Мудрый Юрист

Консолидация национального законодательства в сфере противодействия незаконной миграции

В.Ф. Козлов, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Центра исследования российского права "Эквитас".

А.С. Лукьянов, кандидат юридических наук.

В статье обосновывается необходимость разработки Федерального закона "О противодействии незаконной миграции", раскрывается понятие незаконной миграции, ее сущность и содержание. Кроме того, автор анализирует необходимость создания соответствующей обеспечивающей системы реализации указанного закона с такими подсистемами, как: организационно-правовая, материально-техническая, финансово-экономическая, институциональная.

Ключевые слова: миграция, преступность, безопасность, противодействие незаконной миграции, консолидация национального законодательства.

Consolidation of national legislation in the sphere of combating illegal migration

V.F. Kozlov, A.S. Lukyanov

V.F. Kozlov, candidate of law, senior researcher of the Center of research of problems of Russian law "Ekvitas".

A.S. Lukyanov, candidate of law.

The indispensability of development of the Federal law proves in article "About counteraction of illegal migration", the concept of illegal migration, its essence and a content reveals. Besides the author analyzes an indispensability of creation of appropriating providing system of realization of the specified law, with such subsystems as: organizational-legal; material; financial and economic; institutional.

Key words: migration, crime, security, prevention of illegal migration, struggle against national legislation.

В настоящее время развитие мира идет по пути глобализации всех сфер международной жизни, которая отличается высоким динамизмом и взаимозависимостью событий. Между государствами обострились противоречия, связанные с неравномерностью развития в результате глобализационных процессов, углублением разрыва между уровнями благосостояния стран. Ценности и модели развития стали предметом глобальной конкуренции. Возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз <1>. В указанных обстоятельствах неконтролируемая миграция может обернуться угрозами национальной безопасности из-за обострения конкуренции на местных рынках труда и жилья, монополизации мигрантами некоторых секторов экономической активности, столкновения этнических и субэтнических стереотипов и норм поведения, социальной и культурной маргинализации части мигрантов, их криминализации. Неконтролируемая миграция способствует усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создает условия для возникновения конфликтов. Причем доктринально незаконная миграция ставится в один ряд с такими явлениями, как торговля наркотиками, сепаратизм, ксенофобия, рецидивы односторонних силовых подходов в международных отношениях, угроза распространения оружия массового уничтожения и его попадания в руки террористов, проблемы окружающей природной среды <2>.

<1> См.: Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // Собрание законодательства РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
<2> Там же, п. 10.

События последних лет в мире показывают, что прогноз, данный разработчиками Стратегии в 2009 г., начинает сбываться не только для Российской Федерации. К примеру, изменения в демографическом составе ряда государств Европы (Французская Республика, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии, Итальянская Республика, Федеративная Республика Германия и другие страны) привели к образованию на их территории относительно концентрированных по месту проживания в государстве и достаточно организованных групп мигрантов. В результате в указанных государствах в последнее двадцатилетие усилились протестные настроения как среди коренного населения, так и среди приезжих. События в Париже в 2007 г. <3> и в Лондоне в 2011 г. <4>, арабский революционный пояс заставляют иначе оценить присутствие в Российской Федерации миллионов мигрантов. Подобные сценарии вполне могут получить свое развитие в крупных российских городах, а также в целых регионах России. Наглядной иллюстрацией служат события на Манежной площади в Москве в декабре 2010 г.

<3> Кунгуров С. Причина новых беспорядков во Франции - европейская толерантность // Newsinfo: национальная информационная группа. URL: http://www.newsinfo.ru/articles/2007-03-28/item/535559/ (дата обращения: 25.12.2014).
<4> Ожидают ли нас мигрантские мятежи "по-лондонски"? // Демоскоп Weekly. 2011. N 473 - 474. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2011/0473/gazeta09.php (дата обращения: 25.12.2014).

Следует отметить, что вопросы противодействия незаконной миграции в Российской Федерации подвергаются постоянному мониторингу и научному анализу <5>. В целом факт прямого влияния незаконной миграции на все сферы общественной жизни становится аксиоматичным.

<5> Напр.: Бобырев В.В. Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции // Право и экономика. 2008. N 1. Доступ из СПС "Гарант"; Вощинский М., Романов Д. Организация работы по противодействию нелегальной миграции // Законность. 2013. N 10. Доступ из СПС "Гарант"; Марковиченко С.В. Противодействие незаконной миграции // Вестник Калининградского юридического института МВД России. 2008. N 2 (16). С. 88 - 92; Сельцовский П. Миграционные процессы и национальная безопасность // Власть. 2008. N 11. С. 114 - 116 и др.

Оценивая основные тенденции развития правового регулирования российского законодательства, в том числе в сфере миграции, следует отметить, что оно в настоящее время идет по пути нормативной консолидации, актуализированной основными направлениями развития общественной жизни, нуждающимися во всестороннем правовом обеспечении. Например, приняты Федеральные законы "О противодействии коррупции" <6>, "О противодействии терроризму" <7>, "О противодействии экстремистской деятельности" <8>, являющиеся комплексными документами, гармонизированными с международными обязательствами Российской Федерации с имплементацией системообразующих элементов, модельного законодательства, а также учитывающие бланкетные нормы национального законодательства и подзаконных актов.

<6> "О противодействии коррупции": Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<7> "О противодействии терроризму": Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
<8> "О противодействии экстремистской деятельности": Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3031.

Тем не менее при упомянутой выше необходимости в целенаправленном и комплексном воздействии на общественные отношения в сфере противодействия незаконной миграции единый консолидированный акт на законодательном уровне не принят.

Следует отметить, что Российской Федерацией ратифицированы такие международные правовые акты, направленные на противодействие незаконной миграции, как Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. <9> с дополняющим ее Протоколом против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху <10>, Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств <11>, Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией <12> и другие международные правовые документы. В то же время любой международный правовой акт, даже ратифицированный государством, зачастую носит декларативный характер, если не подкрепляется внутригосударственным правовым актом, регулирующим ту или иную сферу общественных отношений.

<9> Ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ с заявлениями // Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3882.
<10> Принят Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г.: ратифицирован Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. N 26-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2004. N 40. Ст. 3883.
<11> Соглашение о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств (Санкт-Петербург, 19 ноября 2010 г.): ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 г. N 178-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2012. N 5. Ст. 541.
<12> Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.): ратифицировано Федеральным законом от 12 июля 2000 г. N 97-ФЗ (текст Соглашения официально опубликован не был) // Доступ из СПС "Гарант".

Обращаясь к нормативным правовым актам Российской Федерации, следует отметить, что до настоящего времени единого нормативного правового акта, подобного Федеральным законам "О противодействии коррупции", "О противодействии терроризму", "О противодействии экстремистской деятельности" и направленного на правовое регулирование общественных отношений по противодействию незаконной миграции в Российской Федерации, не принято. При этом, по данным Организации Объединенных Наций, Россия занимает 2-е место в мире по количеству принимаемых мигрантов, уступая по этому показателю лишь США <13>. И при этом же процессы и события, подобные тем, что были описаны выше в странах Западной Европы, могут повториться и в Российской Федерации. Следует отметить и тот факт, что "каналы" незаконной миграции активно используются экстремистскими и террористическими организациями, транснациональными преступными группами, занимающимися торговлей людьми, наркотиками, оружием. Мигранты выступают как непосредственными участниками преступных сообществ, так и жертвами их преступлений <14>. Указанное убеждает в необходимости научного осмысления и последующей разработки нормативного правового акта, регламентирующего вопросы противодействия незаконной миграции. Представляется, что им мог бы стать Федеральный закон "О противодействии незаконной миграции".

<13> По экспертным оценкам в России в 2013 г. находилось 11 млн мигрантов (ООН: в 2013 году Россия стала одним из лидеров по числу мигрантов. URL: http://www.vesti.ru (дата обращения: 21.10.2014)).
<14> См. подр.: Козлов В.Ф., Фролкин Н.П. Организация незаконной миграция: уголовно-правовая и криминалистическая характеристика: Монография. М.: Юрлитинформ, 2011. 160 с.

Используя метод аналогии с Федеральными законами "О противодействии коррупции" и "О противодействии терроризму" под противодействием незаконной миграции предлагается понимать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также физических и юридических лиц по:

Указанная деятельность, безусловно, должна осуществляться комплексно, непрерывно и подкрепляться соответствующей обеспечивающей системой с такими подсистемами, как: организационно-правовая, материально-техническая, финансово-экономическая, институциональная и т.п.

В частности, в целях реализации положений Федерального закона необходимо будет выделить головной государственный орган, отвечающий за противодействие незаконной миграции.

В настоящее время федеральным органом, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, правоприменительные функции, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в сфере миграции, является Федеральная миграционная служба (ФМС России) <15>.

<15> Положение Федеральной миграционной службы: ст. 1: утв. Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. N 711 // Собрание законодательства РФ. 2012. N 30. Ст. 4276.

Однако феномен имплементации миграционных правоотношений практически во все сферы действия государственного управления, а также транстерриториальная характеристика таких правоотношений, затрагивающих процессы как внутри страны, так и за ее пределами, обусловили достаточно широкий круг субъектов регулирования.

Отдельные вопросы в сфере государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации входят в компетенцию не только ФМС России. Так, Министерство иностранных дел Российской Федерации также предоставляет государственные услуги и выполняет государственные функции в сфере миграции: выдает визы, рассматривает заявления о приеме в гражданство Российской Федерации и т.п. Органы Федеральной службы безопасности, в состав которых входят пограничные органы, непосредственно участвуют в борьбе с незаконной миграцией. К примеру, следователи (дознаватели) органов Федеральной службы безопасности расследуют уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации <16> (далее - УК РФ) "Незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации", ст. 322.1 УК РФ "Организация незаконной миграции". При этом органы Федеральной миграционной службы, являясь головными органами, ведающими вопросами миграции, не наделены рядом важных полномочий по противодействию незаконной миграции. В частности, они не наделены правом осуществлять уголовное преследование лиц, нарушивших миграционное законодательство, не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности.

<16> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

В целом анализ полномочий основных субъектов институциональной системы противодействия незаконной миграции показал, что наполнение институциональной системы неоднородно как по функциональным направлениям деятельности соответствующих органов, так и объему выполняемых ими задач. Ряд государственных органов в реализацию миграционной политики практически вовлечены, однако легитимного закрепления данного функционального назначения на нормативной основе не имеют. Рассмотрение основных их полномочий позволяет утверждать о сформировавшейся компетенции. Разделение полномочий осуществлено по характеру выполняемой основной деятельности: в области внешних отношений, занятости, безопасности и т.д. Миграционная функция является вторичной по отношению к предмету осуществляемой деятельности. Исключение составляет ФМС России. Тем не менее имплементация миграционной составляющей в основную деятельность вынуждает делегировать данным органам соответствующие полномочия. Конфликт между компетенциями, задачами и функциональным направлением заинтересованных ведомств вызван отсутствием четкой регламентации и системы противодействия незаконной миграции.

Основной причиной возникновения указанной проблемы является то обстоятельство, что система управления миграционными процессами в России строится не на основе базовых принципов, понятий и установлений, а на архаичном бессистемном подходе к делегированию миграционной функции государства соответствующим органам.

Следует предусмотреть и вопрос информационного обеспечения деятельности органов государственной власти противодействующих незаконной миграции. В настоящее время актуальная статистическая информация о правонарушениях в области защиты Государственной границы Российской Федерации находится в информационных базах данных органов Федеральной службы безопасности, тогда как информация о нарушивших правила пребывания на территории Российской Федерации - в органах Федеральной миграционной службы.

В целях надлежащего правового обеспечения противодействия незаконной миграции необходимо разрешить ряд проблем в других нормативных правовых актах. В частности, в целях обеспечения борьбы с незаконной миграцией необходимо изменить нормы уголовного, уголовно-процессуального закона, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Для обеспечения профилактики незаконной миграции, а также минимизации ее последствий пересмотру подлежит комплекс нормативных правовых актов Российской Федерации, таких как Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <17>, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <18>, ряд подзаконных нормативных правовых актов.

<17> Собрание законодательства РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
<18> Собрание законодательства РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.

Материально-техническое и финансовое обеспечение противодействия незаконной миграции будет также являться одним из тех направлений, которым следует уделить пристальное внимание. Так, иностранные граждане, подлежащие административному выдворению, депортации, передаваемые либо принимаемые по международному договору о реадмиссии, в соответствии со ст. 35.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" могут содержаться в специальных учреждениях. При этом до 1 января 2014 г. создание и финансирование указанных учреждений возлагалось на субъекты Российской Федерации. В настоящее время работа по созданию указанных учреждений на начальном этапе, а их количество и возможности пока не соотносятся с количеством иностранных граждан, подлежащих содержанию в них.

Таким образом, в настоящее время с учетом нарастания напряженности в международных отношениях, возрастания угроз безопасности Российской Федерации, в том числе и в результате незаконной международной миграции, назрела необходимость в обобщении разрозненных нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере противодействия незаконной миграции, в один законодательный акт. Таким актом, по аналогии с актами, регулирующими вопросы противодействия терроризму, экстремизму, коррупции, мог бы стать Федеральный закон "О противодействии незаконной миграции". Его разработка и принятие позволят консолидировать деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества по противодействию незаконной миграции, на системной основе выработать единую государственную миграционную политику.

Список использованной литературы

  1. Козлов В.Ф., Фролкин Н.П. Организация незаконной миграции: уголовно-правовая и криминалистическая характеристика. М.: Юрлитинформ, 2011.
  2. Сельцовский П. Миграционные процессы и национальная безопасность // Власть. 2008. N 11.
  3. Бобырев В.В. Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции // Право и экономика. 2008. N 1.
  4. Вощинский М., Романов Д. Организация работы по противодействию нелегальной миграции // Законность. 2013. N 10.
  5. Марковиченко С.В. Противодействие незаконной миграции // Вестник Калининградского юридического института МВД России. 2008. N 2 (16).