Мудрый Юрист

Авторство на законопроект: частный и публичный аспекты проблемы правового регулирования

Трофимова Галина Анатольевна, юрисконсульт ОАО "Алекс".

Статья Г.А. Трофимовой посвящена правовой регламентации вопросов, касающихся статуса автора законопроекта, а также возможности участия в правотворческом процессе представителей общественности, ученых и других граждан. Особое внимание уделено ограничениям прав разработчика проекта, выявлены недостатки обеспечения его права на получение вознаграждения и интерпретации этого права исследователями и практиками. Внесены предложения по усовершенствованию законодательства и решению частных и публичных аспектов проблемы неудовлетворительного регулирования отношений, возникающих при использовании созданных проектов официальных документов.

Ключевые слова: авторство на законопроект, разработчик официального документа, права автора, право автора на имя, право автора на обнародование произведения, исключительные права, право автора на вознаграждение, правотворческая инициатива, участие населения в разработке проектов законов.

Законодательная деятельность является одним из главных источников формирования правил жизни общества и государства. В центре ее находятся не только лица, обсуждающие и принимающие законы, но и разработчики проектов будущих законов. А так как субъектами права законодательной инициативы весьма редко выступают сами авторы законопроектов, права их часто нарушаются как в связи с неполной регламентацией правового статуса, так и установившейся практикой нивелирования значимости созданного ими труда <1>. В этом заключается частноправовой аспект проблемы авторства на законопроект.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> Алексеев С.С. и др. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. М.; Екатеринбург, 2012. 3-е изд. С. 1200, 1201 (автор комментария - А.С. Васильев).

От того, насколько законодательная деятельность эффективна и взаимосвязана с потребностями населения страны, зависит уровень как правовой культуры, так и доверия к действующей системе управления. Нынешний порядок представления законопроектов имеет корпоративную, внешне закрытую практику, а потому является малопонятным простым гражданам. В этом видится публично-правовой аспект проблемы авторства на законопроект.

Для исследования имеющихся недостатков в регулировании отношений, связанных с авторством на законопроект, необходимо найти ответ на ряд важных вопросов. Каков конкретный объем правовой регламентации статуса автора законопроекта, представленный в нормах Гражданского кодекса РФ? Позволяет ли он обеспечить должную защиту автору? Какие имеются возможности по наиболее полному обеспечению прав авторов законопроектов? Допустимо ли участие в законопроектной деятельности широкого круга лиц? Правильно ли умолчание имени автора при представлении законопроекта для обсуждения и последующего принятия в качестве закона?

Гражданский кодекс РФ дает скупую информацию о том, какой субъект может быть признан автором законопроекта, каковы его права. Попробуем, однако, рассмотреть имеющиеся на сегодняшний день положения.

В части четвертой ГК РФ, регламентирующей отношения в сфере интеллектуальных прав, одна из статей (ст. 1264) посвящена правовому режиму проектов официальных документов, символов или знаков. В соответствии с пунктом 1 этой статьи право авторства принадлежит лицу, создавшему соответствующий проект, именуемому разработчиком. Здесь же перечислены его права. Так, он может обнародовать свой проект (если проект был разработан по заказу государственного органа, органа местного самоуправления муниципального образования или международной организации - при отсутствии запрета со стороны заказчика); вправе указать на проекте свое имя (п. 1 ст. 1264). Правда, проект может использоваться и без указания имени разработчика в случае официального принятия к рассмотрению государственным органом, органом местного самоуправления или международной организацией (п. 2 ст. 1264).

Однако в интересах общества и государства произведение может быть доступно для реализации без согласия автора (п. 2 ст. 1264). В частности, разрешено: использовать государственным органом, органом местного самоуправления или международной организацией проект официального документа, если проект обнародован разработчиком для использования этими органами или организацией либо направлен разработчиком в соответствующий орган или организацию; вносить государственным органом, органом местного самоуправления или международной организацией в проект официального документа изменения и дополнения при его подготовке.

Характеризуя в целом права автора проекта официального документа, А.С. Васильев приходит к выводу: за разработчиком признается только право авторства и право на имя, а иные права ему не предоставлены законом (в частности, исключительные права, право на вознаграждение за использование произведения) <2>. Поэтому, например, в случае спора между автором законопроекта и органом власти, который примет соответствующую разработку, с точки зрения закона вознаграждение автору не причитается, если об этом заранее не был подписан договор между автором - разработчиком законопроекта и органом, который этот законопроект решил использовать в собственной работе <3>. Несомненно, подобное ущемление прав автора нельзя признать справедливым.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<2> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). С. 1200.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<3> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). С. 1200.

Но попробуем понять, действительно ли такое положение основывается на законе.

Интеллектуальные права на произведения науки, литературы и искусства считаются авторскими (п. 1 ст. 1255 ГК РФ). Право на проект является интеллектуальным (на его создание затрачена мыслительная деятельность человека, он получен творческим трудом); представляет собой произведение (состоит из некой идеи, понятия, суждения, образа или их комбинации); становится объектом науки.

Несмотря на то что проект закона не включен непосредственно в перечень объектов авторских прав - произведений, необходимо заметить, что этот перечень носит открытый характер, так как статья 1259 ГК РФ указывает на возможность отнесения к числу объектов авторских прав и других произведений (п. 1). При опубликовании проекта разработчик вправе поставить свое имя (п. 1 ст. 1264 ГК РФ), что относится к полномочиям автора произведения (п. 2 ст. 1255 ГК РФ).

Таким образом, имеются абсолютно точные указания на природу данного права. Да и с формальной точки зрения оно включено в главу 70 ГК РФ "Авторское право". А раз право на законопроект - авторское право, следовательно, оно должно подчиняться нормам, определяющим правовой статус автора произведения, если иное не будет указано в правомочиях автора-разработчика.

Согласно пункту 2 ст. 1255 ГК РФ, устанавливающему общие положения относительно авторских прав, автору принадлежат:

Кроме того, ГК РФ за автором могут быть закреплены и иные права, в том числе право на вознаграждение за использование служебного произведения, право на отзыв, право следования, право доступа к произведениям изобразительного искусства (п. 3 ст. 1255).

В статье 1264 ГК РФ, где по отношению к автору проекта официального документа установлены специальные правила, имеющие приоритет перед общими, предусмотрено некоторое сужение прав автора. В частности, ограничены право на неприкосновенность произведения в случае взятия его для подготовки официального документа; право на его обнародование, если оно было разработано по заказу государственного органа, органа местного самоуправления или международной организации; право автора на имя после официального принятия к рассмотрению проекта; исключительное право в части использования проекта без соглашения о его передаче, если он был обнародован или же направлен для использования в соответствующие органы или организации. Поэтому на основе норм ГК РФ можно констатировать, что за разработчиком проекта официального документа, кроме прав на имя и авторство, непосредственно указанных в статье 1264 ГК РФ, закреплены право на неприкосновенность произведения (до определенного момента, указанного в пункте 2 ст. 1264); право на обнародование произведения (с учетом возможного ограничения этого действия заказчиком - п. 1 ст. 1264) и в усеченном виде исключительное право на произведение.

На характеристике последнего из перечисленных прав следует остановиться подробнее. Нельзя отрицать, что исключительное право - право использовать любым не противоречащим закону способом результат своего интеллектуального труда, в том числе проект закона, закреплено в пункте 2 ст. 1255 ГК РФ как одно из прав, принадлежащих автору, а конкретизировано в статье 1270 Кодекса. Другие лица могут использовать соответствующий результат интеллектуальной деятельности без согласия правообладателя только в случаях, предусмотренных в ГК РФ (абз. 3 п. 1 ст. 1229), примером чего и может служить пункт 2 ст. 1264, допускающий использование проекта официального документа без согласия разработчика.

Но свидетельствует ли это о полном переходе исключительного права к принявшему проект органу или организации, т.е. вариант, аналогичный отчуждению исключительного права? Думается, нет. Об этом нет указания ни в статье 1264, ни в статье 1233 ГК РФ, где заключение договора об отчуждении исключительного права или лицензионного договора представлены лишь как частные случаи распоряжения исключительным правом.

Важен, однако, практический вопрос о выплате вознаграждения разработчику проекта официального документа. Систематическое толкование ряда статей ГК РФ дает основание утверждать, что автор проекта не лишен такого права.

Во-первых, определено, что ограничения исключительных прав на произведения устанавливаются в особых случаях при том лишь условии, что они не ущемляют необоснованным способом интересы правообладателей (абз. 3 п. 5 ст. 1229 ГК РФ). А потому вряд ли правомерно разделение прав разработчиков в зависимости от формы предоставления проекта - путем заключения предварительного договора заказа либо же посредством обнародования или направления в соответствующий орган или организацию созданного по собственной инициативе проекта. Официальное принятие проекта для рассмотрения и последующей разработки доказывает приобретение результата интеллектуального труда, т.е. подтверждает заключение некой сделки с правообладателем.

Во-вторых, исключительное право с точки зрения его правовой сущности отнесено ГК РФ к числу имущественных прав (ст. 1226). Отличается имущественное право от других прав двумя составляющими - материальной или стоимостной ценностью и возможностью участия в обороте. Имущественную ценность данного объекта гражданских прав доказывает и установленная законодателем презумпция возмездности договоров по передаче исключительного права: например, об отчуждении исключительного права (ст. 1234 ГК РФ), лицензионного договора (ст. 1286 ГК РФ), договора авторского заказа (ст. 1288 ГК РФ). Эта же презумпция свидетельствует, что распоряжение исключительным правом направлено на получение автором дохода и уж тем более на компенсацию расходов на создание объекта интеллектуальных прав.

Оборот исключительного права разработчика проекта допущен законом без согласия автора (п. 2 ст. 1264 ГК РФ), т.е. имеет специфический характер. Однако в отношении самого исключительного права как права, представляющего имущественную ценность для правообладателя и иных лиц, никаких ограничений нет. Сравнительный анализ норм, определяющих режим свободного доступа к произведениям в публично-правовых целях (ст. ст. 1274 - 1280 и 1282 ГК РФ), приводит к выводу, что законодательная конструкция статьи всегда указывает на использование произведения без выплаты вознаграждения, но в пункте 2 ст. 1264 ГК РФ такого уточнения нет. Именно поэтому разработчик проекта официального документа, символа или знака в случае принятия его проекта соответствующим органом или организацией для использования имеет право потребовать выплаты ему авторского вознаграждения.

Вместе с тем, чтобы исключить неточное толкование права разработчика на вознаграждение, статью 1264 можно дополнить пунктом 3: "Проект официального документа, символа или знака, созданный разработчиком без предварительного заказа органом государственной власти, органом местного самоуправления либо международной организацией, но затем официально принятый к рассмотрению, не может быть использован без выплаты вознаграждения.

Размер вознаграждения разработчику устанавливается соглашением сторон и не может быть менее пятидесяти процентов от месячной заработной платы депутата или иного члена государственного органа, органа местного самоуправления либо международной организации, принявших к рассмотрению соответствующий проект".

Поскольку права разработчика законопроекта на практике часто нарушаются Государственной Думой Федерального Собрания РФ (депутаты нередко смешивают понятия "субъект права законодательной инициативы" и "автор проекта" <4>), представляется оправданным в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <5> определить, что депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, выступая с проектом представляемого ими закона, обязаны указывать имя автора, а также информацию об источнике опубликования проекта, а в случае создания проекта по заказу - сведения о том, что проект был разработан на основе предварительного соглашения. Аналогичные формулировки должны последовать и в региональных законах.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<4> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). С. 1201.
<5> СПС "КонсультантПлюс".

Абзац 3 п. 2 ст. 1264 ГК РФ следует изложить в следующей редакции: "После официального принятия к рассмотрению государственным органом, органом местного самоуправления или международной организацией проекта официального документа проект, за исключением проектов законов, может использоваться без указания имени разработчика".

Необходимость в указании автора законопроекта видится в целях не только обеспечения прав автора, но и информирования общества об инициаторе предлагаемых усовершенствований. Отсутствие соответствующих сведений приводит не только к незнанию разработчиков законопроектов, но и к формализации законодательного процесса, ограничению моральной и политической ответственности автора. В США, например (в отличие от других стран), закон и поправки к нему традиционно наряду с официальным названием получают еще одно - по имени их автора: "Закон Шермана", "Поправка Джексона" <6>. Таким образом, становится очевидным, кто является создателем проекта закона и кто и какое изменение или дополнение в него внес.

<6> Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2001. С. 137.

Отсутствие единой законопроектной базы, корпоративность участия в разработке проектов законов по наиболее важным вопросам общественной жизни не только ограничивают народную инициативу, но и не стимулируют создание проектов учеными.

Необходимость широкого участия общественности в разработке правовых актов давно признается правоведами. Так, А.Е. Любарев отмечает: "...для того, чтобы избирательное законодательство в большей мере соответствовало потребностям общества и защищало избирательные права граждан, необходимо активное участие в его разработке представителей общественности и экспертного сообщества" <7>. А такое участие возможно "в форме общественного проекта, максимально открытого, предусматривающего широкое обсуждение подготавливаемых материалов на семинарах, проводимых в разных регионах Российской Федерации, и публикацию этих материалов в доступных печатных изданиях в Интернете" <8>.

<7> Любарев А.Е. О кодификации Избирательного кодекса Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 7. С. 54.
<8> Там же.

Для решения этой задачи - взаимодействия ученых, экспертов, депутатов и представителей общественности в создании законопроектов - можно установить ряд новых положений. В частности, утвердить размер вознаграждения разработчику законопроекта в зависимости от степени сложности поставленной задачи и объема подготовленного документа <9>, а также формализовать систему критериев соответствия разработки статусу законопроекта. Поскольку на сегодняшний день проекты законов, как правило, представлены авторами-разработчиками на страницах журналов <10>, в виде отдельных брошюр <11> или же на сайте института <12>, т.е. при отсутствии единой базы и полных версий (за редким исключением) самого текста закона, следует создать специальный сайт или "кабинет" на сайте Государственной Думы (в регионах - на сайтах законодательных органов субъектов Федерации) для передачи авторами своих законопроектов и обнародования их.

<9> Изменения, внесенные в часть четвертую ГК РФ в 2013 г., делают возможным установление Правительством РФ минимальных ставок, порядка сбора, распределения и выплаты вознаграждения за отдельные виды использования объектов авторских и смежных прав (п. 5 ст. 1246 ГК РФ). См.: Федеральный закон от 23 июля 2013 г. N 222-ФЗ "О внесении изменений в часть четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См., например: проект Избирательного кодекса Российской Федерации // Право и жизнь. 2012. N 166(4). С. 249 - 395; N 167(5). С. 312 - 498; Вернем России выборы! Общественный проект по созданию избирательного кодекса РФ // Муниципальная служба. 2010. N 4(52). С. 21 - 41; проект Закона "О нотариате", разрабатываемый Федеральной нотариальной палатой совместно с нотариальными палатами субъектов Федерации // Бюллетень нотариальной практики. 2011. N 6. С. 2 - 32.
<11> Соловьев А.А. Концепция проекта Спортивного кодекса РФ: научное издание. 2009.
<12> Авакьян С.А. Конституционное Собрание Российской Федерации: проект и концепция федерального конституционного закона // http://www.law.msu.ru/node/21199 (дата обращения: 23.09.2014).

Внесение соответствующих дополнений и изменений в законодательство позволит ликвидировать пробелы, связанные с обеспечением прав авторов законопроектов и участием общественности в правотворческой деятельности.

Библиография

  1. Авакьян С.А. Конституционное Собрание Российской Федерации: проект и концепция федерального конституционного закона. URL: http://www.law.msu.ru/node/21199.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая (под ред. С.А. Степанова) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, Институт частного права, 2009 (2-е издание, переработанное и дополненное).

  1. Алексеев С.С. и др. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (постатейный, учебно-практический). Части первая, вторая, третья, четвертая / Под ред. С.А. Степанова. М., Екатеринбург, 2012. 3-е изд.
  2. Любарев А.Е. О кодификации Избирательного кодекса Российской Федерации // Государство и право. 2010. N 7.
  3. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран: Учеб. пособие. М., 2001.
  4. Соловьев А.А. Концепция проекта Спортивного кодекса РФ: научное издание. 2009.