Мудрый Юрист

Муниципальные правовые акты об обращениях граждан: система и особенности

Савоськин Александр Владимирович, советник судьи Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент.

В статье проанализированы муниципальные правовые акты об обращениях граждан и определено их место в системе правового регулирования конституционного права на обращение. Акты разделены на две группы. Первая группа - это муниципальные акты, которые не устанавливают правовых норм, отличных от норм федеральных законов (то есть принятые в рамках обычного подзаконного нормотворчества). Вторая группа - это акты, обладающие самостоятельным нормативным содержанием и устанавливающие порядок рассмотрения обращений граждан, отличный от правил федеральных законов (то есть принятые в рамках делегированного подзаконного нормотворчества). В числе муниципальных актов второй группы проанализированы акты о правотворческой инициативе, о публичных слушаниях и о наказах избирателей.

Ключевые слова: обращения граждан, законы об обращениях, жалобы, заявления, предложения, муниципальные акты, органы местного самоуправления, публичные слушания, правотворческая инициатива, наказы избирателей.

Municipal legal acts on public appeals: system of peculiarities

A.V. Savos'kin

Savos'kin Aleksandr Vladimirovich, councellor to the judge of the Charter Court, the Sverdlovsk Region, candidate of juridical sciences, assistant professor.

The article analyzes the municipal legal acts on citizens and defines their place in the system of legal regulation of the constitutional right to appeal. Acts are divided into two groups. The first group - a municipal acts that do not set legal standards different from federal laws rules (ie taken from the regular rulemaking bylaw). The second group - acts that have independent normative content and establishing procedures for consideration of citizens than the federal laws rules (ie adopted under delegated rulemaking bylaw). Among the second group of municipal acts analyzed acts of lawmaking initiative on public hearings and orders of voters.

Key words: appeals of citizens, the laws about appeals, complaints, statements, proposals, municipal acts, local governments, public hearings lawmaking initiative, orders of voters.

Конституционное право на обращение является важной гарантией реализации (а в отдельных случаях защиты) иных конституционных и общегражданских прав. Его конкретизация осуществляется сотнями законов и подзаконных актов как на уровне Федерации, субъектов Федерации, так и на уровне местного самоуправления. Причем нормативная регламентация обращений граждан на каждом уровне власти имеет свои особенности, а правовые акты об обращениях образуют самостоятельные подсистемы.

Анализ муниципальных правовых актов об обращениях граждан следует начать с упоминания ч. 2 ст. 1 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ), согласно которой "установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами" <1>.

<1> Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ" // СЗ РФ. 2006. N 19. 8 мая. Ст. 2060.

Использованная юридическая конструкция лишает иные, кроме Федерального Собрания, органы власти права принимать свои акты, устанавливающие правила рассмотрения обращений граждан, отличные от порядка, установленного Федеральным законом N 59-ФЗ (или иным федеральным законом). Можно утверждать, что регламентация конституционного права на обращение - это исключительная прерогатива законодателя. Сказанное, однако, не исключает возможности частичного делегирования этого права иному органу, в том числе местного самоуправления, путем прямого указания на это в федеральном законе (делегированное нормотворчество).

Муниципальные акты об обращениях являются подзаконными, и их число значительно даже в рамках отдельно взятого муниципального образования. Для построения эффективной системы все муниципальные акты об обращениях граждан необходимо подразделить на две группы. Первая группа - классические подзаконные акты об обращениях, принятые органами местного самоуправления для конкретизации Федерального закона N 59-ФЗ или иных федеральных законов и не содержащие самостоятельного регулирования. Вторая группа - это муниципальные акты, принятые в рамках делегированного нормотворчества во исполнение соответствующих положений федеральных законов.

Федеральный закон N 59-ФЗ является универсальным (общим) законом, который регламентирует подачу любых обращений в любые органы власти, учреждения и организации, реализующие публично значимые функции. Он применяется к любым волеизъявлениям индивида, если их рассмотрение не подпадает под действие иных (специальных) законов. Именно поэтому ст. 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>, характеризуя такую форму непосредственного осуществления населением местного самоуправления, как обращения граждан, содержит прямую ссылку на Федеральный закон N 59-ФЗ. При этом последний никаких особенностей порядка подачи и рассмотрения обращений в органах местного самоуправления не предусматривает.

<2> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. 6 окт. Ст. 3822.

В развитие положений ст. 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона N 59-ФЗ органы местного самоуправления вправе принимать свои подзаконные акты. На практике такие подзаконные акты принимаются каждым органом самостоятельно <3>, реже - централизованно местным представительным органом <4>. Показательно, что соответствующих подзаконных актов в контрольно-счетных органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований почти не выявлено <5>.

<3> См., например: решение Совета депутатов городского округа Щербинка в г. Москве от 3 октября 2013 г. N 10/3 "Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в Совет депутатов городского округа Щербинка" // Щербинские вести. 2013. N 22. 17 окт.; Постановление главы Екатеринбурга от 28 мая 2008 г. N 1978 (ред. от 17 октября 2013 г.) "Об утверждении Положения о работе с обращениями граждан в Администрации города Екатеринбурга" // Вечерний Екатеринбург. 2008. N 121. 3 июня и др.
<4> См., например: решение Совета депутатов г. Бердска от 30 марта 2006 г. N 67 "Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления и к руководителям муниципальных предприятий и учреждений" // Бердские новости. 2006. N 15. 20 апр.; решение Совета Колосовского муниципального района Омской области от 24 июня 2013 г. N 295 "Об утверждении положения "О порядке работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления Колосовского муниципального района Омской области" [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс" и др.
<5> См., например: распоряжение председателя КСП г. Иркутска от 1 июля 2013 г. N 02-05-21/13 "Об утверждении Порядка о рассмотрении обращений граждан и юридических лиц в Контрольно-счетной палате города Иркутска" // Иркутск официальный. 2013. N 28. 9 июля; Постановление Председателя Контрольно-счетной палаты Муниципального образования "Г. Салехард" от 20 января 2011 г. N 1 "Об утверждении Порядка обжалования действий (бездействия), решений, принимаемых при рассмотрении обращений граждан, и осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности Контрольно-счетной палаты муниципального образования "Г. Салехард" [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс" и др.

Новым, но уже привычным примером муниципальных актов первой группы в последние годы стали административные регламенты предоставления любых муниципальных услуг, поскольку в качестве обязательного элемента они включают раздел о досудебном (внесудебном) обжаловании <6>, предусмотренном гл. 2.1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <7>.

<6> См., например: гл. 5 Административного регламента администрации города Ставрополя по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление земельных участков для целей, не связанных со строительством", утв. Постановлением администрации г. Ставрополя от 25 мая 2012 г. N 1467 (ред. от 6 ноября 2013 г.) // Ставрополь официальный. 2012. N 6. Июнь и мн. др.
<7> Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ (ред. от 28 декабря 2013 г.) "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. 2 авг. Ст. 4179.

Еще одним относительно распространенным примером актов первой группы являются муниципальные акты об антикоррупционной экспертизе в части правил рассмотрения предложений, сформулированных независимыми экспертами <8>, принятые на основании одноименного Федерального закона <9>.

<8> См., например: п. 2.5.9 Порядка проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) в администрации муниципального образования "Город Тула", утв. Постановлением администрации г. Тулы от 9 апреля 2010 г. N 1157 (ред. от 16 января 2014 г.) // Тула. 2010. N 14. 15 апр.
<9> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от 21 октября 2013 г.) // СЗ РФ. 20 июля 2009 г. N 29. Ст. 3609.

Подзаконные муниципальные акты первой группы никаких правил, отличных от законодательных положений (в развитие которых они приняты), не содержат, имеют сугубо прикладное значение и особого интереса для юридической науки не представляют. Однако, несмотря на их условную научную ценность, автор убежден, что такие акты должны быть в каждом органе местного самоуправления, поскольку в условиях невысокой правовой грамотности отдельных муниципальных служащих наличие подобных документов является дополнительной гарантией защиты конституционного права граждан на обращение.

Увы, в последние два года наметилась устойчивая тенденция к отмене <10> универсальных подзаконных муниципальных актов о рассмотрении обращений граждан, принятых в развитие Федерального закона N 59-ФЗ. Это вызвано общефедеральным трендом, а именно исключением из п. 1 "Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг", утвержденных Правительством РФ, нормы о том, что они распространяются "в том числе на рассмотрение обращений граждан" <11>. Для объективности картины исследования следует отметить, что не все федеральные органы последовали этому тренду. Так, часть административных регламентов об обращениях граждан на федеральном уровне все же сохранились <12>.

<10> См., например: решение Думы Михайловского муниципального района от 24 октября 2013 г. N 475 "О признании утратившим силу решения Думы Михайловского муниципального района от 22 марта 2007 г. N 326 "Об утверждении Положения "О порядке обращений граждан в Думу Михайловского муниципального района" [Электронный ресурс] // СПС "КонсультантПлюс"; решение Екатеринбургской городской Думы от 13 февраля 2007 г. N 7/36 "О признании утратившими силу некоторых решений Екатеринбургской городской Думы" // Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2007. N 123. 14 фев. и др.
<11> Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (ред. от 3 декабря 2012 г.) // СЗ РФ. 2011. N 22. 30 мая. Ст. 3169.
<12> См., например: Приказ Минюста России от 31 июля 2012 г. N 147 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы исполнения наказаний по предоставлению государственной услуги по организации приема граждан, обеспечению своевременного и в полном объеме рассмотрения их устных и письменных обращений по вопросам, касающимся деятельности уголовно-исполнительной системы, принятию по ним соответствующих решений и направлению ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок" // Российская газета. 2012. N 227. 3 окт.

Учитывая, что федеральное регулирование по-прежнему не запрещает органам власти принимать свои подзаконные акты об обращениях, думается, что отмена административных регламентов об обращениях граждан должна быть признана ошибочной, а органам власти надлежит возродить имевшиеся или принять новые универсальные подзаконные акты об обращениях.

Гораздо больший интерес для исследователя представляет вторая группа делегированных муниципальных актов об обращениях граждан, появление которой продиктовано соответствующими отсылочными нормами федеральных законов. Постараемся выявить максимальное число соответствующих им муниципальных правовых актов.

Первую подгруппу второй группы актов составляют муниципальные акты о правотворческой инициативе. Согласно прямому указанию п. 1 ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования". При этом федеральный законодатель, предусмотрев право органа местного самоуправления регулировать этот вид волеизъявления граждан, установил ряд ограничений (стандартов), которые местный представительный орган обязан соблюсти. Это и требование к минимально допустимой численности заявителей, и сроки рассмотрения предложения, и некоторые другие.

Реализуя указанные предписания, многие муниципальные образования приняли свои подзаконные акты, подробно регламентирующие подачу гражданами правотворческих инициатив. Их анализ показывает, что требования к форме и порядку рассмотрения таких обращений по многим параметрам отличаются от правил рассмотрения обычных предложений, установленных Федеральным законом N 59-ФЗ. Так, устанавливаются повышенные требования к форме обращения (например, наличие обязательных приложений к обращению <13>), специальные сроки и порядок проведения проверки подписей инициаторов обращения (например, в городе Томске это должна сделать муниципальная избирательная комиссия по правилам действующего избирательного законодательства в течение 15 дней <14>), правила рассмотрения и перенаправления проекта (например, "если комитет городского Совета решит, что принятие соответствующего акта не относится к компетенции Совета, то комитет вправе предложить председателю Совета направить проект акта главе города Владимира или должностному лицу в соответствии с их компетенцией" <15>) и некоторые другие.

<13> П. 3.2 Положения о правотворческой инициативе граждан, утв. решением Тюменской городской Думы от 25 ноября 2005 г. N 274 (ред. от 25 февраля 2011 г.) // Тюменский курьер. 2005. N 175. 15 дек.
<14> П. 3.2 Положения "О правотворческой инициативе граждан муниципального образования "Город Томск", утв. решением Думы г. Томска от 3 апреля 2007 г. N 427 // Собрание решений Думы города Томска. 2007. N 17 (ч. 2). 4 июня.
<15> Гл. 4 Положения о правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании "Город Владимир", утв. решением Совета народных депутатов города Владимира от 23 мая 2006 г. N 113 // Владимирские ведомости. 2006. N 123. 21 июня.

Вторую подгруппу составляют муниципальные акты о публичных слушаниях. В силу п. 4 ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования". Публичные слушания являются специфической формой непосредственного участия граждан населения в осуществлении местного самоуправления и, безусловно, предполагают волеизъявление граждан. Публичные слушания образуют самостоятельный правовой институт, поэтому законодатель предоставил муниципальным образованиям определенную свободу в регламентации волеизъявления граждан, выражаемого при подготовке и в процессе их проведения. При этом законодатель сформулировал довольно широкое правило о том, что порядок организации и проведения публичных слушаний должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте их проведения, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях. То есть законодатель воздержался от конкретных требований к предложениям граждан (в отличие от правотворческой инициативы).

В такой ситуации муниципальные образования самостоятельно урегулировали вопрос проведения публичных слушаний, в том числе порядок подачи и рассмотрения инициатив, предлагаемых гражданами в процессе подготовки или непосредственно во время проведения публичных слушаний. При этом устанавливаемый порядок зачастую не совпадает с привычными нормами Федерального закона N 59-ФЗ.

Например, в Архангельске, Новосибирске и некоторых иных городах утверждена специальная форма предложений граждан <16>, часто устанавливаются требования к срокам и порядку их подачи <17>. Достаточно часто регламентируется порядок подачи коллективного обращения, инициирующего проведение публичных слушаний. Так, для назначения Вологодской городской Думой публичных слушаний по инициативе населения необходимо внести ходатайство (заявление), подписанное не менее чем двумястами людьми, проживающими в городе Вологде и достигшими восемнадцатилетнего возраста. Ходатайство должно содержать: название проекта муниципального правового акта, предлагаемого к вынесению на публичные слушания; обоснование необходимости проведения публичных слушаний; фамилии, имена, отчества, адреса мест жительств лиц, уполномоченных представлять интересы инициативной группы; фамилии, имена, отчества, даты рождения и адреса мест жительств каждого из членов инициативной группы, а также письменные согласия заявителей на обработку персональных данных <18>.

<16> П. 3 Положения о публичных слушаниях на территории муниципального образования "Город Архангельск", утв. решением Архангельского городского Совета от 1 сентября 2005 г. N 36 (ред. от 22 марта 2006 г.) // Архангельск. 2010. N 158. 15 сент.; п. 8.1. Положения о публичных слушаниях в городе Новосибирске, утв. решением городского Совета Новосибирска от 25 апреля 2007 г. N 562 (ред. от 23 мая 2012 г.) // Бюллетень органов местного самоуправления города Новосибирска. 2013. N 51. 5 июля. С. 9 и др.
<17> П. 2.1 Положения о публичных слушаниях в муниципальном образовании "Город Калуга" по проекту Устава муниципального образования "Город Калуга" к проекту решения Городской Думы города Калуги о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования "Город Калуга", утв. решением Городской Думы г. Калуги от 13 июля 2011 г. N 147 (ред. от 18 сентября 2013 г.) // Калужская неделя. 2011. N 28. 20 июля.
<18> Гл. 2 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании "Город Вологда", утв. решением Вологодской городской Думы от 30 ноября 2012 г. N 1409 // Вологодские новости. 2012. N 49. 12 дек.

Третью подгруппу актов составляют муниципальные акты о наказах избирателей депутатам. Обязанность рассмотрения наказов избирателей и, соответственно, право принимать правовые акты об их направлении и разрешении федеральным законодательством не предусматривается. Вместе с тем право избирателей направлять наказы регулярно встречается в уставах муниципальных образований <19> и многочисленных актах муниципальных образований практически всех субъектов Российской Федерации.

<19> Например, Устав города-героя Волгограда, принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29 июня 2005 г. N 20/362 (ред. от 29 мая 2013 г.) // Волгоградская газета. 2006. N 7. 9 марта и др.

Муниципальные правовые акты устанавливают понятие наказов избирателей <20>, порядок их оформления <21>, учета и обобщения <22>, рассмотрения и выполнения <23>, в том числе финансирования <24>, а также меры по осуществлению контроля за их выполнением <25>.

<20> См., например: ст. 20.1 Устава городского округа Тольятти, утв. Постановлением Тольяттинской городской Думы Самарской области от 30 мая 2005 г. N 155 (ред. от 18 декабря 2013 г.) // Городские ведомости. 2005. N 59 (426). 11 авг.
<21> Например, приложение 1 к Положению о Порядке организации работы с наказами избирателей депутатам Думы городского округа Верхняя Пышма, утв. решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 1 августа 2013 г. N 66/1 // Красное знамя. 2013. N 59. 9 авг.
<22> См., например: ст. 3 Положения "О наказах избирателей депутатам Думы городского округа Сызрань", утв. решением Думы городского округа Сызрань Самарской области от 10 октября 2013 г. N 11 // Волжские вести. 2013. N 78 (22379). 15 окт.
<23> См., например: ст. 5 Положения "О наказах избирателей депутатам Думы городского округа "Город Чита", утв. решением Думы городского округа "Город Чита" от 12 апреля 2007 г. N 49 (ред. от 10 декабря 2009 г.) // Читинское обозрение. 2007. N 16. 18 апр.
<24> См., например: ст. 7 Положения о наказах избирателей, порядке их рассмотрения и исполнения, утв. решением Ивановской городской Думы от 18 мая 2004 г. N 329 (ред. от 29 февраля 2012 г.) // Рабочий край. 2004. N 104 (23818). 4 июня.
<25> См., например: ст. 7 Положения о наказах избирателей в городе Оренбурге, утв. решением Оренбургского городского Совета от 6 сентября 2011 г. N 231 (ред. от 18 сентября 2012 г.) // Вечерний Оренбург. 2011. N 36. 7 сент.

В известном смысле наказы избирателей наиболее близки к такой разновидности обращений, как предложения. При этом наказ наряду с правотворческой инициативой и публичными слушаниями является не только обращением, но и одной из форм реализации конституционного права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства.

В отличие от Конституции СССР 1977 г. Конституция РФ и федеральные законы наказы избирателей даже не упоминают. Их регламентация осуществляется субъектами Российской Федерации в пределах ст. 73 Конституции РФ, а также муниципальными образованиями в рамках дискреционных полномочий. Имеющиеся муниципальные акты о наказах избирателей повсеместно содержат нормы, отличные от положений Федерального закона N 59-ФЗ, что формально нарушает принцип законности, но отвечает идее народовластия.

Для закрепления правового института наказов избирателей законодателю надлежит дополнить Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответствующими отсылочными нормами. При этом по аналогии с правотворческой инициативой и публичными слушаниями в Законе могут быть определены основополагающие ориентиры, связанные с направлением, изучением и исполнением наказов избирателей.

В завершение хотелось бы отметить, что в настоящий момент вопросам подзаконного регулирования конституционного права на обращение должного внимания не уделяется и акты принимаются органами местного самоуправления хаотично. В публикации все акты органов местного самоуправления разделены на все самостоятельные группы. Первая группа актов не устанавливает правовых норм, отличных от норм федеральных законов, поскольку они принимаются в рамках обычного подзаконного нормотворчества. Вторая группа - это акты, обладающие самостоятельным нормативным содержанием, то есть принятые в рамках делегированного подзаконного нормотворчества.

В качестве основания предложенной классификации положено содержание муниципального правового акта об обращениях граждан, а не субъект его принятия (как это предусмотрено ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При этом критерием отнесения муниципального акта к той или иной группе выступает право (его отсутствие) делегированного нормотворчества по вопросам обращений граждан, что, в частности, позволило выделить муниципальные акты, содержащие порядок рассмотрения обращений граждан, отличный от традиционных правил Федерального закона N 59-ФЗ.

Хочется верить, что проведенный анализ и предложенная классификация будут представлять не только академический интерес, но и позволят упорядочить имеющееся многообразие муниципальных правовых актов об обращениях, создав тем самым предпосылки для качественного правотворчества и эффективного правоприменения.

Литература

  1. Пантелеев В.Ю., Савоськин А.В. Новое в законодательстве о досудебной защите прав граждан при предоставлении государственных и муниципальных услуг // Вестник Бурятского государственного университета. 2014. Т. 2. N 1. С. 186 - 190.
  2. Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 2. С. 50 - 54.
  3. Соловьев С.Г. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 34 - 38.