Мудрый Юрист

Некоторые проблемы применения дисквалификации в административном праве

П.В. Каленский, аспирант кафедры административного и финансового права КГАУ.

Уже более полутора лет в Российской Федерации применяется новый вид административного наказания - дисквалификация (ст. 3.2 КоАП РФ). Данный вид наказания занимает все более прочные позиции среди других видов административных наказаний. Так, только мировыми судьями по двум статьям КоАП РФ: 5.27 ("Нарушение законодательства о труде и об охране труда лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение") и 14.25 ("Предоставление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц, документов, содержащих заведомо ложные сведения, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния") <*> - за 6 месяцев 2002 года дисквалификации подвергся 591 человек <**> (не считая дисквалифицированных арбитражными судами).

<*> В новой редакции КоАП РФ статья 14.25 называется "Нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. Федерального закона от 08.12.2003 N 169-ФЗ).
<**> См.: Российская юстиция. 2003. N 8. С. 78.

Однако на пути эффективного применения дисквалификации остается ряд проблем, которые нуждаются в своем разрешении. Одной из них является проблема конкуренции норм права, регулирующих порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности в виде дисквалификации. Сущность ее заключается в том, что рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности в форме дисквалификации осуществляется не только на основании положений КоАП РФ, но и на основании § 1 главы 25 АПК РФ, что согласно КоАП РФ недопустимо. Так, в ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ однозначно говорится, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако в АПК РФ имеется глава 25 ("Рассмотрение дел об административных правонарушениях"), где в ч. 1 ст. 202 ("Порядок рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности") говорится: "Дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности, отнесенные федеральным законом к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе и федеральном законе об административных правонарушениях".

Кроме того, прямо противоречат друг другу положение ч. 1 ст. 4.1 КоАП РФ, по которому административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в соответствии с КоАП РФ, и положение ч. 1 ст. 206 АПК РФ, в соответствии с которым решение по делу о привлечении к административной ответственности принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 АПК РФ.

Фактически получается, что названные положения АПК РФ разрушают идею консолидации всего законодательства об административных правонарушениях в двух нормативных актах: КоАП РФ и законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, что считалось одним из самых главных достижений КоАП РФ.

Таким образом, дела о привлечении к административной ответственности в форме дисквалификации будут рассматриваться судами общей юрисдикции только на основании КоАП РФ по ч. 2 ст. 5.27 и ч. 4 ст. 14.25, а на основании и КоАП РФ, и АПК РФ будут рассматриваться дела арбитражными судами по ч. 2 ст. 14.12 ("Фиктивное или преднамеренное банкротство"); ст. 14.21 ("Ненадлежащее управление юридическим лицом"); ст. 14.22 ("Совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий") КоАП РФ.

Такой подход законодателя представляется весьма спорным, и, по нашему мнению, необходимо исключить из АПК РФ главу 25, а все особенности, необходимые для более качественного рассмотрения данной категории дел в арбитражных судах, указать в КоАП РФ.

Следующую проблему составляют вопросы подведомственности дел о привлечении к административной ответственности в виде дисквалификации. На сегодняшний день такие дела рассматривают как суды общей юрисдикции (по ч. 2 ст. 5.27 и ч. 4 ст. 14.25 КоАП РФ), так и арбитражные суды (по ч. 2 ст. 14.12, статьям 14.21 и 14.22 КоАП РФ). Безусловным достоинством КоАП РФ является положение ч. 1 ст. 3.11, согласно которому дисквалификация назначается только судьей. Однако основная масса дел об административных правонарушениях по-прежнему должна рассматриваться более чем 60 органами и должностными лицами, указанными в главе 23 КоАП РФ.

Большинство правоведов признает, что рассмотрение дел об административных правонарушениях в судах является наиболее приемлемой формой осуществления административной юрисдикции в демократическом государстве. Однако некоторые ученые все же считают, что внесудебный порядок рассмотрения данной категории дел необходимо сохранить <*>.

<*> См., напр.: Махров И.Е. Административная юрисдикция органов исполнительной власти // Право и экономика. 2002. N 12. С. 19 - 23.

Мы выступаем за то, чтобы все дела об административных правонарушениях рассматривались только судом. Более предпочтительным представляется введение института административных судей - для рассмотрения дел об административных правонарушениях и системы публичных судов - для пересмотра решений, принимаемых административными судьями, и разрешения иных дел, возникающих из административных и других публично-правовых отношений.

Эта система, как нам представляется, может выглядеть следующим образом (в порядке убывания юрисдикции): Верховный Суд РФ - федеральный окружной публичный суд - суд субъекта Федерации - федеральный межрайонный публичный суд - участковые административные судьи.

Участковые административные судьи будут рассматривать дела об административных правонарушениях по первой инстанции, федеральный межрайонный публичный суд будет пересматривать эти решения в апелляционном порядке, а суд субъекта Федерации - в кассационном. Вместе они будут осуществлять правосудие по делам об административных правонарушениях посредством административного судопроизводства.

Федеральные межрайонные публичные суды, суды субъектов Федерации, федеральные окружные публичные суды и Верховный Суд РФ будут осуществлять также правосудие по иным делам, возникающим из административных и других публично-правовых отношений.

Для реализации данных предложений необходимы федеральный конституционный закон "О системе федеральных публичных судов в Российской Федерации", административно-процессуальный кодекс и публично-процессуальный кодекс. Также потребуется внести ряд изменений в законодательство, в первую очередь - в Федеральный конституционный закон от 31.12.96 N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (в ред. от 04.07.2003).

По нашему мнению, реализация данных предложений позволит не только повысить эффективность дисквалификации и иных видов административных наказаний, но и наилучшим образом защитить права и интересы граждан, создать полноценную публичную (административную) юстицию, административное судопроизводство и вывести отечественное правосудие в разряд передовых.

Безусловно, изложенная концепция может подвергаться дальнейшим уточнениям или изменениям и ее реализация - дело не ближайшего времени, но это достойная цель, к которой, полагаем, стоит стремиться.