Мудрый Юрист

Формирование общих энергетических рынков государств - членов евразийского экономического союза

Романова Виктория Валерьевна, заведующий кафедрой энергетического права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), заведующий сектором энергетического права Института государства и права РАН, доктор юридических наук.

В настоящей статье автор рассматривает положения Договора о Евразийском экономическом союзе, касающиеся поэтапного формирования общих рынков энергетических ресурсов, в том числе общего электроэнергетического рынка, общего рынка газа, общего рынка нефти и нефтепродуктов Союза, делает выводы о международно-правовой унификации, дальнейшем развитии национального энергетического законодательства.

Ключевые слова: энергетическое право, энергетическое законодательство, международные договоры, международно-правовая унификация, энергетические рынки, принципы формирования общих энергетических рынков.

Formation of common energy markets of member states of the Eurasian Economic Union

V.V. Romanova

Romanova Viktoria Valerievna, Doctor of Law, Head of the Energy Law Department, O.E. Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Head of Energy Law Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences.

In this article the author examines the Provisions of the Eurasian Economic Union Treaty related to the stage-by-stage formation of common markets of energy resources, including common electric power market, common gas market, common market of crude oil and petroleum products of the Union, draws conclusions on international legal unification, further development of the national energy laws.

Key words: energy legislation, energy laws, international treaties, international legal unification, energy markets, principles of common energy markets formation.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин отметил, что международное экономическое сотрудничество должно основываться на таких базовых принципах, как равенство, прагматизм и взаимное уважение <1>. В качестве примера такого сотрудничества Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин привел Договор о Евразийском экономическом союзе.

<1> URL: http://www.kremlin.ru/news/47173.

Договор о Евразийском экономическом союзе <2> был подписан 29 мая 2014 г. в Астане. Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Российской Федерацией <3> был учрежден Евразийский экономический союз. В соответствии с Международным договором от 10.10.2014 к Евразийском экономическому союзу присоединилась Республика Армения <4>.

<2> См.: текст Договора и приложений к Договору. URL: http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/economylib4/mer/about/structure/depsng/agreement-eurasian-economic-union.
<3> Федеральный закон от 03.10.2014 N 279-ФЗ "О ратификации Договора о Евразийском экономическом союзе" // Российская газета. 2014. 8 октября.
<4> Договор от 10.10.2014 о присоединении Республики Армения к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. // Официальный сайт Евразийской экономической комиссии. URL: http://www.eurasiancommission.org (дата обращения: 30.10.2014).

Согласно п. 2 ст. 1 Договора о Евразийском экономическом союзе данный Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.

Под единым экономическим пространством понимается пространство, состоящее из территорий государств-членов, на котором функционируют сходные (сопоставимые) и однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных или унифицированных правовых норм, и существует единая инфраструктура. В Договоре закреплены определения понятий гармонизации и унификации законодательства.

Согласно п. 1 ст. 79 Договора о Евразийском экономическом союзе в целях эффективного использования потенциала топливно-энергетических комплексов государств-членов, а также обеспечения национальных экономик основными видами энергетических ресурсов (электроэнергия, газ, нефть и нефтепродукты) государства-члены развивают долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество в сфере энергетики, проводят скоординированную энергетическую политику, осуществляют поэтапное формирование общих рынков энергетических ресурсов с учетом обеспечения энергетической безопасности.

Таким образом, в сфере энергетики государства-члены данной международной организации региональной экономической интеграции определили две цели: эффективное использование потенциала топливно-энергетических государств-членов и обеспечение национальных экономик основными видами энергетических ресурсов, к которым государства-члены отнесли электрическую энергию, газ, нефть и нефтепродукты.

Для достижения указанных целей государства-члены определили следующие задачи, выполнение которых должно осуществляться с учетом обеспечения энергетической безопасности:

(1) долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество в сфере энергетики;

(2) проведение скоординированной энергетической политики;

(3) поэтапное формирование общих рынков энергетических ресурсов.

Необходимо обратить внимание, что в Договоре о Евразийском экономическом союзе установлены основные принципы взаимодействия в сфере энергетики. Данные принципы закреплены в п. 1 ст. 79 Договора о Евразийском экономическом союзе и включают в себя следующее: (1) обеспечение рыночного ценообразования на энергетические ресурсы; (2) обеспечение развития конкуренции на общих рынках энергетических ресурсов; (3) отсутствие технических, административных и прочих препятствий торговле энергетическими ресурсами, соответствующим оборудованием, технологиями и связанными с ними услугами; (4) обеспечение развития транспортной инфраструктуры общих рынков энергетических ресурсов; (5) обеспечение недискриминационных условий для хозяйствующих субъектов государств-членов на общих рынках энергетических ресурсов; (6) создание благоприятных условий для привлечения инвестиций в энергетический комплекс государств-членов; (7) гармонизация национальных норм и правил функционирования технологической и коммерческой инфраструктуры общих рынков энергетических ресурсов.

В данных положениях сформулированы фундаментальные основы взаимодействия государств - членов Договора о Евразийском экономическом союзе в сфере энергетики.

Особое внимание следует обратить на седьмое положение, в котором указывается на гармонизацию национальных норм и правил функционирования технологической и коммерческой инфраструктуры общих рынков энергетических ресурсов. Определение понятия гармонизации законодательства закреплено в п. 1 ст. 2 Договора о Евразийском экономическом союзе. Под гармонизацией законодательства понимается сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в отдельных сферах. Таким образом, речь идет о сходном (сопоставимом) нормативном правовом регулировании, но не об идентичных механизмах правового регулирования, установление которых предусматривается в случае проведения унификации законодательства <5>. Стороны Договора о Евразийском экономическом союзе разделили понятия гармонизации и унификации законодательства государств-членов.

<5> Под унификацией законодательства в Договоре о Евразийском экономическом союзе понимается сближение законодательства государств-членов, направленное на установление идентичных механизмов правового регулирования в отдельных сферах, определенных Договором о Евразийском экономическом союзе и приложениях к нему (п. 1 ст. 2 Договора).

Помимо общих основ взаимодействия государств-членов в сфере энергетики Договором о Евразийском экономическом союзе определены основы формирования общего электроэнергетического рынка Союза, принципы и правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, основные положения о формировании общего рынка газа Союза и обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа, основные положения о формировании общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза и обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов.

Так, в ст. 81 Договора о Евразийском экономическом союзе закреплены основные положения о формировании общего электроэнергетического рынка Союза, которые заключаются в следующем: (1) государства-члены осуществляют поэтапное формирование общего электроэнергетического рынка Союза на основе параллельно работающих электроэнергетических систем с учетом переходных положений, предусмотренных п. 2 и 3 ст. 104 Договора <6>; (2) государства-члены разрабатывают концепцию и программу формирования общего электроэнергетического рынка Союза, утверждаемого Высшим советом; (3) государства-члены заключают международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетического рынка, базирующийся на положениях утвержденных концепции и программы формирования общего электроэнергетического рынка Союза.

<6> В соответствии с п. 2 ст. 104 Договора о Евразийском экономическом союзе закреплено, что концепция формирования общего электроэнергетического рынка должна быть утверждена Высшим советом до 1 июля 2015 г., программа формирования общего электроэнергетического рынка до 1 июля 2016 г., и предусмотрен срок выполнения мероприятий программы - до 1 июля 2018 г. В п. 3 ст. 104 Договора о Евразийском экономическом союзе закреплено, что международный договор в рамках Союза о формировании общего электроэнергетического рынка Союза заключается по завершении выполнения мероприятий программы формирования общего электроэнергетического рынка Союза, должен содержать в том числе единые правила доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, и определено, что государства-члены обеспечат вступление данного Договора в силу не позднее 1 июля 2019 г.

Статья 82 Договора о Евразийском экономическом союзе предусматривает положения об обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, которые содержат отсылку к приложению N 21 Договора. Приложение N 21 включает в себя Протокол об обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики, включая основы ценообразования и тарифной политики, и приложения к указанному Протоколу.

В Протоколе N 21 государства-члены предусмотрели понятийный аппарат, единые принципы и правила обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики.

Прежде всего следует обратить внимание на определение понятия общего электроэнергетического рынка государств-членов, под которым понимается система отношений между субъектами внутренних рынков электрической энергии государств-членов, связанная с куплей-продажей электрической энергии (мощности) и сопутствующих услуг, действующая на основании общих правил и соответствующих договоров.

Под субъектами внутреннего рынка электрической энергии понимаются лица, являющиеся субъектами рынка электрической энергии (мощности) государства-члена в соответствии с законодательством этого государства-члена, осуществляющие деятельность в сфере электроэнергетики, в т.ч. производство электрической энергии (мощности), приобретение и продажу электрической энергии (мощности), распределение электрической энергии, энергоснабжение потребителей, оказание услуг по передаче электрической энергии (мощности), оперативно-диспетчерское управление в электроэнергетике, сбыт электрической энергии (мощности), организацию купли-продажи электрической энергии.

В Протоколе N 21 стороны предусмотрели четыре перечня принципов, которые касаются: (1) взаимодействия государств-членов в сфере электроэнергетики; (2) формирования общего электроэнергетического рынка; (3) обеспечения в пределах имеющейся технической возможности беспрепятственного доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики при условии приоритетного использования указанных услуг для обеспечения внутренних потребностей в электрической энергии (мощности) государств-членов; (4) обеспечения межгосударственной передачи электрической энергии (мощности).

Правовой анализ указанных принципов позволяет сделать следующие выводы. Формирование общего электроэнергетического рынка должно осуществляться поэтапно на основании согласованной модели общего электроэнергетического рынка с использованием технических и экономических преимуществ параллельно работающих электроэнергетических систем. Предусматривается приоритетное использование услуг субъектов естественных монополий для обеспечения внутренних потребностей государств-членов. При определении технической возможности межгосударственной передачи электрической энергии (мощности) предусматривается приоритетное обеспечение внутренних потребностей в электрической энергии (мощности), через электроэнергетическую систему которого планируется осуществление межгосударственной передачи. Предусматривается поэтапная гармонизация законодательства государств-членов в сфере электроэнергетики.

Кроме того, следует отметить, что согласно п. 11 Протокола ценообразования (тарифообразования) на услуги субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики осуществляется в соответствии с законодательством государств-членов. Тарифы на услуги субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики на общем электроэнергетическом рынке государств-членов не должны превышать аналогичные внутренние тарифы для субъектов внутреннего рынка электрической энергии.

Учитывая положения ст. 81, п. 2 и п. 3 ст. 104 Договора, указанные выше принципы, очевидно, будут использоваться при подготовке концептуального и программного документов о формировании общего электроэнергетического рынка и затем получат свое развитие в соответствующем международном договоре.

Сроки на подготовку предусмотренных документов достаточно сжатые, учитывая необходимость достижения гармонизации национальных норм и правил при осуществлении параллельной работы электроэнергетических систем государств-членов.

Основные положения о формировании общего рынка газа Союза и обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа закреплены в ст. 83 Договора, которая содержит отсылку к приложению N 22 к Договору и п. 4 и 5 ст. 104 Договора.

Как и в отношении формирования общего электроэнергетического рынка Союза, предусматривается поэтапное формирование общего рынка газа Союза, разработка концепции, программы формирования общего рынка газа Союза и заключение на их базе международного договора в рамках Союза о формировании общего рынка газа. Однако сроки утверждения концептуального и программного документов и, соответственно, заключения и вступления соответствующего международного договора иные <7>.

<7> Согласно п. 4 ст. 104 Договора в целях формирования общего рынка газа Союза Высший совет утвердит до 1 января 2016 г. концепцию, а до 1 января 2018 г. - программу формирования общего рынка газа Союза, предусмотрев срок выполнения мероприятий программы до 1 января 2024 г. В соответствии с п. 5 ст. 104 Договора по завершении выполнения мероприятий формирования общего рынка газа Союза государства-члены заключат международный договор в рамках Союза о формировании общего рынка газа Союза, содержащий в том числе единые правила доступа к газотранспортным системам, расположенным на территориях государств-членов, и обеспечат вступление его в силу не позднее 1 января 2025 г.

В приложении N 22 содержится Протокол о правилах доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам, включая основы ценообразования и тарифной политики.

Согласно п. 1 Протокола данный Протокол в соответствии со ст. 79, 80, 83 Договора о Евразийском экономическом союзе определяет основы сотрудничества в газовой сфере, принципы и условия обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам, включая основы ценообразования и тарифной политики, для удовлетворения потребностей государств-членов.

В п. 3 Протокола предусмотрено, что государства-члены осуществляют поэтапное формирование общего рынка газа Союза, а также обеспечивают доступ к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам государств-членов исходя из следующих основных принципов: (1) неприменение во взаимной торговле ввозных и вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное значение); (2) первоочередное обеспечение внутренних потребностей в газе государств-членов; (3) цены и тарифы на услуги по транспортировке газа для удовлетворения внутренних потребностей государств-членов устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов; (4) унификация норм и стандартов на газ государств-членов; (5) обеспечение экологической безопасности; (6) информационный обмен на основе информации, включающей в себя сведения о внутреннем потреблении газа.

Правовой анализ данных положений показывает, что в отличие от положений, регулирующих взаимодействие государств-членов в сфере электроэнергетики, принципы формирования общего рынка газа Союза и обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа отличаются по содержанию, не подразделяются на отдельные группы.

Единообразным является подход к приоритетности внутренних потребностей в энергетическом ресурсе государств-членов.

В отношении цен и тарифов на услуги по транспортировке газа необходимо обратить внимание на следующее.

В подп. 3 п. 3 Протокола закреплено, что цены и тарифы на услуги по транспортировке газа для удовлетворения внутренних потребностей государств-членов устанавливаются в соответствии с законодательством государств-членов.

При этом в понятийном аппарате Протокола содержится определение понятия "равнодоходные цены на газ", под которыми понимаются оптовые цены на газ, сформированные для удовлетворения внутренних потребностей исходя в том числе из следующих принципов: для газодобывающих государств-членов <8> формирование рыночной оптовой цены осуществляется путем вычета из цены продажи газа на внешнем рынке величины пошлин, сборов, налогов, иных платежей, взимаемых в этих государствах, и стоимости транспортировки газа за пределами газодобывающих государств-членов с учетом разницы в стоимости транспортировки газа на внешнем и внутреннем рынках поставщика газа; для газопотребляющих государств-членов <9> - рыночная оптовая цена, формирование которой осуществляется производителями газодобывающего государства путем вычета из цены продажи газа на внешнем рынке пошлин, сборов, налогов, иных платежей, а также стоимости транспортировки газа за пределами газодобывающего государства-члена.

<8> Под газодобывающими государствами-членами понимаются государства-члены, на территории которых потребляется газа меньше, чем добывается и производится (см. п. 2 Протокола N 22 к Договору).
<9> Под газопотребляющими государствами-членами понимаются государства-члены, на территории которых потребляется газа больше, чем добывается и производится (см. п. 2 Протокола N 22 к Договору).

Следует также обратить внимание на предусмотренную в подп. 4 п. 3 унификацию норм и стандартов на газ государств-членов, т.е. речь идет о разработке идентичных норм и стандартов на газ.

В п. 9 Протокола N 22 к Договору о Евразийском экономическом союзе стороны определили области долгосрочного взаимовыгодного сотрудничества в следующих областях: (1) транспортировка газа по территориям государств-членов; (2) строительство, реконструкция и эксплуатация газопроводов, подземных хранилищ газа и других объектов инфраструктуры газового комплекса; (3) предоставление сервисных услуг, необходимых для удовлетворения внутренних потребностей в газе государств-членов.

Основные положения о формировании общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза и обеспечении доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов содержатся в ст. 84 Договора, которая содержит отсылку к приложению N 23 к Договору и п. 6 и 7 ст. 104 Договора.

В ст. 84 закреплен аналогичный подход в части поэтапности формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов, разработки концепции, программы формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов и заключения соответствующего международного договора.

Сроки утверждения концептуального и программного документов, заключения и вступления в силу международного договора аналогичны соответствующим срокам для формирования общего рынка газа.

В приложении N 23 содержится Протокол о порядке организации, управления и развития общих рынков нефти и нефтепродуктов. Под общим рынком нефти и нефтепродуктов понимается совокупность торгово-экономических отношений хозяйствующих субъектов государств-членов в сфере добычи, транспортировки, поставки, переработки и сбыта нефти и нефтепродуктов на территориях государств-членов, необходимых для удовлетворения потребностей в них государств-членов.

Основные принципы формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза включают в себя следующее: (1) неприменение во взаимной торговле количественных ограничений и вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное значение). Порядок уплаты вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты при вывозе их за пределы таможенной территории Союза определяется отдельными, в т.ч. двусторонними, соглашениями государств-членов; (2) приоритетное обеспечение потребностей государств-членов в нефти и нефтепродуктах; (3) унификация норм и стандартов на нефть и нефтепродукты государств-членов; (4) обеспечение экологической безопасности; (5) информационное обеспечение общих рынков нефти и нефтепродуктов Союза.

Согласно п. 7 данного Протокола тарифы на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов по системам транспортировки нефти и нефтепродуктов устанавливаются в соответствии с законодательством каждого государства-члена. Сторонами Договора предусмотрено, что тарифы на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов для хозяйствующих субъектов государств-членов фиксируются на уровне, не превышающем тарифы, установленные для хозяйствующих субъектов государства-члена, по территории которого осуществляется транспортировка нефти и нефтепродуктов. В Протоколе также закреплено, что установление тарифов на услуги по транспортировке нефти и нефтепродуктов для хозяйствующих субъектов государств-членов ниже тарифов, установленных для хозяйствующих субъектов государства-члена, по территории которого осуществляется транспортировка нефти и нефтепродуктов, не является обязательством для государств-членов.

Представляется целесообразным обратить внимание на положение, закрепленное в п. 9 Протокола, согласно которому регулирование внутренних рынков нефти и нефтепродуктов государств-членов осуществляется национальными органами государств-членов. В данном пункте также предусмотрено, что государства-члены осуществляют мероприятия по либерализации рынков нефти и нефтепродуктов в соответствии с законодательством каждого из государств-членов.

Фактически с даты вступления в силу Договора начинается формирование права Союза, в которое согласно п. 1 ст. 99 входят и международные договоры государств-членов, заключенные в рамках формирования договорно-правовой базы Таможенного союза и Единого экономического пространства, действующие на дату вступления в силу настоящего Договора, которые применяются в части, не противоречащей настоящему договору. Правовой анализ раздела "Энергетика", приложений к Договору, действующих международных договоров в рамках Таможенного союза свидетельствует о том, что существенное значение в праве Союза отводится и энергетическому праву, формирование и развитие которого должно способствовать эффективному использованию потенциала топливно-энергетических комплексов государств-членов. Правовой анализ положений Договора и приложений к Договору в части, касающейся гармонизации национального законодательства государств-членов в сфере энергетики, а также унификации, показывает, что заключение данного договора и его дальнейшая реализация будут оказывать влияние на тенденции развития национального энергетического законодательства государств-членов, а соответственно, и на последующее формирование энергетического правопорядка государств-членов и формирование энергетического правопорядка в рамках Евразийского экономического союза.