Мудрый Юрист

К вопросу о служебной ответственности государственных гражданских служащих

Н.А. Кандрина, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Алтайского государственного университета.

Рассматриваются некоторые проблемы служебной ответственности гражданских служащих как правового института в системе юридической ответственности, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.

Ключевые слова: государственный гражданский служащий, дисциплинарная ответственность, административная ответственность, служебная ответственность.

To the question of official responsibility of civil servants

N.A. Candrina

N.A. Candrina, candidate of law, professor of department of constitutional and international law of the Altai state university.

Discusses some of the issues of professional accountability of civil servants as a legal institution in the system of legal responsibility, species (subspecies) which are disciplinary, administrative and criminal liability.

Key words: state civil agent, disciplinal liability, administrative liability, official liability.

В Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон о гражданской службе) установлены юридические основания ответственности государственного гражданского служащего (далее - гражданский служащий) при прохождении службы <1>. Правовыми источниками ответственности гражданского служащего как результата противоправного деяния являются также нормы Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <2>, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <3> и Уголовного кодекса Российской Федерации <4>.

<1> О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<2> Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<3> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
<4> Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2954.

При применении к гражданским служащим мер ответственности возникает ряд проблем, теоретического и практического характера. При привлечении гражданского служащего к уголовной ответственности законодательство в большей степени понятно регулирует такого рода отношения. Тогда как при назначении наказаний согласно Федеральному закону о гражданской службе и КоАП РФ существует прежде всего проблема того, какова природа имеющихся правонарушений как оснований дисциплинарной или административной ответственности гражданского служащего.

Правовая природа ответственности гражданских служащих производна от содержания правоотношений, складывающихся на гражданской службе. В юридической науке сложились различные мнения по разграничению правоотношений на государственной службе на публично-правовые и частноправовые, то есть регулируемые нормами конституционного, административного или трудового права. Нам близка точка зрения Д.Н. Бахраха, А.Ф. Ноздрачева, Л.А. Чикановой, В.А. Юсупова и других, согласно которой нормами конституционного и административного права регулируются отношения по организации гражданской службы - принципы и содержание службы, права, обязанности и правоограничения гражданского служащего; а нормами трудового права - отношения ("внутриорганизационные"), связанные с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением государственно-служебных отношений <5>.

<5> Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 2003. С. 23; Чиканова Л.А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998. С. 12; Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985. С. 44 и др.

Современные правовые реалии таковы, что нормативные правовые акты о гражданской службе не только устанавливают множество положений, которые содержатся в трудовом законодательстве, но и определяют, что нормы трудового права применяются к отношениям, связанным с гражданской службой в части, не урегулированной Федеральным законом о гражданской службе. О необходимости применения норм трудового права в отношениях, складывающихся на гражданской службе, указывают правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и решения судов общих <6>. Таким образом, на гражданских служащих распространяются общие нормы трудового права о правах, обязанностях, поощрениях и ответственности работников, не связанные с существом содержания государственно-служебных отношений <7>.

<6> Постановления Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П, 06.12.2012 N 31-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2011. N 61; СЗ РФ. 2012. N 52. Ст. 7571; Обзор зак-ва и судебной практики Верховного Суда РФ за третий квартал 2008 года: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2008 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 2.
<7> Кандрина Н.А. Управление государственной гражданской службой Российской Федерации: административно-правовое исследование: Дисс. ... кандидата юрид. наук. Тюмень, 2003. С. 112.

Следовательно, регулирование профессиональной служебной деятельности на гражданской службе нормами административного и трудового права обусловливает, с одной стороны, возможность применения к гражданским служащим и дисциплинарной, и административной ответственности, и уголовной ответственности. С другой стороны, публично-правовой характер отношений на гражданской службе определяет особенности институтов дисциплинарной и административной, уголовной ответственности гражданского служащего, корреспондируя в особый правовой институт юридической ответственности гражданского служащего, например служебную ответственность <8>. Более того, наличие института служебной ответственности объективно обусловлено успешно формирующимся в России служебным правом <9>.

<8> Кандрина Н.А. Дисциплинарная и административная ответственность государственных гражданских служащих: проблемы определения правовой природы // Вестник университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2014. N 2. С. 145.
<9> Старилов Ю.Н. Профессиональное "чиновничество" и служебное право в России: была ли реформа государственной службы и основательны ли сомнения в существовании служебного права // Административное право и процесс. 2014. N 7.

Проблема ответственности гражданских служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей недостаточно разработана в науке и требует основательных исследований. Можно назвать ряд научных работ, имеющих отношение к нашему случаю. Например, И.В. Черепанова, ведя речь о служебно-деликтной ответственности, отождествляет ее с системой норм, регулирующих уголовную и дисциплинарную ответственность государственных служащих <10>.

<10> Черепанова И.В. Служебно-деликтное право: история и современность // Вестник Омского университета. 2005. N 2 (3). С. 87 - 91.

В.В. Кизилов рассматривает служебные деликты, относя к ним административные правонарушения, дисциплинарные проступки и неправовые этические нарушения <11>.

<11> Кизилов В.В. Институт административной ответственности государственных гражданских служащих России. Саратов, 2012. С. 77.

Привлекательна позиция М.Б. Добробабы, согласно которой правонарушения, связанные с нарушением служебных обязанностей государственными служащими, являются основаниями служебно-дисциплинарной ответственности <12>. Использование термина "служебно-дисциплинарная", а не "служебная" ответственность несколько сужает правовую природу ответственности, обусловленную, как отмечалось выше, особенностями профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

<12> Добробаба М.Б. Концептуальные основы служебно-деликтного права // Русский закон. 2014. N 2. С. 35.

Представляется, что юридическим основанием служебной ответственности гражданского служащего являются правонарушения, связанные не только с непосредственным неисполнением или ненадлежащим исполнением по его вине возложенных на него служебных обязанностей, но и с несоблюдением ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных законодательством в целях противодействия коррупции.

Таким образом, правонарушения как юридические основания служебной ответственности гражданского служащего разграничиваются на дисциплинарный проступок, административное правонарушение и коррупционное правонарушение, связанные с гражданской службой, а также на уголовное преступление.

Введение понятия служебной ответственности обусловливает создание правового института, в котором гражданский служащий выступает как субъект ответственности, регулируемой нормами либо Федерального закона о гражданской службе или иного специального закона об ответственности гражданского служащего, либо нормами КоАП РФ или УК РФ.

В рамках заявленной темы подробно остановимся лишь на основаниях привлечения гражданского служащего к ответственности за совершение дисциплинарного проступка и административного правонарушения. Основания привлечения гражданского служащего, относящегося и не относящегося к числу должностных лиц, к ответственности за совершение преступления в настоящей статье не рассматриваются.

В ст. 57 Федерального закона о гражданской службе определено содержание дисциплинарного проступка гражданского служащего: "...неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей...". Аналогичные подходы использованы к определению содержания административного правонарушения как основания административной ответственности гражданского служащего, имеющего статус должностного лица. Должностное лицо подлежит административной ответственности "в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей" <13>.

<13> Кодекс РФ об административных правонарушениях. Указ. соч.

Следовательно, с одной стороны, первичным основанием административной ответственности гражданского служащего как должностного лица является совершение им дисциплинарного проступка. С другой стороны, именно такая обусловленность административной ответственности гражданского служащего предшествующим дисциплинарным проступком, следовательно, дисциплинарной ответственностью, позволяет вести речь о самостоятельном правовом институте юридической ответственности - служебной ответственности, подвидами которой являются дисциплинарная и административная ответственность гражданского служащего.

При этом в рамках действующих нормативных правовых актов складывается практика применения к гражданскому служащему и дисциплинарной, и административной ответственности фактически за одно правонарушение, что, безусловно, не отвечает принципам права. Например, в случае нарушения гражданским служащим установленного законом срока расчета или предоставления документов при прекращении гражданской службы работником он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности согласно ст. 57 Федерального закона о гражданской службе. В связи с этим же правонарушением гражданский служащий является также субъектом административной ответственности за нарушение законодательства о труде и об охране труда по ст. 5.27 КоАП РФ. Аналогичные обстоятельства, связанные с основаниями привлечения гражданского служащего одновременно и к дисциплинарной, и к административной ответственности, содержатся, к примеру, в ст. 5.45 КоАП РФ "Использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума", а также в соответствующих составах административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов РФ об административной ответственности <14>.

<14> Например, "Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края": Закон Алтайского края от 10.07.2002. N 46-ЗС. Ст. 13 // Сборник законодательства Алтайского края. 2002. N 75 (ч. 1). Ст. 34.

Приведенные примеры, демонстрируя особую природу дисциплинарной и административной ответственности на гражданской службе, обнажают проблему законодательного закрепления института служебной ответственности гражданского служащего.

Актуальность законодательного закрепления служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также активно развивающимися в системе государственного управления процессами предоставления государственных и муниципальных услуг. К сожалению, недостаточно четко разграничены основания ответственности государственного служащего в соответствии с положениями Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", Федерального закона о гражданской службе и ст. 5.63 КоАП РФ "Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Законодательное закрепление института служебной ответственности гражданского служащего могло бы быть обеспечено путем использования по аналогии уже сложившегося и успешно функционирующего института ответственности военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания, которые по административно-правовому статусу являются государственными служащими военной и правоохранительной службы (ст. 2.5 КоАП РФ). В этой связи необходимо принять Дисциплинарный кодекс гражданского служащего <15>. В КоАП РФ определить гражданского служащего в качестве специального субъекта административной ответственности; предусмотреть разделение проступков гражданского служащего на административные правонарушения, за совершение которых гражданские служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Федеральным законом о гражданской службе и иными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок прохождения гражданской службы, и на административные правонарушения, за совершение которых они несут административную ответственность на общих основаниях.

<15> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 73 - 74 и др.

Проблема законодательного обособления института служебной ответственности гражданского служащего обусловлена также выделением в системе правонарушений, связанных с гражданской службой, коррупционных правонарушений.

Коррупционные правонарушения - это деяния, связанные с несоблюдением гражданским служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции Федеральными законами "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <16>, "О противодействии коррупции" <17>, "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" <18> и другими федеральными законами <19>.

<16> О государственной гражданской службе Российской Федерации. Указ. соч.
<17> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
<18> О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам: Федеральный закон от 03.12.2012 N 230-ФЗ // СЗ РФ. 2012. N 50 (ч. 4). Ст. 6953.
<19> О государственной гражданской службе Российской Федерации. Указ. соч.

Большей степенью общественной опасности характеризуется коррупционное правонарушение, предусмотренное ст. 59.2 Федерального закона о гражданской службе, как основание утраты доверия гражданским служащим <20>. В установленном Законом порядке гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия за непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставлением сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также членов своей семьи либо представлением заведомо недостоверных или неполных сведений; участием на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией за исключением случаев, установленных Федеральным законом; осуществлением предпринимательской деятельности; вхождением в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором России или законодательством Российской Федерации; нарушением гражданским служащим, членами его семьи запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории России, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами <21>.

<20> Там же.
<21> Там же.

Если неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим служебных обязанностей может являться основанием дисциплинарной и (или) административной ответственности как разновидностей служебной ответственности, то какое же правовое значение имеют коррупционные правонарушения? Путем толкования положений главы 12 "Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе" Федерального закона о гражданской службе, в том числе ч. 7 ст. 59.3, можно сделать вывод о том, что законодатель относит коррупционные правонарушения в большей степени к юридическим основаниям дисциплинарной ответственности как разновидности служебной ответственности гражданского служащего. Следовательно, справедливо относить коррупционные правонарушения к особой категории дисциплинарных проступков, за совершение которых к гражданским служащим применяются дисциплинарные взыскания <22>.

<22> Добробаба М.Б. Проблема систематизации служебно-дисциплинарных деликтов // Административное право и процесс. 2013. N 7.

Таким образом, неисполнение либо ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционных правонарушений, связанных с прохождением службы, являются основаниями служебной ответственности, разновидностями (подвидами) которой выступают дисциплинарная и административная ответственность, а также уголовная ответственность.

Недостаточная полнота и четкость правовых категорий в системе нормативных правовых актов, регулирующих ответственность при прохождении гражданской службы, а также при предоставлении государственных услуг, позволяют вести речь о законодательном закреплении правового института служебной ответственности гражданских служащих.

Таким образом, служебная ответственность гражданского служащего - это правовой институт в системе юридической ответственности; юридическим основанием служебной ответственности является неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине служебных обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, связанного с прохождением службы; дисциплинарная, административная, а также уголовная ответственность относятся к разновидностям (подвидам) служебной ответственности гражданского служащего.

Список использованной литературы

  1. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник для юрид. вузов и фак. М., 2003.
  2. Кизилов В.В. Институт административной ответственности государственных гражданских служащих России. Саратов, 2012.
  3. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2. Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.
  4. Чиканова Л.А. Государственные служащие: Комментарии. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998.
  5. Юсупов В.А. Теория административного права. М., 1985.