Мудрый Юрист

Монетизация жилищного обеспечения военнослужащих и индексация их денежного довольствия *

<*> Рецензент - д.ю.н., профессор В.В. Гущин.

Воробьев Е.Г., кандидат юридических наук, доцент.

Настойчивый уход государства от натурального жилищного обеспечения военнослужащих в пользу предоставления им денежных выплат для самостоятельного приобретения постоянного жилья обостряет вопрос надлежащего финансирования денежного довольствия как основного и единственного источника средств дополнения извечно скромных государственных субсидий. В этих условиях значительно возрастает роль специального правового института индексации денежного довольствия военнослужащих, предназначенного для нейтрализации последствий перманентных инфляционных процессов. Данный институт достаточно нов, пока что работает со сбоями, весьма упрощен и неадекватен экономическим реалиям, а потому требует своего юридического совершенствования.

Ключевые слова: военнослужащие, жилищное обеспечение, денежное довольствие, индексация денежного довольствия.

Monetization of housing for military personnel and indexing their allowances

E.G. Vorobyev

Vorobyev E.G., the candidate of jurisprudence, the senior lecturer.

Persistent withdrawal of the state from natural housing for military personnel in favor of giving them cash payments for the separate acquisition of permanent housing exacerbates the issue of adequate funding allowances, as the main and only source of funds additions to the ever modest government subsidies. In these conditions significantly increases the role of the legal Institute of the indexation of military personnel, designed to neutralize the effects of permanent inflation. This Institute is fairly new, now it works properly, very simplified and inadequate economic realities, and therefore requires its legal development.

Key words: servicemen, housing provision, money allowances, indexation of salaries.

Писать о денежных и прочих материальных проблемах военнослужащих в настоящее время - своего рода юридический моветон с оттенком спекуляций на возникших экономических трудностях граждан и государства.

В связи с вышесказанным сразу оговорим условия последующих рассуждений. Они будут строиться исключительно на анализе того нормального общественного состояния и соответствующего ему правового регулирования жилищного и денежного обеспечения военнослужащих, которые наблюдались до возникновения проблем 2014 г. Следовательно, ни о каком двойном падении стоимости рубля, запредельной инфляции, резком повышении процентов по ипотечным банковским кредитам, существенном сужении частного и бюджетного финансирования жилищного строительства и прочих негативных экономических реалиях текущего дня речи не будет. Не то, чтобы всего этого не было на самом деле. Отнюдь, ведь налицо все признаки резкого ухудшения материального положения всех без исключения категорий граждан, в том числе и военнослужащих <1>. Зато для беспристрастного разговора на предложенную тему надежнее избрать почву условной стабильности: кризисы как аномальные этапы общественного состояния приходят и уходят, а стандарты нормального (ординарного) развития и его правового регулирования сохраняются даже в кризисных условиях. На них и будем держать ориентир.

<1> Шувалов: населению и бизнесу следует готовиться к "жесткой посадке" (о речи первого вице-премьера России И. Шувалова в Давосе). [Электронный ресурс]. URL: http://trud-ost.ru/?p=322170 (дата обращения: 18.01.2015).

Итак, в конце 2013 г. в правовом регулировании жилищного обеспечения военнослужащих произошел коренной перелом: с принятием Федерального закона от 2 ноября 2013 г. N 298-ФЗ "О внесении изменений в статьи 15 и 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" и Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" в базовое военно-социальное законодательство <2> были заложены юридические основы легитимного "вытеснения" существующих до сих пор форм натурального жилищного обеспечения военнослужащих постоянным жильем различными денежными выплатами для самостоятельного приобретения ими постоянного жилья на рынке недвижимости. Базовые правила гарантий предоставления государством натурального жилья для всех категорий военнослужащих, за исключением участников накопительно-ипотечной системы, получили такую деформацию, при которой былое право из безусловного превратилось в условное, причем условность его реализации сформирована в законе таким образом, что она более зависит от усмотрения и действий властных военных структур, чем от усмотрения и пожеланий самих граждан в погонах.

<2> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (далее - Закон о статусе).

Неудивительно, что подобные юридические метаморфозы уже получили соответствующую правовую оценку со стороны военных правоведов, в том числе критическую. Речь идет, в частности, о материалах журнала "Право в Вооруженных Силах" в виде публикаций В.М. Корякина <3>, Д.Ю. Гайдина <4>, Е.А. Глухова <5> и др.

<3> Корякин В.М. Жилищное законодательство множится. Поможет ли это решить жилищную проблему? // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 9.
<4> Гайдин Д.Ю. Установление единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения в качестве единственной формы жилищного обеспечения военнослужащих является неприемлемым // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 5.
<5> Глухов Е.А. Предоставление государственных услуг в сфере жилищного обеспечения военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6.

Указанные выше нормативные изменения стали предметом и наших заключений, суть которых сведена к следующему.

Изменившийся порядок натурального обеспечения военнослужащих постоянным жильем с альтернативой получения денежных средств (в виде субсидии) на его приобретение имеет как положительные, так и отрицательные моменты, причем новый правовой механизм "вмонтирован" в прежнюю систему норм Закона о статусе таким образом, чтобы обеспечить приоритетность замены предоставления жилья в натуре выплатой денежных сумм на его приобретение или строительство даже вопреки желаниям граждан, что означает реальную угрозу умаления их былых жилищных гарантий <6>.

<6> Воробьев Е.Г. О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: Научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6, 7, 8.

Таковы были выводы. Примерно таковыми являются и выводы других авторов. Однако даже самая обоснованная, юридически выверенная и социально озабоченная критика открытых посягательств на былые "незыблемые" права военнослужащих так и остается всего лишь научной критикой и пожеланиями, традиционно не воспринимаемыми властью. Кто виноват и почему - самый сложный вопрос развития демократии, требующий отдельного и более широкого рассмотрения. Но таков факт состояния российской правовой действительности: за двадцатилетие становления социального правового государства у военного социума, как и у всего гражданского общества, так и не появились средства для нормальной обратной связи с властью, предполагающие не просто диалог, а правовые возможности ограждения военно-социальных интересов от произвольного государственного вмешательства, пусть и прикрываемого сенью закона. О схожей проблематике и о путях ее естественного разрешения давным-давно писал русский баснописец, создавший образ настырного кота и его наивного хозяина <7>.

<7> "А Васька слушает да ест" - известное выражение из произведения И.А. Крылова "Кот и Повар" (Крылов И.А. Басни. Проза. Пьесы. Стихи. Лениздат, 1970. С. 79) о тех случаях, когда следует заменять "правильное" морализаторство "неправильными", но более действенными фактическими действиями в отношении морально невосприимчивых нарушителей охраняемых интересов личности.

Неудивительно, что при опоре на новые юридические правила уже в начале 2014 г. в жилищной политике Министерства обороны Российской Федерации (с большой долей вероятности следует предположить, что подобный процесс наблюдается и в остальных федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба) обозначился крен на фактическое свертывание программ финансирования реального жилищного строительства для военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы. В ходе утверждения бюджетных правил на 2015 г. и на период 2016 и 2017 гг. эти до сих пор кулуарные намерения были оглашены, причем с раскрытием отдельных деталей.

Публичную оценку состоянию натурального жилищного обеспечения военнослужащих и ветеранов военной службы в декабре прошлого года дал директор Департамента жилищного обеспечения Министерства обороны Российской Федерации <8> С.В. Пирогов. Согласно официальным данным главного жилищного органа Министерства, приведенным в эфире Русской службы новостей, на конец 2014 г. очередь военнослужащих составляла более 35,5 тыс. человек, из них почти 18 тыс. военнослужащих уже были предложены жилые помещения. Специально была подчеркнута очевидная положительная динамика в решении квартирного вопроса в армии и на флоте, так как по сравнению с 2012 г. военному ведомству удалось добиться более чем двойного сокращения жилищной очереди (в 2,3 раза). С.В. Пирогов отметил, что в отдельных регионах очередь на постоянное жилье была фактически ликвидирована (полностью удовлетворены потребности военнослужащих в Туле, Калуге, Орле, Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону, Рязани, Краснодаре, Новороссийске и некоторых других городах).

<8> Далее - ДЖО.

Однако в качестве объяснения такого "прорывного" результата руководитель ДЖО откровенно признал: это стало возможным не вследствие исполнения государством своих натуральных обязательств, не путем увеличения реального жилищного строительства, а благодаря введению новых форм обеспечения жильем в виде предоставления жилищной субсидии.

Директор ДЖО остановился и на перспективах судьбы натурального жилищного обеспечения граждан, указав на "новую" (заявленную в качестве пожеланий еще в 2010 г.) генеральную линию. Она такова. Планируется полное прекращение финансирования строительства постоянного жилья для военнослужащих. С.В. Пироговым без обиняков заявлено, что объемы выделяемых бюджетных ассигнований на эти цели в 2015 г. составят всего 9,5 млрд. руб. и эти деньги пойдут лишь на завершение ранее заключенных подрядных контрактов. Лимиты бюджетных ассигнований для осуществления нового строительства и покупки постоянного жилья на 2016 - 2017 гг. вообще не предусмотрены. Следовательно, Министерство обороны Российской Федерации строить и приобретать постоянное жилье для военнослужащих более не намерено.

Отдельным пунктом был затронут давно будоражащий военную общественность дорогостоящий вопрос о жилищных перспективах в столице. Его решение полностью совпадает с объявленной стратегией. Прямым текстом было указано, что Министерство обороны Российской Федерации до конца года предложит последние квартиры военнослужащим, изъявившим желание получить квартиры именно в Москве, в микрорайоне на Синявинской улице <9>. "В настоящее время это крайняя застройка. Остальные квартиры мы уже распределили и до нового года всем оставшимся военнослужащим, которые имеют более позднее время постановки на учет, все эти квартиры будут предложены. Таким образом, до конца года мы завершим предложение квартир, имеющихся у нас в Департаменте, всем военнослужащим, которые выразили желание получить жилье в Москве... Больше квартир у нас в Москве нет, поэтому они (военнослужащие) вправе согласиться или отказаться", - сказал С.В. Пирогов. Глава ДЖО пояснил, что в случае отказа военнослужащие уже будут пользоваться жилищными субсидиями, которые выбраны Министерством в качестве основной формы дальнейшего обеспечения жильем <10>.

<9> Микрорайон Молжаниново, находящийся между городом Химки (Московской области) и Зеленоградом (Зеленоградским административным округом города Москвы), расположенный в 35 км к северо-западу от центра столицы (Прим. автора - Е.В.).
<10> Минобороны в 2015 году последний раз выделит деньги на строительство жилья для военных. [Электронный ресурс]. URL: http://itar-tass.com/armiya-i-opk/1644955 (дата обращения: 21.01.2015).

Итак, констатируем как свершившийся факт. Военное ведомство не случайно лоббировало те изменения и дополнения в Закон о статусе, которые сразу же вызвали обоснованную настороженность военных юристов. Жизнь достаточно скоро приоткрыла былое "государственное закулисье". Получается, что речь изначально шла о заведомом нормативном прикрытии очередной монетизации важнейшей социальной гарантии, которой до 1 января 2014 г. обладали все военнослужащие, за исключением участников накопительно-ипотечной системы. Речь идет о гарантии по истечении длительной службы по желанию военнослужащего быть бесплатно обеспеченным государством жилым помещением в собственность или по договору социального найма в любом населенном пункте страны с учетом состава его семьи (п. 14 ст. 15 Закона о статусе) и социального нормирования площади жилья (ст. 15.1 Закона о статусе). Данное право было максимально приближено к общим стандартам социальной защиты граждан, нуждающихся в жилье (ст. 40 Конституции Российской Федерации, ст. 51 Жилищного кодекса Российской Федерации <11>), и не предполагало каких-либо личных денежных вложений при решении жилищной проблемы. Именно оно длительное время считалось главным имущественным "вознаграждением" профессиональных военнослужащих и членов их семей, реальной гарантией и компенсацией извечным скитальцам по военным гарнизонам за многолетние бытовые лишения в период военной службы. Теперь данное право, даже несмотря на его сохранение в законе, предполагается отправить в историю.

<11> Далее - ЖК РФ.

Что же взамен? Хотя возможность получить постоянное жилье в натуре де-юре формально сохраняется, при описанных выше государственных намерениях она теряет свою фактическую силу. Ведь любое право без соответствующего механизма его осуществления всегда превращается из позитивного (реально действующего) в декларативное (только провозглашаемое, но не обеспечиваемое в реализации). Получается, что натуральное жилищное обеспечение военнослужащих все более приобретает вид труднодостижимого, точнее, фактически не реализуемого права, своего рода исключения из набирающего силу общего правила о выделении денежных средств (субсидий) для самостоятельного приобретения жилой недвижимости на основаниях и в порядке, которые установлены Законом о статусе и иными специальными законами.

Как реалисты, сразу же откажемся от иллюзий по поводу гипотетически возможного юридического и фактического понуждения в отношении государства продолжать надлежащим образом исполнять свои обязательства перед военнослужащими именно по обеспечению жильем в натуральном виде. История развития современной правовой системы России не знает подобных аналогов. Военный социум должен прекрасно помнить относительно недавние уроки аналогичных монетизационных подходов к многочисленным былым натуральным правам военнослужащих, от которых ныне остались лишь воспоминания.

Таким образом, не будет прогностической ошибкой тот подход, при котором дальнейшие рассуждения о перспективных формах жилищного обеспечения всех военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, будут продолжены без обращения к предоставлению натурального жилья вообще. Данной формой как потенциально вымирающей вполне допустимо пренебречь.

Отсюда следует, что с конца 2015 г. - начала 2016 г. и вплоть до 2026 г. (когда участники накопительно-ипотечной системы станут единственной правовой категорией) все военнослужащие могут рассчитывать на решение их жилищных проблем исключительно в формах, связанных с денежными выплатами.

Приведенный промежуточный вывод позволяет несколько по-иному взглянуть на вопросы денежного довольствия военнослужащих, привнеся в него элементы необходимости накопления денежных средств для удовлетворения своих потребностей в постоянном жилье.

Напомним фразу, проскользнувшую ранее, относящуюся к данной связке двух самостоятельных прав военнослужащих: права на жилище (ст. 15 Закона о статусе) и права на денежное довольствие (ст. 12 Закона о статусе). Как указывалось при характеристике натурального жилищного обеспечения, бесплатное предоставление жилья не предполагало дополнительных затрат со стороны граждан, а значит, напрямую не было связано с уровнем их денежного обеспечения. Иное дело - все без исключения денежные формы, не только не исключающие, но, что важнее, даже предполагающие необходимость вложения собственных средств граждан в дополнение к государственному жилищному вспомоществованию.

Применение устаревшего и нестандартного для военно-юридических текстов слова "вспомоществование", означающего систему пособий, материальной помощи, как правило, по бедности, лицам, не имеющим других источников дохода <12>, не является неточностью или оговоркой с учетом следующего контекста. Размеры выделяемых государством денежных средств во всех без исключения денежных формах жилищного обеспечения военнослужащих условны и не привязаны к точной реальной стоимости жилья на рынке недвижимости. Следовательно, реализовать свое жилищное право с учетом конституционной гарантии свободно избирать любое место жительства, по социальным стандартам обеспечения, не только самому военнослужащему, но и совместно проживающим с ним членам семьи, обеспечить себя жильем высокого качества и с хорошо обустроенной социальной инфраструктурой можно лишь путем дополнения всегда недостающих государственных жилищных выплат собственными денежными накоплениями.

<12> Словари и энциклопедии на Академике. [Электронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/2622 (дата обращения: 26.01.2015).

Обратимся к фактам, подтверждающим приведенные выводы, для наглядности подвергнув правовому и экономическому моделированию существующие денежные формы применительно к однотипным условиям их реализации.

Государственные жилищные сертификаты <13> отличаются наименьшей покупательной способностью, хотя в их расчетную формулу заложены и социальные нормативы площади жилья, и состав семьи военнослужащего, и даже некоторые региональные различия. Тем не менее в 2014 г. покупательный размер ГЖС на семью военнослужащего из трех человек, избравшего местом приобретения жилья Подмосковье, составлял всего 2 327 292 руб.: (18 кв. м x 3 чел.) x (35 915 руб.) x (1,2).

<13> Далее - ГЖС.

Жилищная субсидия <14> (субсидия для приобретения или строительства жилого помещения) в своей расчетной формуле также учитывает социальные нормативы площади жилья, состав семьи военнослужащего, но не ориентирована на место его приобретения. Зато в качестве коэффициента, значительно повышающего величину денежных начислений, используется доплата за выслугу лет. При аналогичных исходных условиях расчета (приобретение жилья семьей военнослужащего из трех человек при нормальной (гарантированной) выслуге 20 лет) размер ЖС составил бы 4 606 098 руб.: (18 кв. м x 3 чел.) x (35 915 руб.) x (2,375) <15>.

<14> Далее - ЖС.
<15> Заинтересованный читатель может воспользоваться так называемым онлайн-калькулятором, представленным на сайте Министерства обороны Российской Федерации, для самостоятельных расчетов размера причитающейся ЖС (URL: http://mil.ru/files/files/calc/index.html (дата обращения: 22.01.2015)).

Денежные выплаты, причитающиеся участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих <16>, также хорошо известны. С учетом действовавших размеров государственных начислений на счета первых участников, вступивших в систему после 1 января 2005 г., и программ банковского кредитования при досрочной реализации своего права на приобретение или строительство жилого помещения в 2014 г. без привлечения собственных средств военнослужащий был вправе рассчитывать на сумму до 3 600 000 руб. <17>.

<16> Далее - НИС.
<17> Официальный сайт Федерального государственного казенного учреждения "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих" (ФГКУ "Росвоенипотека"). [Электронный ресурс]. URL: http://rosvoenipoteka.ru (дата обращения: 24.01.2015).

Приведенные итоговые показатели вполне достаточны для сравнительной оценки реальной покупательной способности различных денежных форм жилищного обеспечения военнослужащих.

В абсолютных величинах на первый взгляд лидирует именно новая форма - ЖС, на втором месте располагаются начисления по НИС, а на третьем - начисления по ГЖС. Но такой вывод неочевиден, если принять во внимание принципиальные различия оснований предоставления средств. Для ЖС и ГЖС - это обязательная нуждаемость в жилье (его полное отсутствие или существенная недостаточность по размеру), в то время как для участников НИС наличие или отсутствие жилья принципиальной роли не играет. Следовательно, в абсолютных величинах между собой сравнимы лишь покупательные способности ЖС и ГЖС, что не представляет труда: первая форма в два раза превышает расчетный размер покупательной стоимости второй.

Сравнение в относительных величинах предполагает демонстрацию соотношения абсолютных размеров начислений с их покупательной способностью на рынке недвижимости с учетом ориентиров на социальные нормативы.

Вначале о рыночных ценах на жилье.

Во-первых, даже разные государственные органы приводят на порядок разнящиеся между собой данные. Например, согласно данным Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, на II квартал 2014 г. средняя рыночная цена одного квадратного метра жилья по России составляла около 36 тыс. руб. (именно эта величина была заложена в ранее приведенные расчетные формулы), в то время как Росстат России представил аналогичные данные с показателями от 50 тыс. руб. (на первичном рынке) до 56 тыс. руб. (на вторичном рынке жилья) <18>.

<18> Официальный сайт Росстата России. [Электронный ресурс]. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/prices/housing/tab-hous2.htm (дата обращения: 17.01.2015).

Во-вторых, рыночные нормативы стоимости, устанавливаемые уполномоченными государственными органами, по сравнению с данными профессиональных коммерческих оценщиков всегда на порядок занижены. Убедимся в этом, обратившись к ценовым данным на квартиры, размещенным на специализированном портале о жилье в Подмосковье: цена одного квадратного метра на рынке первичного жилья в 2014 г. составила 77,4 тыс. руб., а вторичного - 80,4 тыс. руб. <19>. В то же время, согласно нормативным расчетам Госстроя России, для Московской области стоимость одного квадратного метра общей площади жилого помещения для расчета размеров социальной выплаты на приобретение жилых помещений на III квартал 2014 г. была утверждена в размере 51 123 руб. <20>.

<19> URL: http://www.kvartirazamkad.ru/ceny-kvartir-v-podmoskovie (дата обращения: 21.01.2015).
<20> Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 15 июля 2014 г. N 387/пр "О нормативе стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации на второе полугодие 2014 года и показателях средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по субъектам Российской Федерации на III квартал 2014 года".

Ориентируясь на более реальные рыночные показатели, нетрудно подсчитать, как различные формы жилищного обеспечения военнослужащих гарантируют обеспечение нормальной (средней) покупательной способности для нашей условной семьи. На средства, причитающиеся ей по ЖС, можно приобрести среднюю квартиру размером 57,7 квадратного метра, на средства по НИС - 45 квадратных метров, на средства по ГЖС - всего 30 квадратных метров.

Итоговое заключение о покупательной способности ЖС должно бы свидетельствовать о том, что именно эта форма полностью приближена к рыночным реалиям, если бы не одно но. Арифметика усреднения всегда чревата погрешностями, так как предполагает такое абстрагирование, при котором "средним" становится все без исключения: и размер жилья, и его качество, и доступность к социальной инфраструктуре, и проч.

Недаром все те же аналитики рынка недвижимости подчеркивают: "Те, кто планирует купить квартиру в Подмосковье, знают - разброс цен на первичном рынке жилья в области составляет от 65 до 100 тыс. руб. за кв. м". Они же дают общее заключение о том, что "в Подмосковье средняя цена однокомнатной квартиры в новостройке в марте 2014 г. составила 3,49 млн. руб., двухкомнатной квартиры - 6,18 млн. руб., трехкомнатной 8,05 млн. руб. Чем дальше от столицы, тем цены демократичнее. В районах дальнего Подмосковья (больше 61 км от МКАД) однокомнатная квартира обойдется уже в 2,09 млн. руб., двухкомнатная - от 2,9 млн. руб., трехкомнатная - от 3,68 млн. руб." <21>.

<21> Там же.

Приведенные данные о ценовых разбросах в стоимости жилья позволяют внести существенные коррективы в оценку, данную ранее. Получается, что "плавающей", социально-минимальной покупательной способностью обладают все без исключения денежные формы жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей. Вопрос лишь в месте, размере и качестве объектов приобретения.

Действительно, до конца следуя принятым правилам усреднения, сталкиваемся с тем парадоксом, что даже наиболее "обеспеченная" деньгами форма в виде ЖС не позволяет купить причитающуюся семье из трех человек среднюю двухкомнатную квартиру (напомним, средней стоимостью в 6,18 млн. руб.) без значительных (1,5 млн. руб.) денежных вложений, которые должны быть найдены самими гражданами для дополнения государственной ЖС.

Итак, в условиях предельного усреднения расчетов денежных начислений, причитающихся военнослужащим для приобретения постоянного жилья, государство сознательно поставило такую планку, при которой каждый военнослужащий может приобрести жилье, но в таком месте нашей обширной страны, такого размера и качества, которые позволяют "средние" денежные средства. И государственные люди, ответственные за узаконивание именно такого подхода к правам военнослужащих, изначально особо подчеркивали право "доплатить" из своих сбережений, тем самым расширить свои покупательные возможности для выбора жилья в социально более обустроенном месте, большего размера и лучшего качества.

В подтверждение указанного заключения приведем извлечение из пояснительной записки к законопроекту о введении ЖС (в тексте записки вместо аббревиатуры "ЖС" фигурирует "рабочая" аббревиатура ЕДВ) как основной, а в перспективе - единственной формы жилищного обеспечения тех военнослужащих, которые на тот момент еще имели право на натуральное жилищное обеспечение.

"Предусмотренный законопроектом переход на ЕДВ как единственную форму обеспечения жилыми помещениями военнослужащих предполагает замену действующей в настоящее время натуральной формы предоставления военнослужащим жилых помещений на форму предоставления военнослужащим денежных средств для самостоятельного приобретения ими жилых помещений. Предлагаемый подход имеет существенные преимущества.

Прежде всего военнослужащие получают возможность по своему усмотрению распорядиться денежными средствами, предоставляемыми государством, в целях решения своего жилищного вопроса. При этом они могут сами принимать решения по качеству, размеру и местоположению приобретаемого жилья, а также получают возможность по привлечению собственных финансовых и (или) заемных средств кредитных учреждений для приобретения жилых помещений большей площади, чем это предусмотрено нормативом расчета ЕДВ.

Также предполагается, что при принятии решения о выборе местоположения приобретаемого за счет ЕДВ жилья предпочтения военнослужащих будут отдаваться средним по размеру населенным пунктам, расположенным не в центральных регионах России, поскольку в этом случае возрастают возможности по приобретению жилья большего размера и лучшего качества. Таким образом, произойдет перераспределение финансов, выделяемых на жилищное обеспечение военнослужащих, из центра в пользу регионов" <22>.

<22> Из паспорта к законопроекту N 486672-5 "О внесении изменений в статьи 15 и 24 Федерального закона "О статусе военнослужащих" (об обеспечении некоторых категорий граждан жильем по договору социального найма)". [Электронный ресурс]. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=486672-5&02 (дата обращения: 15.01.2015).

Оставим в стороне морально-этическую оценку данных пояснений в той части, в которой государственным благом называется планируемая очевидная невозможность приобрести хорошее жилье в наиболее социально и экономически развитых населенных пунктах страны по выбору военнослужащего, вынужденного ориентироваться или на жилье скромного количества и качества, или на хорошее жилье преимущественно в провинциальной глубинке по причине скупости государственной помощи в решении его жилищной проблемы. А юридической стороной такой аргументации выступает скрытое умаление конституционного права военнослужащего в свободном выборе места жительства после увольнения с военной службы посредством экономических ограничений возможностей его реализации. Единственным путем устранения данной проблемы в реализации права на выбор места жительства и полноценное жилищное обеспечение может стать дополнение государственных средств собственными средствами (накопленными или заемными).

Иными словами, при переходе от натурального к исключительно денежному жилищному обеспечению военнослужащих государство решило прекратить практику финансирования индивидуальной жилищной потребности, заменив ее финансовым усреднением по известным параметрам расчета, предполагая, в частности, и наличие вполне объяснимого желания военнослужащих не довольствоваться скудным размером казенных субсидий, а дополнить его собственными средствами для более комфортного решения своего жилищно-бытового вопроса. Благо, что большинство россиян уже давно переведены на систему самообеспечения жильем и все менее ориентируются на весьма скромные социальные стандарты <23>, установленные еще в 60-х гг. прошлого века.

<23> Петрова Ю. Россияне мечтают о 90-метровой квартире // Ведомости. 2013. 7 авг.

И подобная схема, связанная с привлечением личных денежных средств, стала вполне реальной благодаря появлению у военнослужащих соответствующей материальной возможности.

Как раз в период перехода к анализируемой монетизации свои позитивные результаты дала реформа денежного довольствия военнослужащих, начатая 1 января 2012 г. С этого момента почти все граждане в погонах, ранее считавшиеся малообеспеченными лицами <24>, по показателям среднедушевых доходов были переведены в разряд среднего класса <25>.

<24> Результаты интерактивного опроса 2010 г. на сайте газеты "Красная звезда" показали, что подавляющее большинство (84%) респондентов, посетивших сайт этой газеты, считали, что материальное положение офицеров современной Российской армии находится ниже среднестатистического уровня в стране (URL: http://ens.mil.ru/science/sociological_center/army_in_numbers.htm (дата обращения: 30.09.2011)).
<25> Зыкова Т., Кривошапко Ю., Маркелов Р. Средний класс меняет образ. Среди обеспеченных людей стало больше чиновников и военных // Рос. газ. 2013. 8 апр.

Летом 2013 г., подчеркивая данное событие как особое достижение государства, заместитель Министра обороны Российской Федерации Р.Х. Цаликов в интервью "Ленте.ру" с гордостью сказал, что наконец-то "удалось решить одну из важнейших задач: повысить денежное содержание, по-военному - денежное довольствие военнослужащих. Сегодня офицер на самом деле получает достойные деньги" <26>.

<26> Сычев В., Ключкин А. "Принцип такой: не стой под стрелой". Замминистра обороны России Руслан Цаликов о квартирном вопросе и духе офицерства. [Электронный ресурс]. URL: http://lenta.ru/articles/2013/07/29/tsalikov/ (дата обращения: 22.01.2015).

Комментируя Федеральный закон от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" <27>, правовед М.И. Петров справедливо отметил, что за всю историю отечественного военного законодательства это первый законодательный акт подобного рода, посвященный правовому регулированию отдельного военно-правового института, столь значимого для повышения уровня материального обеспечения военнослужащих. Этот же автор подчеркнул особую правоохранительную значимость положений ч. 9 ст. 2 названного Закона, согласно которым размеры окладов по воинским должностям и окладов по воинским званиям ежегодно увеличиваются (индексируются) с учетом уровня инфляции (потребительских цен) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания военнослужащих принимается Правительством Российской Федерации <28>.

<27> Далее - Закон о денежном довольствии.
<28> Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону от 7 ноября 2011 г. N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" (постатейный). М., 2012.

Картина острой материальной необеспеченности военнослужащих хорошо видна в статистике соотношения категорий дел по спорам, рассматриваемым военными судами Российской Федерации. Для наглядности приведем обобщенные статистические данные за десятилетний период, приходящийся на наиболее трудные с точки зрения финансового обеспечения годы (с 1994 г. по 2003 г.).

Год

Рассмотрено военными судами

Всего дел (жалоб)

Из них дел (жалоб) по обеспечению видами материального довольствия

Из них дел (жалоб) по обеспечению жильем

1994

13501

11464 (85%)

304 (2%)

1995

5004

2750 (55%)

382 (8%)

1996

7294

Нет данных

Нет данных

1997

21509

Нет данных

Нет данных

1998 <*>

23213

20348 (90%)

386 (2%)

1999

47415

? (84%)

? (1,7%)

2000 <**>

164521

156165 (95%)

1128 (0,7%)

2001 <***>

91450

86083 (94%)

679 (0,7%)

2002

150888

118762 (79%)

3799 (2,5%)

2003

123730

91734 (74%)

3371 (2,7%)

Примечания:

<*> - данные только за первое полугодие 1998 г.

? - данные имеются только в процентном отношении.

<**> - данные только по армии и флоту.
<***> - данные только за первое полугодие 2001 г. и только по армии и флоту.

В данные за 2002 и 2003 гг. дела о невыплате денежных средств за наем (поднаем) жилья и безвозмездной финансовой помощи для приобретения (строительства) жилья <29> включены в учет дел (жалоб) по обеспечению жильем. В более ранней статистике подобные дела в отдельную категорию не выделялись <30>.

<29> Далее - БФП.
<30> При составлении таблицы использованы данные отдела обобщения судебной практики и судебной статистики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации и издание: Постановление N 9 Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. Обзоры судебной практики рассмотрения дел по жалобам военнослужащих (1994 - 2000) / Под ред. Н.А. Петухова и А.Т. Уколова. М., 2002.

Как видно из приведенных показателей о количестве и характере судебных обращений военнослужащих, превалировали (составляя 80 - 90%) вопросы о защите их материальных прав, связанных с денежными выплатами, на что Военной коллегией Верховного Суда Российской Федерации неоднократно обращалось внимание судей и должностных лиц органов военного управления. В обзорах практики военных судов также отмечалось, что в силу очевидности допускаемых нарушений такие дела обычно не представляли особых трудностей и завершались, как правило, удовлетворением жалоб.

По причине чрезмерно низкого общего уровня оплаты ратного труда и финансовых срывов из-за ее недофинансирования эти вопросы длительное время (с начала 90-х гг. XX в. до конца 10-х гг. XXI в.) находились в центре внимания военных правоведов. Однако в силу уже упомянутой не очевидной зависимости уровня денежного довольствия военнослужащих и их натурального жилищного обеспечения речь всегда шла о различных аспектах двух самостоятельных, не связанных между собой прав (хотя наличествовали и денежные формы в виде ГЖС и БФП). Денежные проблемы касались прежде всего недостатков финансирования (несвоевременности и неполноты выплат), что существенным образом отражалось на деятельности самих военнослужащих и военных организаций в целом. Об этом свидетельствует тематика многочисленных военно-правовых и иных юридических публикаций, а также их содержательное наполнение.

Среди монументальных научных работ по данной проблематике следует выделить диссертационные исследования:

<31> Корякин В.М. Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
<32> Фатеев К.В. Правовое регулирование обеспечения военной безопасности Российской Федерации: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
<33> Старцун В.Н. Социальная защита лиц, проходивших военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
<34> Рогачевский О.М. Социально-правовая защита военнослужащих пограничных органов и пограничных войск Федеральной службы безопасности и членов их семей: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
<35> Сливков А.С. Правовое регулирование денежного довольствия военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
<36> Шпинев Ю.С. Судебная защита имущественных прав военнослужащих: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
<37> Бордин С.Н. Правовое регулирование материального стимулирования военнослужащих органов федеральной службы безопасности: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

В некоторых работах, посвященных проблематике поддержания необходимого уровня оплаты военной службы, присутствуют научные положения об институте индексации денежного довольствия или иных специальных денежных выплат, его дополняющих.

Например, еще в 2001 г. А.В. Волков в качестве одного из основных направлений совершенствования финансово-экономического механизма обеспечения воспроизводства рабочей силы профессиональных военнослужащих в условиях рынка выделил необходимость совершенствования их денежного довольствия, особо подчеркнув следующее: "Современное состояние системы воспроизводства рабочей силы и механизма его организации характеризуется нами как переходное от командно-административной к рыночной или планово-рыночной. Совершенствование видов довольствия носит бессистемный характер, по принципу от достигнутого уровня, при жестком нормировании, ограниченном бюджетном финансировании, без взаимоувязки с государственной политикой в области поддержания обороноспособности страны. Данное обстоятельство позволяет автору подчеркнуть необходимость поиска направлений совершенствования механизма воспроизводства рабочей силы профессиональных военнослужащих, его трансформации в соответствии с требованиями военной реформы и переходом к рыночным условиям". Автор настаивал на необходимости разработки такой методики оценки воинского труда, в которой на первом месте стояли бы законодательное закрепление размеров окладов денежного содержания с использованием метода потребительских бюджетов, их индексация по мере роста индекса потребительских цен, приведение в соответствие системы оплаты воинского труда с оплатой труда государственных служащих <38>.

<38> Волков А.Л. Финансово-экономический механизм обеспечения воспроизводства рабочей силы профессиональных военнослужащих в условиях рынка: Дис. ... канд. экон. наук. Ярославль, 2001.

Аналогичные предложения по узакониванию экономически выверенной системы надлежащего уровня денежного довольствия с обязательным учетом влияния на ее реальное содержание рыночных явлений (инфляции) до и после А.Л. Волкова высказали и иные ученые: А.В. Коровников <39>, А.В. Гарин <40>, Ю.В. Быковская <41>, А.Ю. Оборский <42> и др.

<39> Коровников А.В. Правовая и социальная защита военнослужащих: Теоретико-правовое исследование: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб. 2000.
<40> Гарин А.В. Содействие реализации социально-экономической политики обеспечения военнослужащих на региональном уровне: Дис. ... канд. экон. наук. Тамбов, 2006.
<41> Быковская Ю.В. Управление оплатой и стимулированием труда в системе правоохранительных механизмов обеспечения экономической безопасности: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2006.
<42> Оборский А.Ю. Социальная детерминация системы комплектования Вооруженных Сил Российской Федерации: Социально-философский анализ: Дис. ... канд. филос. наук. М., 2007.

Нужно ли говорить о том, что в ходе разработки и принятия Закона о денежном довольствии вышеприведенные научные заключения были учтены и в военно-правовом законодательстве наконец-то появилось правило об обязательной ежегодной индексации базовой части денежного довольствия военнослужащих.

Впрочем, стоит ли особо восхищаться данным пусть и позитивным фактом, если принять во внимание, что аналогичные правовые институты уже давно (прошло почти 14 лет) предусмотрены и гражданским трудовым (ст. 134 Трудового кодекса Российской Федерации), и гражданским пенсионным законодательством (ч. 6 ст. 17 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", ст. 25 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации")?

При нормальном восприятии указанное выше правило впору не превозносить, а критиковать за очевидную многолетнюю запоздалость.

Если бы российский законодатель, часто упорно навязывающий нашей правовой системе многие из элементов права других рыночных государств (как правило, наиболее развитых), был более восприимчив и социально ответственен, то он бы давным-давно перенял аналогичный многолетний опыт в регулировании системы материального вознаграждения военнослужащих. Как справедливо указал военный правовед Ю.И. Мигачев, для совершенствования отечественного законодательства о правовом статусе военнослужащих целесообразно использовать законодательный опыт зарубежных стран, касающийся механизмов и институтов защиты прав военнослужащих, а также их социальной защиты <43>.

<43> Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих: Сравнительно-правовое исследование: Дис. ... юрид. наук. М., 1999.

Не забывая о том, что положительно говорить о любых достижениях США ныне не в почете (по опросам ВЦИОМ, в связи с известным текущим обострением российско-американских отношений 70% россиян воспринимают все связанное с американским преимущественно отрицательно) <44>, все-таки обратимся к опыту именно этой страны. Ведь в военном законодательстве США институт ежегодного индексирования денежного довольствия военнослужащих рассматривается как социально необходимый, а трепетное отношение к его безусловному применению при ежегодном формировании военного бюджета обсуждению не подлежит.

<44> Россия и Запад: друзья? враги? // Пресс-выпуск. 2015. 28 янв. N 2761. Всероссийский центр изучения общественного мнения. [Электронный ресурс]. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=115130 (дата обращения: 28.01.2015).

Исследователь государственной социальной политики в вооруженных силах США С.В. Бауэр приводит довольно показательные данные по интересующему нас вопросу, указав следующее.

Государственная социальная политика США в вооруженных силах направлена на поддержание высокого социального статуса военнослужащего, обеспечение его социальных, материальных и духовных потребностей на основе существующих правовых и социальных норм американского общества. Американские программы по реализации направлений государственной социальной политики в вооруженных силах осуществляются на солидной научно-теоретической основе. При этом создана достаточно прочная, апробированная годами нормативно-правовая база, строго регламентирующая управленческую деятельность социальных служб. Законодатели и правительство США традиционно уделяют значительное внимание расходам на содержание военнослужащих, понимая, что эффективная система их социально-экономического обеспечения - сильный побудительный мотив для добровольного поступления на службу и добросовестного выполнения своих обязанностей. В вооруженных силах США сложилась четкая и эффективная система социальной защиты солдат, сержантов, офицеров и членов их семей. Она включает гарантированную выплату военнослужащим денежного содержания, бесплатное или льготное медицинское обслуживание, обязательное обеспечение жильем, организацию досуга, предоставление возможности получить и совершенствовать образование и др. Такие коррективы вносятся каждые четыре года, когда назначенная президентом комиссия по вопросам выплаты компенсаций в видах вооруженных сил определяет размер денежного содержания военнослужащих на ближайшее время и их основные права и льготы. Кроме того, ежегодно проходит индексация денежного довольствия в соответствии с изменением уровня инфляции в стране. Следует особо заметить, что военнослужащие, уволенные в запас (отставку, резерв), пользовались и пользуются теми же правами и привилегиями, которые они имели во время действительной службы, и поэтому являлись и являются надежной опорой правящей элиты <45>.

<45> Бауэр С.В. Государственная социальная политика в вооруженных силах США: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2005.

Итак, России есть чему учиться и к чему стремиться на примере США, по крайней мере в исследуемом нами вопросе правового обеспечения денежных гарантий военнослужащих. И вот почему.

В ранее упоминавшемся интервью "Ленте.ру", данном заместителем Министра обороны Российской Федерации Р.Х. Цаликовым в июле 2013 г., прозвучали не только слова гордости за долгожданное узаконивание правил о денежных выплатах военнослужащим. Этот руководитель военного ведомства как в воду глядел, когда прибавил к позитиву весьма показательную оговорку: "Нам необходимо сделать так, чтобы это не было разовой победой, чтобы через десять лет мы опять не обнаружили, что военнослужащие куда-то там опустились по какой-то шкале" <46>.

<46> Сычев В., Ключкин А. Указ. соч.

По прошествии трех лет с момента начала реализации норм Закона о денежном довольствии можно уверенно утверждать, что былые опасения сбываются в полной мере. За 2012 г., 2013 г., 2014 г. (в уме надо держать и планируемые 3/4 периода 2015 г.) государство как работодатель военнослужащих ни разу не удосужилось исполнить требования прямой и недвусмысленной нормы федерального закона, открыто пренебрегая своими обязанностями.

Пытливый и скрупулезный читатель имеет возможность сам сравнить итоговую сумму образовавшихся инфляционных задолженностей как по анализу планируемых индексаций согласно нормам ежегодных федеральных бюджетов, так и по результатам реальных инфляционных показателей по итогам прошедших лет согласно данным Росстата России. Мы же в силу рационализма (абсолютная точность в таких подсчетах неважна) воспользуемся готовыми наработками других заинтересованных лиц, уже поделившихся своими исчислениями, например, Андрей Андреевича (А.А.) - полковника в запасе, кандидата технических наук, автора и администратора сайта "Военный пенсионер". Согласно его подсчетам из-за отсутствия ежегодного индексирования денежного довольствия военнослужащих за три года (с 1 января 2012 г. по 1 января 2015 г.) произошло снижение материального уровня жизни военнослужащих и военных пенсионеров. Первых - на 80%, вторых - на 90%.

А.А. убедительно показывает как вполне достоверную ближайшую перспективу дальнейшего ухудшения дел в анализируемой области имущественных прав граждан в погонах и военных пенсионеров. Его заключение: "Отмена властями повышения военных пенсий с 1 января 2015 г. <47> заметно ускорила снижение "доходов" военных пенсионеров. К сожалению, запланированное на 1 октября 2015 г. повышение всего на 5,5% денежного довольствия и соответственно военных пенсий приведет к концу 2015 г. к еще более серьезному ухудшению материального положения военнослужащих и военных пенсионеров. Объясняется этот вывод прогнозируемой инфляцией в 2015 г. на уровне 12... 15%" <48>.

<47> Федеральным законом от 1 декабря 2014 г. N 415-ФЗ действие ч. 2 ст. 43 Закона о пенсионном обеспечении военнослужащих приостановлено до 1 января 2016 г., а в федеральный бюджет на 2015 г. заложен понижающий коэффициент в 62,12%, достигнутый еще в 2014 г.
<48> URL: http://voenpens.eom/blogs/1/1351/- (дата обращения: 24.01.2015).

Мы же изначально обещали не затрагивать экстраординарные события, произошедшие в 2014 г., а потому ограничимся лишь текущими ординарными явлениями.

Сколько недоплаченных за прошедшие три года денежных средств мог бы накопить военнослужащий, нуждающийся в жилье, для возможного дополнения весьма скромных государственных денежных выплат на его приобретение или строительство, детально рассчитывать не будем, но если исходить из приблизительных потерь и государственных нормативов рыночной стоимости 1 квадратного метра жилья (36 тыс. руб.), то при суммарном годовом доходе военнослужащего в 1 млн. руб. это составит: за 2012 г. - около 2 квадратных метров, за 2013 г. - около 3 квадратных метров, за 2014 г. - около 4 квадратных метров площади жилого помещения. Получается, каждым военнослужащим недополучена сумма, приблизительно эквивалентная стоимости кухни или небольшой комнаты квартиры экономкласса. Такова "незаметная" на первый взгляд "жилищная цена" нарушения правил индексации денежных выплат военнослужащим, переведенная на пропорции натурального жилищного обеспечения.

И сетовать бесполезно. Главное понимать, что все указанное не ошибка, а выверенное государственное решение. И силы сторон - военнослужащих (как работников) и государства (как их работодателя) - не равны. Вот что по данному поводу сказал один из известных ученых-экономистов. В ходе онлайн-конференции с директором Института экономики РАН профессором Р.С. Гринбергом на вопрос об индексации пенсий и зарплат госслужащих в связи с текущей кризисной ситуацией он ответил: "Я думаю, что без индексаций не обойтись. Здесь предстоит борьба между теми, кто хочет индексации, и теми, кто эту индексацию определяет. И все будет зависеть от мощи аргументов переговаривающихся сторон. Пока мне кажется очевидным преобладание могущества работодателей над солидарностью наемных работников. Но это соотношение может измениться в случае роста протестной активности" <49>.

<49> Зубов М. Руслан Гринберг: "Я реалист и поэтому верю в чудо" // Моск. комсомолец. 2015. 26 янв.

Перенесение данного заключения, взятого из анализа кризисного состояния нашей страны, на проблемы ее обычного экономического состояния не будет ошибочным (разница только в степени глубины проблемы).

Напоследок мы умышленно оставили еще один отрывок из уже воспроизводимого исследования государственной социальной политики в вооруженных силах США, проведенного С.В. Бауэром, в котором есть и такое интересное заключение:

"...анализ американского опыта реализации направлений государственной социальной политики в отношении военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей позволяет утверждать, что она отличается стабильностью, четко выполняется и изменяется только в пакете с другими принципиальными положениями, касающимися вооруженных сил. Законодательство по военно-социальным вопросам, как правило, не дает повода для его "двойного прочтения" исполнительными органами, предусматривает надежные гарантии прав военнослужащих и военных пенсионеров, а также наказания за его неполное исполнение или искажение в структурах власти, как в центре, так и на местах" <50>.

<50> Бауэр С.В. Указ. соч.

При подготовке публикации нами были найдены доказательства достоверности столь хвалебного отзыва об опыте поддержания надлежащего уровня материального обеспечения военнослужащих США, реализуемого независимо от текущей экономической и политической конъюнктуры.

Пример первый. Президент США Дж. Буш в кризисном 2008 г. в порядке индексирования окладов и прочих выплат военнослужащим в соответствии с инфляцией предлагал провести их увеличение на 3% (как правило, ежегодная индексация колеблется между 1% и 2%), но Конгресс США не согласился с этим и потребовал 3,4% <51>.

<51> Баранец В., Тимошенко М. Сколько платит Америка своим солдатам и генералам? // Комсомольская правда. 2011. 26 нояб.

Пример второй. Перед своей отставкой министр обороны США Р. Гейтс и председатель Комитета начальников штабов адмирал М. Маллен представили членам сенатского Комитета по ассигнованиям бюджетную заявку Пентагона на 2012 финансовый год. Оба высших руководителя военного ведомства США заявили парламентариям, что планируемое президентом Б. Обамой сокращение в ближайшие десять лет военных расходов никак не должно сказаться на обеспечении достойной жизни военных, служащих Минобороны, военных пенсионеров и членов семей этих категорий граждан США. В проекте военного бюджета США на первом месте стоит статья расходов на социальное обеспечение военнослужащих, вольнонаемных и членов семей тех и других, а также военных пенсионеров и их домочадцев, согласно которой в 2012 г. на базовое денежное довольствие военнослужащих и гражданских сотрудников Пентагона и на выплаты им льготных надбавок предполагается израсходовать 142,8 млрд. долл. По сравнению с текущим финансовым годом зарплата военных должна возрасти на 1,6% и соответствовать росту оплаты труда в гражданском секторе американской экономики <52>.

<52> Иванов В. Важнейшая забота Пентагона - это люди, которые служат и служили Америке. [Электронный ресурс]. URL: http://pentagonus.ru/publ/vazhnejshaja_zabota_pentagona_ehto_ljudi_kotorye_sluzhat_i_sluzhili_amerike/19-1-0-1769 (дата обращения: 27.01.2015).

Нужны ли к указанному дополнительные комментарии, как и развернутое сравнение с российской правовой действительностью?

Пожалуй, это излишне. Впрочем, все это уже проделано другими юристами. Ровно год назад профессор В.М. Корякин представил читателям журнала "Право в Вооруженных Силах" обоснованный юридический анализ причин и последствий принятия решения о приостановлении до 2015 г. действия норм Закона об индексации денежного довольствия военнослужащих <53>. Повторяться не будем, но позволим себе сделать небольшие собственные ремарки.

<53> Корякин В.М. Обещанного три года ждут (о некоторых последствиях приостановления ежегодной индексации денежного довольствия военнослужащих) // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2.

Во-первых, государство настойчиво продолжает уже традиционную для него линию ручного управления общественными процессами и под различными предлогами (чаще - экономическими, реже - политическими) игнорирует аксиому правового государства, по которой оно, не менее чем гражданское общество, обязано подчиняться законам.

Известно, что одна и та же потребность (в нашем случае - потребность поддержания реального уровня денежного довольствия военнослужащих) может быть удовлетворена различными способами. До принятия Закона о денежном довольствии данная задача решалась путем дополнения неизменяемых обязательных базовых выплат военнослужащим постоянно растущими необязательными доплатами. Введение института индексации денежного довольствия преследовало целью перевести этот же процесс из ручного (управляемого административными решениями) в автоматический (управляемый законом) режим. Достижение этой цели пока что не получилось и вот почему.

В силу сложившегося смещения равновесия в системе сдержек и противовесов различных ветвей власти в пользу власти исполнительной последняя имеет легитимную возможность не исполнять законы, манипулируя нетипичной возможностью полностью управлять законодательными процессами в угоду "своим" интересам (правам и обязанностям). Основой данного примата стала не столько политическая, сколько экономическая "победа", достигнутая в связи с принятием и последующей реализацией Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <54> (больше известного как Закон о монетизации льгот), в результате которой "перетрусило" систему принципов финансирования всех сфер общественной жизни.

<54> Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основанием сохранения абсолютной независимости и очевидного верховенства исполнительной власти над остальными ветвями стали "вольные" деньги, ежегодно резервируемые ею при формировании федеральных бюджетов. Имея значительный объем лишь формально подотчетных средств, правительство тратит их по своему усмотрению, решая при этом все текущие и перспективные задачи административного управления. Бытовая аналогия - глава семейства с весомой "заначкой" при минимально гарантированном финансировании самых необходимых семейных потребностей. Роль и возможности такого папочки в семье очевидны: только от его усмотрения зависит, какая из насущных семейных нужд будет удовлетворена сверх положенного, на что будут выделены лишь необходимые средства и, наконец, на что средств выделено вообще не будет.

Многолетний отказ от ежегодной индексации денежного довольствия военнослужащих, осуществление которой в соответствии с федеральным законом зависит от "решения правительства", демонстрирует, что данный вопрос пока что относится к области необязательных для полноценного обеспечения интересов.

Во-вторых, появление правового института индексации денежного довольствия военнослужащих вызвано объективными условиями экономической жизни российского общества, сопровождаемой перманентной инфляцией. Это - специальный инструмент, призванный обеспечить реализацию конституционных требований и положений военного законодательства о должном уровне оплаты труда военнослужащих и в конечном итоге обеспечение стабильного поступательного развития обороноспособности и национальной безопасности государства.

Неисполнение положений закона, предполагающего обязательную ежегодную индексацию, есть открытое (пусть даже и прикрытое одеждами легитимности посредством законодательных маневров с правовыми нормами) покушение как на частные права граждан (военнослужащих, военных пенсионеров, членов их семей) как работников, так и на публичные интересы общества и государства как получателей итогового продукта деятельности военной организации, в которой главным стержнем выступают людские ресурсы.

Состояние реализации норм Закона о денежном довольствии в отношении его индексации свидетельствует о юридико-технической ущербности соответствующих правил, так как они допускают не только полное неисполнение, но и исполнение в искаженном виде. Существующий правовой механизм индексации денежного довольствия военнослужащих чрезмерно упрощен, так как учитывает лишь расчетный (планируемый) уровень инфляции, но не ориентирован на уровень реальных инфляционных процессов. Следовательно, в его правила должны быть внесены коррективы в виде не одноэтапного (на стадии формирования бюджетных планов), а двухэтапного (на стадии "выравнивания" ранее запланированного уровня с реальным уровнем инфляции) регулирования.

Подытожим суть наших рассуждений о монетизации жилищного обеспечения военнослужащих и индексации их денежного довольствия.

Государство (в лице заинтересованных федеральных органов власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы) демонстрирует попытку настойчивого ухода от натурального жилищного обеспечения военнослужащих в пользу предоставления им денежных выплат для самостоятельного приобретения постоянного жилья. Подобный крен в жилищной политике по-новому ставит вопрос надлежащего финансирования денежного довольствия военнослужащих как основного и чаще всего единственного источника средств дополнения извечно скромных государственных субсидий. В этих условиях значительно возрастает роль специального правового института индексации денежного довольствия военнослужащих, предназначенного для нейтрализации последствий перманентных инфляционных процессов. Однако за три года своего функционирования этот институт показал нулевую эффективность. Он работает с очевидными сбоями, по своей сути весьма упрощен и неадекватен объективным экономическим реалиям страны. По этим причинам правовое регулирование индексации денежного довольствия военнослужащих требует своего дальнейшего юридического совершенствования, в том числе с привязкой к новой жилищной монетизации.

Библиографический список:

  1. Бауэр С.В. Государственная социальная политика в Вооруженных Силах США [Текст]: Дис. ... канд. полит. наук. М., 2005. 201 с.
  2. Воробьев Е.Г. О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: Научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6. С. 26 - 36; Указ. соч. N 7. С. 24 - 33; Указ. соч. N 8. С. 22 - 28.
  3. Гайдин Д.Ю. Установление единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения в качестве единственной формы жилищного обеспечения военнослужащих является неприемлемым [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 5. С. 39 - 44.
  4. Глухов Е.А. Предоставление государственных услуг в сфере жилищного обеспечения военнослужащих [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6. С. 52 - 62.
  5. Коровников А.В. Правовая и социальная защита военнослужащих: Теоретико-правовое исследование [Текст]: Дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2000. 340 с.
  6. Корякин В.М. Обещанного три года ждут (о некоторых последствиях приостановлении ежегодной индексации денежного довольствия военнослужащих) [Текст] // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 2. С. 31 - 34.
  7. Мигачев Ю.И. Правовые гарантии реализации статуса военнослужащих: Сравнительно-правовое исследование [Текст]: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. 565 с.
  8. Петров М.И. Комментарий к Федеральному закону "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" (постатейный) [Текст]. М.: Деловой двор, 2012. 200 с.
  9. Сливков А.С. Правовое регулирование денежного довольствия военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации [Текст]: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. 254 с.