Мудрый Юрист

Проблемы исследования природы и содержания конституционного права граждан на жилище

Пчелинцева Л.М., кандидат юридических наук, профессор (г. Москва).

В последнее время проблемы сущности и содержания права граждан на жилище, закрепленного в ст. 40 Конституции РФ, являются предметом достаточно серьезного внимания российских правоведов. Как правило, предпринимаемые в этом отношении исследования касаются таких аспектов данной проблемы, как анализ "прежних и нынешних конституционных норм права на жилище" <*> или понятие и правовая природа конституционного права граждан Российской Федерации на жилище в современных условиях <**>. Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к сущности права граждан на жилище, получили достаточное освещение в юридической литературе последнего времени. Как справедливо подчеркивает Богданов Е.В., "недостаток исследований феномена права на жилище сказывается в первую очередь на состоянии жилищного законодательства в целом. Видимо, трудности разработки и принятия Жилищного кодекса РФ также в некоторой степени объясняются данным обстоятельством" <***>.

<*> См.: Титов А.А. Конституционные и законодательные основы права граждан на жилище // Жилищное право. 2001. N 3. С. 3 - 13.
<**> См., напр.: Скрипко В.Р. Конституционное право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 2002. N 12. С. 31 - 39 и др.
<***> См.: Богданов Е.В. Природа и сущность права граждан на жилище // Журнал российского права. 2003. N 4. С. 22.

Согласно мнению, высказанному большинством авторов в научной литературе по теории государства и права и поддерживаемому ведущими отечественными специалистами в области правового обеспечения прав и свобод граждан Е.А. Лукашевой, В.С. Нерсесянцем, В.Д. Переваловым, С.А. Пяткиной, Н.В. Колотовой и другими, право на жилище по своему содержанию входит в состав социальных прав, направленных на обеспечение и защиту потребностей и интересов человека, являясь "одним из аспектов обеспечения достаточного уровня жизни" <*>. В целом подобный подход разделяется и в научной литературе по жилищному праву, в которой право на жилище относится к числу прав социально-экономического характера <**>.

<*> См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М.: Норма, 1999. С. 339; Теория государства и права / Под общей ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд. М., 2002. С. 542; Права человека: Учебник для вузов / Отв. ред. Лукашева Е.А. М., 2001. С. 167 - 168 и др.
<**> См., напр.: Лыкова Э.Б. Жилищное право России: Учебное пособие. Воронеж, 2002. С. 42.

При этом Е.А. Лукашева полагает, что в современных условиях права, содержащиеся в Конституции государства и важнейших международно-правовых документах по правам человека, относятся к основным правам человека, "составляют стержень правового статуса индивида" <*>. Исходя из предложенного Лукашевой Е.А. критерия, право на жилище, как закрепленное в статье 40 Конституции РФ, может быть отнесено к категории основных прав человека. Аналогичного взгляда придерживается Литовкин В.Н., характеризуя конституционное право граждан Российской Федерации на жилище как "сущностное право, фундаментальное" <**>, что верно отражает его правовую природу и значение в обеспечении достойного уровня жизни граждан.

<*> См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общей ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С. 222.
<**> См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. М., 1994. С. 127.

Признание права каждого на достаточное жилище, отмечают В.И. Иваненко и В.С. Иваненко, имеет очень важное значение. Это признание особой значимости пригодного и безопасного места проживания всех и каждого для обеспечения человеческого достоинства, физического и психического здоровья и качества жизни в целом <*>.

<*> См.: Иваненко В.И., Иваненко В.С. Социальные права человека и социальные обязанности государства: международные и конституционно-правовые аспекты. Спб., 2003. С. 137 - 138.

Социально-экономические права составляют особую группу основных прав и свобод человека. Их природа напрямую связана с социальной политикой государства, а реализация и степень защиты зависят от экономического потенциала государства. Соблюдение социально-экономических прав граждан требует от государства осуществления целого комплекса мер, создания системы правовых и материальных гарантий, что не может быть сделано в краткие сроки, а потому расценивается как задача, решаемая постепенно. Все сказанное относится и к праву граждан на жилище, как к одному из социально-экономических прав граждан России, важной составляющей их правового статуса в целом.

Несомненно, практическая реализация нормы о праве каждого на жилище, закрепленной в ст. 40 Конституции РФ, тесно связана с экономическим возможностями государства, политической и правовой ситуацией в стране. Тем не менее это право является подлинным, а не правовым стандартом, к которому должно стремиться государство в своей политике. Речь может лишь идти о достижении разумного баланса между экономическими возможностями государства и объемом, формами реализации социальных прав граждан, в том числе и конституционного права граждан на жилище.

Богданов Е.В. справедливо обращает внимание на то, что "государство приняло на себя обязанности по созданию условий для осуществления гражданами права на жилище, поскольку не может быть права без соответствующей обязанности и, наоборот, обязанности без корреспондирующего ей права". Не соглашаясь с позицией Мамута Л.С., ставящего под сомнение наличие обязанностей государства, корреспондирующих социально-экономическим правам, и анализируя нормы ст. 40 Конституции РФ и иных законодательных актов, точки зрения, высказанные в юридической литературе о сущности права на жилище, Богданов Е.В. приходит к выводу о том, что "граждане и государство находятся в правовой связи, то есть в правоотношениях. Однако праву на жилище и правоотношениям, элементом которого оно является, присущи весьма специфические свойства" <*>.

<*> См.: Богданов Е.В. Указ. соч. С. 23 - 26.

Конституционное право на жилище является субъективным правом граждан и с учетом его сложности и многоаспектности реализуется в различных по юридической природе правоотношениях: общих конституционных правоотношениях, организационных (административных), имущественных (гражданских) правоотношениях и др. В этой связи оно регулируется разнообразными по содержанию юридическими нормами, а не только той, в которой данное субъективное право сформулировано в общем виде. По этому поводу С.А. Комаровым и И.В. Ростовщиковым высказано весьма характерное соображение, отражающее, на наш взгляд, специфику правовой природы права граждан на жилище: "Использование субъективного права на деле означает осуществление положений целой системы разных по своей юридической природе норм, в которых могут конкретизироваться содержание данного права, условия, порядок его использования и прочие аспекты" <*>.

<*> Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. Спб., 2002. С. 100.

Кроме того, в процессе реализации права на жилище на практике граждане сталкиваются не только с необходимостью применения совокупности норм различных отраслей права, но и с необходимостью учета собственных финансовых возможностей.

Однако в предусмотренных законодательством случаях они вправе рассчитывать на помощь со стороны государства, которое обязано создавать благоприятные условия гражданам для реализации гражданами права на жилище. Речь может идти лишь о степени (объеме) и формах участия государства в реализации этого права различными слоями населения.

Позиция отдельных авторов, основанная на фактическом отрицании прямого действия права на жилище, не может быть поддержана, как не соответствующая положениям ст. 40 Конституции РФ, устанавливающей, что "каждый имеет право на жилище". Полагаем, что на ее формировании не в последнюю очередь могло сказаться толкование некоторых норм международного права о праве граждан на жилище и решений Европейского Суда по правам человека, отличающихся в некоторой степени непоследовательностью.

Признание права на жилище как важнейшей составной части более широкого права каждого человека на достойный жизненный уровень произошло лишь в середине XX в. Во Всеобщей декларации прав человека (ст. 25) впервые было закреплено, что каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его и его семьи.

Нормы о праве на жилище как составной части права каждого на достаточный жизненный уровень содержатся и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (п. 1 ст. 11). Причем, как следует из п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., обязательным является условие свободы выбора человеком места жительства. Необходимость уважения жилища человека констатирована в ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

После принятия Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах право на достаточное жилище стало частью общепризнанных стандартов прав человека. Подтверждением этому является Глобальная стратегия в области жилья до 2000 г., принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1998 г., в которой, в частности, указывается на то, что право на надлежащее жилище получило всеобщее признание со стороны международного сообщества. Согласно определению Глобальной стратегии достаточное жилище означает надлежащую жилую площадь, надежную защиту частной жизни, надлежащую безопасность, надлежащие освещение и вентиляцию, надлежащую базовую инфраструктуру, надлежащее расположение в отношении производственных и других важных объектов, причем все это - за умеренную плату.

Позднее право на жилище получило свое развитие в других документах по правам человека. Так, в ст. 31 Европейской социальной хартии (пересмотренной) (ETS N 163) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) закреплена обязанность государств принимать меры, направленные на: а) содействие доступу к жилью, отвечающему должным требованиям; б) предотвращение бездомности и сокращение ее масштабов с целью ее постепенной ликвидации; в) поддержание цены на жилье доступной для людей, не имеющих достаточных средств. Кроме того, в Европейской социальной хартии содержатся положения о специальных гарантиях в жилищной сфере для отдельных наиболее социально уязвимых категорий граждан. В частности, в ст. 23 предусмотрена обязанность государств дать пожилым людям возможность свободно выбирать свой образ жизни и вести независимое существование в привычной для них обстановке, в том числе в форме предоставления им жилья, соответствующего их потребностям и состоянию здоровья, или оказания помощи в переоборудовании их жилья в соответствии с их нуждами. А в ст. 30 закреплена норма общего характера, направленная на обеспечение эффективного осуществления права на защиту от нищеты и социального отторжения и предусматривающая принятие государствами в этих целях мер по облегчению доступа к жилью лиц, живущих в условиях социального отторжения или нищеты.

Как видим, рассмотренные нормы международно-правовых актов в отличие от Конституции РФ не предусматривают в прямой постановке, само по себе, право граждан на жилище, а закрепляют его в рамках права на достаточный уровень жизни каждого человека и его семьи. Тем не менее в отечественной юридической литературе эти нормы традиционно принято расценивать как закрепляющие и подтверждающие признание международным сообществом права каждого гражданина на жилище как таковое. На этой основе делается вывод о том, что хотя право каждого человека на жилище и является составной частью более широкого права на достаточный жизненный уровень каждого человека и его семьи, тем не менее оно стало частью общепризнанных стандартов прав человека, как "право на достаточное жилище каждого ребенка, каждой женщины, каждого мужчины, где бы они ни жили" <*>. И лишь некоторые исследователи по формальным, на наш взгляд, соображениям ставят под сомнение самостоятельность и подлинность права на жилище, с чем нельзя согласиться.

<*> См.: Иваненко В.И., Иваненко В.С. Указ. соч. С. 138.

Что касается практики Европейского Суда по правам человека, то в его решениях (от 21 ноября 1995 г. по делу Баррето против Португалии, от 28 октября 1999 г. по делу Панченко против Латвии, от 18 января 2001 г. по делу Чепмэн против Соединенного Королевства) неоднократно констатировалось отсутствие в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод положений, предусматривающих право граждан на обеспечение жилищем, и соответственно норм, возлагающих на государство обязанности по предоставлению гражданам жилья.

В то же время отдельные решения Европейского Суда по правам человека (от 9 декабря 1994 г. по делу Остра против Испании, от 21 февраля 1990 г. по делу Пауэлл и Рейнер против Соединенного Королевства, от 25 февраля 1993 г. по делу Функе против Франции, от 8 февраля 2002 г. по делу Кесласси против Франции, от 8 февраля 1978 г. по делу Уиггинс против Соединенного Королевства, от 1 декабря 1986 г. по делу Параманафан против Германии, от 18 декабря 1996 г. по делу Лоизиду против Турции, от 25 марта 1992 г. по делу В. против Франции) подтвердили правильность современного подхода к пониманию права на жилище в отечественной юридической науке как к праву, сложному по юридической природе и многоаспектному, неразрывно связанному с правом граждан на благоприятную окружающую среду в месте проживания, правом на неприкосновенность жилища и правом на свободу передвижения и выбор места жительства. Такой подход логичен, основан на положениях Конституции Российской Федерации, разделяется большинством ученых и позволяет глубже понять сущность права на жилище и механизм его реализации.

Таким образом, осмысление правовой природы и содержания права граждан Российской Федерации на жилище представляется возможным только на основе комплексного и системного анализа не только норм, закрепленных в ст. 40 Конституции РФ, но также и в ст. 25, 27 и 42 Конституции РФ, с учетом их несомненной общности и взаимосвязи. Такой метод научного исследования категории права на жилище позволяет понять его сущность, особенности и механизм реализации. На современном этапе развития учения о праве на жилище его придерживается целый ряд исследователей, занимающихся проблемами права граждан на жилище и жилищного права в целом (Е.В. Богданов, П.В. Крашенинников, А.Н. Кичихин, С.М. Корнеев, И.Л. Корнеева, Э.Б. Лыков, И.Б. Марткович, П.И. Седугин, В.Р. Скрипко, Н.А. Щербакова, А.А. Титов и др.).

В то же время следует констатировать, что за прошедшее десятилетие после принятия Конституции РФ в юридической науке (прежде всего в теории жилищного права) единого понимания сущности и содержания права граждан на жилище пока достигнуть не удалось.

На наш взгляд, наиболее значимая для теории жилищного права характеристика сущности права граждан на жилище была дана П.И. Седугиным. На основе анализа положений Конституции Российской Федерации и высказанных в юридической литературе точек зрения по проблеме права граждан на жилище П.И. Седугин, творчески развивая ранее выработанные им же положения, отмечал, что право на жилище: а) по своей юридической природе является государственно-правовым институтом; б) имеет многоаспектный характер; в) принадлежит каждому от рождения и является неотчуждаемым, поскольку относится к числу основных конституционных прав граждан. Право на жилище не может быть изъято государством у гражданина или ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции РФ и в федеральных законах <*>.

<*> См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 14 - 17.

Разделяя предложенные П.И. Седугиным сущностные признаки права граждан на жилище по соображениям, ранее изложенным в статье, автор считает нужным заметить, что право на жилище можно определить как государственно-правовой институт только в смысле закрепления и гарантирования права на жилище Конституцией РФ. Принимая же во внимание, что реализация права на жилище осуществляется в различных по юридической природе правоотношениях (конституционных, административных, имущественных, жилищных и др.), регулируемых правовыми нормами нескольких отраслей законодательства, более правильным будет определить право на жилище (в объективном смысле) как комплексный правовой институт, ядро которого составляют нормы Конституции РФ.

Продолжаются на нынешнем этапе также дискуссии и по проблеме содержания права граждан на жилище. Так, И.А. Фаршатов полагает, что выражение "каждый имеет право на жилище" не должно трактоваться как "гарантированная государством возможность". Оно подразумевает прежде всего постоянное устойчивое пользование жильем в том смысле, что никто не может быть произвольно лишен жилища, т.е. жилье неприкосновенно. Эта же формулировка включает поощрение жилищного строительства со стороны органов государственной власти и местного самоуправления <*>. Представляется, что это достаточно односторонний подход к содержанию права на жилище.

<*> См.: Фаршатов И.А. Жилищное законодательство: Практика применения, теоретические вопросы. М., 2001. С. 11.

Ю.К. Толстой, рассматривая содержание права на жилище, обращает внимание на то, что данное право может возникнуть в силу разных оснований и всегда является само по себе элементом жилищных правоотношений, которые представляют собой собирательное понятие, охватывающее разнородные общественные отношения (по эксплуатации и управлению жилищным фондом, обеспечению его сохранности, использованию жилых помещений по различным основаниям и др.), включающие обязательно также отношения по предоставлению жилых помещений по договору социального найма <*>. Данное мнение Толстого Ю.К. основано на норме ст. 40 Конституции РФ, согласно которой малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

<*> См.: Гражданское право. Ч. II: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М., 1997. С. 215 - 219.

В.Р. Скрипко в содержании права на жилище выделяет следующие юридические возможности: а) стабильного пользования имеющимся у гражданина жилым помещением; б) его неприкосновенности; в) недопущения произвольного лишения жилища; г) улучшения жилищных условий путем приобретения другого жилья <*>.

<*> См.: Скрипко В.Р. Право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 1996. N 2. С. 29; Он же. Конституционное право граждан Российской Федерации на жилище // Государство и право. 2002. N 12. С. 31.

Аналогичным образом раскрывал содержание права граждан на жилище и П.И. Седугин. Исходя из многоаспектного характера права граждан на жилище, он первоначально включал в его содержание шесть юридически значимых возможностей: а) стабильного пользования занимаемым жилым помещением; б) улучшения своих жилищных условий разными способами; в) использования жилого помещения в интересах других граждан; г) обеспечения для жильцов здоровой среды обитания; д) недопущения произвольного лишения права граждан на жилище; е) неприкосновенности жилища <*>.

<*> См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. М., 1997. С. 19 - 20.

В последующем, скорректировав свою позицию, Седугин П.И. стал рассматривать право на неприкосновенность жилища как тесно связанное с правом на жилище, но самостоятельное и не входящее в содержание права на жилище <*>.

<*> См.: Седугин П.И. Жилищное право: Учебник. 2-е изд. М., 2000. С. 16.

Приведенные выше суждения специалистов в области жилищного права о содержании права на жилище заслуживают внимания, но необходимой ясности и определенности в вопрос о содержании права на жилище не вносят. По нашему мнению, исследование содержания права на жилище предполагает обязательное уточнение - о какой именно правовой категории идет речь. Право граждан на жилище - емкая и разноаспектная категория (элемент правоспособности; составная часть правового статуса граждан; субъективное конституционное право граждан; государственно-правовой институт).

Следовательно, выяснять содержание права граждан на жилище нужно с учетом этого обстоятельства применительно к каждому из смысловых значений категории права на жилище. Такой подход к определению содержания права на жилище демонстрирует Е.В. Богданов. Исходя из посыла, что право на жилище является конституционным субъективным правом, он делает вывод, что "в содержание права на жилище в качестве элементов входят следующие правомочия граждан: право пользоваться имеющимся жилым помещением; право на получение в установленном порядке жилого помещения в домах государственного и муниципального фондов и право на удовлетворение жилищной потребности путем приобретения жилого помещения в собственность по гражданско-правовым сделкам или в результате участия в жилищном строительстве" <*>.

<*> См.: Богданов Е.В. Указ. соч. С. 25.

П.В. Крашенинников, акцентируя внимание на том факте, что право на жилище - это субъективное право, выделяет в его содержании два основных элемента: право на приобретение и право на пользование жилым помещением <*>.

<*> См.: Крашенинников П.В. Жилищное право. М., 2000. С. 11.

Поддерживая предложенное Е.В. Богдановым и П.В. Крашенинниковым понимание содержания субъективного права на жилище, автор, исходя из ранее изложенного видения им проблемы, считает необходимым включить в содержание права на жилище еще одно правомочие - право на получение гражданином в установленных случаях и порядке финансовой помощи со стороны государства (жилищная субсидия, государственный жилищный сертификат).

Теоретическое осмысление проблем правовой природы и содержания права на жилище продолжается. Этот процесс важен не только для юридической науки, но и для разработки правовых основ современной государственной жилищной политики в условиях развивающихся рыночных отношений, одной из основных целей которой является решение жилищной проблемы, создание механизмов (в том числе правовых) для реального осуществления гражданами права на жилище. Проблема доктринального определения права граждан на жилище существует. Это вызывает необходимость дальнейшего осуществления научного исследования различных аспектов конституционного права граждан Российской Федерации на жилище, включая формы и гарантии его реализации.