нарушении законодательства в указанной сфере, установлена дисциплинарная, гражданская, административная ответственность.

Производственная программа должна содержать обязательные мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности (с указанием по каждому мероприятию срока проведения, затрат на их реализацию, ожидаемого экономического и технологического эффекта от их реализации, источников финансирования, срока окупаемости). Между тем в рассматриваемом случае в ходе проверки административным органом установлено, что в нарушение указанных нормативных правовых актов обществом программа в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности не была разработана, утверждена, реализована и представлена административному органу. Учитывая отсутствие программы организации в области энергоснабжения и повышения энергетической эффективности, суд пришел к выводу о наличии события правонарушения, предусмотренного ч. 10 ст. 9.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) <10> - Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2013 г. по делу N А59-2536/2013.

<10> См.: статья 9.16 "Нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности" Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // СПС "КонсультантПлюс".

Регулирующий орган субъекта РФ не вправе утверждать тариф коммунальной организации, если ее производственная программа не содержит планов мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. В случае утверждения такого тарифа такой орган может быть привлечен к ответственности за совершение административного правонарушения в порядке ст. 14.6 КоАП РФ <11> - Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2014 г. по делу N А76-21479/2013.

<11> См.: статья 14.6 "Нарушение порядка ценообразования" КоАП РФ.

Вместе с тем по аналогичному вопросу существует и иная практика.

Судом установлено, что соответствующие тарифы в отношении производственной программы организации содержат в себе ссылки на конкретные программы энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Федеральный закон N 210-ФЗ не содержит обязательных требований по содержанию в производственных программах показателей (износа систем, их протяженности, систем, нуждающихся в замене; доступности для потребителей услуг организаций коммунального комплекса; рационального использования ресурсов (материальных, финансовых, трудовых)), отсутствие которых в производственных программах организаций вменяется заявителю. Кроме того, административным органом не дана оценка пояснительным запискам к производственным программам, в которых нашли отражение названные показатели, послужившие основанием для установления соответствующих тарифов. При таких обстоятельствах факт нарушения службой по тарифам установленного порядка ценообразования в отношении организаций коммунального комплекса не может быть признан установленным и доказанным надлежащим образом. Соответственно, административным органом не установлено и событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.6 <12> - Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2014 г. по делу N А29-7426/2013.

<12> См. там же.

Необходимо отметить, что в настоящее время Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 321 утверждена государственная программа Российской Федерации "Энергоэффективность и развитие энергетики" со сроком реализации до 2020 г., которая должна учитываться участниками соответствующих правоотношений.

Положения ч. 3 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ вытекают из его принципов, а именно из принципа стимулирования снижения производственных затрат, повышения экономической эффективности оказания услуг, применения энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса и принципа полного возмещения затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ (п. 5 ч. 1 ст. 3 названного Закона).

При применении названных положений следует исходить из того, что регулирующий орган при утверждении тарифа ниже экономически обоснованных затрат на коммунальные услуги обязан обеспечить возмещение экономически обоснованных затрат организации, предоставляющей населению такие услуги.

В таком случае у организации коммунального комплекса будут появляться дополнительные средства в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при реализации ее производственной программы.

При регулировании тарифов на услуги организаций коммунального комплекса применяются:

  1. метод установления фиксированных тарифов;
  2. метод установления предельных тарифов;
  3. метод индексации установленных тарифов <13>.
<13> Приказ Минрегиона РФ от 15 февраля 2011 г. N 47 // Российская газета. 2011. N 63.

Вместе с тем при применении положений ч. 3 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ также следует руководствоваться методом расчета доходности инвестированного капитала (долгосрочные параметры регулирования тарифов) <14>.

<14> Письмо ФСТ РФ от 24 февраля 2012 г. N ЕП-1408/12 "О порядке согласования долгосрочных параметров регулирования деятельности ТСО" // СПС "КонсультантПлюс".

Согласование решения органа регулирования о выборе метода обеспечения доходности инвестированного капитала или об отказе от применения этого метода с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов не требуется, в случае если системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения находятся в государственной или муниципальной собственности на основании концессионного соглашения или договора аренды <15>.

<15> См.: Постановление Правительства РФ от 13 мая 2013 г. N 406 "О государственном регулировании тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения" // СЗ РФ. 2013. N 20. Ст. 2500.

Дополнительные средства, полученные организацией коммунального комплекса в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности этой организации при реализации ее производственной программы могут являться источниками финансирования инвестиционной программы этой организации <16>.

<16> См.: пункт 28 Приказа Минрегиона РФ от 10 октября 2007 г. N 99 // Нормирование в строительстве и ЖКХ. 2008. N 1.

Также такие средства могут быть направлены на возврат займов и кредитов, уплату процентов по займам и кредитам, а также на выплату социальных нужд работников организаций (пособия, премии и т.п.).

По сути, получение организацией коммунального комплекса дополнительных средств является законной предпринимательской прибылью, полученной в результате разработки и реализации производственной программы. При этом такая программа должна сочетать в себе баланс интересов между потребителем услуг и их поставщиком.

В целом положения законодательства направлены на реализацию Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, а именно на реализацию специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе внедрение тарифного метода доходности инвестированного капитала (RAB) <17>.

<17> Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р "О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года" // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Необходимо отметить, что положения ч. 4 ст. 7 Федерального закона N 210-ФЗ также нашли свое отражение в п. 2 ч. 12 ст. 32 "Методы и способы регулирования тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения, период действия тарифов" Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ, а именно: дополнительные средства, полученные организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, в результате снижения затрат вследствие повышения эффективности деятельности этой организации, остаются в ее распоряжении в течение пяти лет. Сокращение затрат организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере водоснабжения и (или) водоотведения, не является основанием для досрочного пересмотра тарифов этой организации. Перечень указанных затрат определяется в соответствии с основами ценообразования в сфере водоснабжения и водоотведения <18>.

<18> Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" // СПС "КонсультантПлюс".

Аналогичное правило установлено и в ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" с учетом соответствующей сферы регулирования.

В период до 2014 г. планировалось доведение тарифов на электрическую энергию для населения до рыночного уровня в целях ликвидации перекрестного субсидирования между населением и прочими потребителями с усилением адресной защиты малоимущих групп населения.

В регулируемых секторах электроэнергетики с 2010 г. (в распределительных сетевых компаниях с 2009 г., в магистральных - с 2010 г.) должен был осуществляться переход к установлению долгосрочных тарифов (не менее пяти лет) методом доходности инвестированного капитала. Такой метод обеспечивает возврат инвестированного капитала и доход на него на уровне, сопоставимом с уровнем дохода в других отраслях экономики, и направлен на стимулирование частных инвестиций в регулируемый сектор электроэнергетики. Применение долгосрочных тарифов стимулирует в том числе организации коммунального комплекса, снижает расходы и технологические потери по отношению к установленному уровню <19>.

<19> См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // // СЗ РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.

Таким образом, вышеизложенное обусловливает перспективность и актуализирует расширение возможности использования в Российской Федерации механизмов государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ.

ЛИТЕРАТУРА

  1. Любитенко Д.Ю. Правовые мотивы и последствия принятия Постановления Конституционного Суда России от 29 марта 2011 года N 2-П // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 6. С. 52 - 58.
  2. Макаров А.В., Сокол-Номоконов Э.Н. Правовые проблемы регулирования комплексного развития коммунальной инфраструктуры муниципальных образований // Российская юстиция. 2012. N 8. С. 15 - 20.