Мудрый Юрист

Правовой статус северного морского пути Российской Федерации

Гаврилов Вячеслав Вячеславович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой международного публичного и частного права Дальневосточного федерального университета.

Рассматриваются ключевые проблемы определения правового статуса Северного морского пути как в исторической ретроспективе, так и в соответствии с действующим законодательством России. Дается сравнительная характеристика российского подхода к решению этого вопроса и нормотворческой деятельности Канады в этой области. Приводится характеристика особенностей правового статуса внутренних вод, исключительной экономической зоны и арктических проливов России в рассматриваемом контексте. Дается ответ на вопрос об их соотносимости с договорными и обычными нормами современного международного морского права, в частности с Конвенцией ООН 1982 г. Делается вывод о том, что целостность и специфика правового статуса Северного морского пути, а также возможность контроля со стороны России за его использованием могут быть обоснованы как логистической неразрывностью и единством этой национальной транспортной коммуникации России, так и особенностями региона, через который она проходит. Показывается необходимость дальнейшего развития регионального международного сотрудничества в Арктике и создания приарктическими государствами собственной базы международных нормативных документов, определяющих его условия и содержание.

Ключевые слова: Северный морской путь, Арктика, международное морское право.

Legal status of the Northern Sea Route of the Russian Federation

V.V. Gavrilov

Gavrilov V.V., Far Eastern Federal University.

This article addresses to the key issues of the legal status of the Northern Sea Route in the historical perspective and in accordance with the Russian legislation. It contains the comparative characteristic of the Russian approach to this issue and the Canada's rule-making activity in this area. It describes the characteristic features of the legal status of the internal waters, exclusive economic zone and some arctic straits of Russia in this context. Gives an answer to the question of its correlation with the norms of contemporary international law of the sea and, in particular, with the UN Convention of 1982. In this regard, the paper emphasizes that relevant Russian and Canadian legislation should be treated as lex specialis in relation to the regulation of navigation in the Arctic coastal areas that provide for higher navigation standards and requirements as compared to the international norms of international law of the sea. It is concluded that the integrity and specificity of the legal status of the Northern Sea Route, as well as the Russia's ability to control using of it can be justified as by a logistic unity of this national transport communication of Russia and by features of the region, where it passes. Indicated the need for further development of regional and international cooperation in the Arctic and for creation of international instruments defining its terms and content. Here lies the key to the peaceful and effective use of resources and spaces of the Arctic taking into consideration the national interests of Russia and other Arctic countries.

Key words: the Northern Sea Route, Arctic, international law of the sea.

Стратегическое значение Арктики <1> для современного и перспективного развития России и мира общепризнано и многогранно. Это касается как ее роли в обеспечении оборонных интересов приарктических государств, так и наличия в шельфе арктических морей богатейших запасов природных ресурсов, особое значение среди которых имеют углеводороды <2>. Кроме того, уже сегодня арктический регион представляет значительный геополитический интерес для международного морского судоходства благодаря Северо-Западному проходу (СЗП) и Северному морскому пути (СМП), соединяющим Атлантический и Тихий океаны.

<1> Под Арктикой принято понимать часть земного шара, центром которой является Северный географический полюс, а окраинной границей - Северный полярный круг (параллель 66°33' северной широты) (см.: Международно-правовые основы недропользования: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2007. С. 115).
<2> По оценкам Геологической службы США 2009 г., ресурсы Арктики могут содержать около 90 млрд. баррелей сырой нефти и 47 трлн. куб. м газа, что составляет соответственно 13 и 30% всех неразведанных технически извлекаемых запасов нефти и газа в мире (см.: Budzik Ph. Arctic Oil and Natural Gas Potential. P. 5 - 6. URL: http://www.eia.gov/oiaf/analysispaper/arctic/pdf/arctic_oil.pdf (дата обращения: 06.10.2014)).

Давно подсчитано, что использование СМП, например вместо существующих маршрутов через Суэцкий канал и Индийский океан, сокращает путь из Гамбурга в Шанхай более чем на 4 тыс. морских миль, экономит неделю пути и в среднем 650 тыс. долл. расходов на топливо для каждого судна при отсутствии рисков пиратских нападений <3>. Возрастание коммерческой привлекательности арктических судоходных маршрутов предопределяет также то обстоятельство, что благодаря глобальному потеплению в последние годы в этих районах произошло значительное сокращение территорий покрытых льдом районов и, как результат, резко повысилась доступность СЗП и СМП, а также увеличилось время навигации по ним.

<3> См.: Макаров А. Лед тронулся // Власть. 2013. N 9. 11 марта. С. 37.

Только в 2013 г. к окончанию летнего навигационного периода через СЗП прошло 35 судов и было выдано более 570 разрешений на соответствующий проход администрацией СМП <4>. При этом речь идет не только о морских транспортных средствах под канадским или российским флагами. В качестве весьма перспективного для себя рассматривают СМП в том числе такие азиатские государства, как Китай, Япония, Индия, Южная Корея и Сингапур, ставшие в мае 2013 г. странами-наблюдателями Арктического совета, равно как и многие другие государства мира.

<4> См.: Chircop A., Bunik I., McConnel M.L., Svendsen K. Course Convergence? Comparative Perspectives of the Governance of Navigation ans Shipping in Canadian and Russian Arctic Waters // Ocean Yearbook 28. 2014. P. 291 - 292.

Вот почему в качестве важнейших задач реализации государственной Стратегии нашей страны по развитию Арктики была провозглашена, с одной стороны, необходимость надлежащего "международно-правового оформления внешней границы континентального шельфа Российской Федерации в Северном Ледовитом океане, недопущение пространственных потерь и худших по сравнению с другими прибрежными арктическими государствами правовых условий деятельности Российской Федерации в Арктике", а с другой - совершенствование национальной "нормативно-правовой базы в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной Российской Федерации, законодательного закрепления ее статуса... государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути" <5>.

<5> Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года. URL: http://government.ru/news/432 (дата обращения: 06.10.2014).

В качестве одного из важнейших практических шагов, предпринятых в этом отношении в Российской Федерации в последнее время, стало принятие Федерального закона от 28 июля 2012 г. N 132-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути", который отразил базовые принципы российского видения правового статуса СМП и определения его границ.

В данном случае речь прежде всего идет об утверждении новой редакции ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", которая определила СМП как "исторически сложившуюся национальную транспортную коммуникацию Российской Федерации", плавание в акватории которой осуществляется в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и положениями ее национального законодательства.

При этом само понятие акватории СМП было дано в п. 1 введенной ст. 5.1 КТМ РФ, определившем ее как "водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар".

Столь широкое определение границ акватории СМП объясняется тем, что этот путь не имеет единой и фиксированной трассы. Сохраняя свою общую направленность, СМП год от года, а нередко и в течение одной навигации перемещается на значительные расстояния в широтном направлении. Он может, например, огибать с севера архипелаги Новая Земля и Северная Земля, минуя проливы, отделяющие их от материка (высокоширотная трасса), или вплотную приближаться к побережью России в случаях повышенной ледовитости трассы. Тем не менее при любых обстоятельствах в своей значительной части этот путь располагается в пределах исключительной экономической зоны России, ее территориального моря либо даже в российских внутренних водах, т.е. проходит в пространствах, подпадающих под суверенитет или юрисдикцию нашей страны <6>.

<6> См.: Повал Л.М. Международно-правовые проблемы раздела экономических пространств Арктики // Арктика и Север. 2011. N 3. С. 8. URL: http://www.narfu.ru/upload/iblock/2cb/oguovfdvgcruvkollxzalvpg-jajivdeiccprquqn%20onpptdevoxohmkxv%20dvyqzfukopfjal%20ymddwmtitwlflqinmmjjyujhmd%20mjxwoxifnocokectyoyjeb%20sclsnqthqoccys.pdf (дата обращения: 06.10.2014).

Статьей 5.1 КТМ РФ было также предусмотрено, что организация плавания судов в акватории СМП осуществляется на разрешительной и возмездной основе администрацией СМП, созданной в форме федерального государственного казенного учреждения <7>, с соблюдением специальных нормативных правил такого плавания, регулирующих порядок оформления и выдачи соответствующих разрешений, ледокольной и лоцманской проводки судов, осуществления связи по радио и т.п. <8>.

<7> См.: распоряжение Правительства РФ от 15 марта 2013 г. N 358-р.
<8> См.: Правила плавания в акватории Северного морского пути (утв. Приказом Министерства транспорта РФ от 17 января 2013 г. N 7).

С принятием этих и некоторых других нормативных правовых актов стало окончательно ясно, что длившиеся в России на протяжении многих лет споры сторонников и противников введения специального Федерального закона "О Северном морском пути" закончились в пользу последних. Руководство России предпочло распределить нормы о СМП по различным нормативным документам, зафиксировав базовые положения, касающиеся его правового статуса и принципов эксплуатации, на уровне законов и опустив регулирование технических вопросов использования СМП на уровень подзаконных актов.

В целом анализ действующего российского законодательства о СМП позволяет прийти к выводу о том, что наша страна, не распространяя свой суверенитет на всю акваторию СМП юридически, фактически поставила под свой полный контроль плавание по ней судов иностранных государств. Причем это касается не только акваторий, в которых право такого контроля в соответствии с действующим международным морским правом закреплено за любым прибрежным государством (внутренних вод и территориального моря), но и морских пространств, где в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. должна быть обеспечена свобода судоходства (прилежащей зоны и исключительной экономической зоны).

Насколько юридически правомерны такие действия со стороны Российской Федерации и как они соотносятся с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами нашей страны, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ имеют приоритет перед российскими законами?

В научной литературе обычно выделяют три группы аргументов, определяющих правомерность такого рода действий России. Первая из них обосновывает признание СМП ее национальной коммуникацией в Арктике с исторической точки зрения, вторая - обращает внимание на наличие у приарктических государств особых юридических прав и обязанностей в этом регионе, третья - опирается на невозможность расчленения СМП на какие-либо отдельные участки и исходит из его единства как федеральной транспортной артерии. Следует признать, что каждая из них имеет право на существование.

"В юридическом плане, - отмечает А.Н. Вылегжанин, - заслуги России в Арктике состоят прежде всего в открытии и освоении многих и многих арктических пространств, а право первооткрытия было, сообразно международному праву того периода, достаточным титулом для распространения на них властных полномочий Российского государства". При этом Россия в течение многих веков не только de facto реализовывала свои властные полномочия в Арктике, но и оформляла их своим национальным законодательством, что не вызывало особых возражений ни со стороны зарубежных государств, ни со стороны международно-правовой доктрины <9>.

<9> См.: Международно-правовые основы недропользования / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. С. 121.

Так, еще в дореволюционном законодательстве России (царские указы 1616 - 1620 гг., Указ Сената 1821 г., распоряжения российского императора 1883 и 1869 гг., Инструкция 1893 г. и др.) был предусмотрен ряд исключительных прав (на торговлю, китовую и рыбную ловлю и т.п.) нашей страны и российских подданных в некоторых районах Арктики <10>. Одновременно с этим шел процесс законодательного закрепления суверенитета России за землями и островами, прилегающими к ее арктическому побережью. Такое закрепление нашло отражение, в частности, в ноте МИД Российской империи от 4 сентября 1916 г., подтвердившей принадлежность России ранее открытых островов, которые "вместе с островами Новосибирскими, Врангеля и иными, расположенными близ азиатского побережья Империи... составляют продолжение к северу континентального пространства Сибири" <11>, а также в известном Постановлении Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. "Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане".

<10> См.: Гуреев С.А., Буник И.В. К концепции проекта Федерального закона "О Северном морском пути" // Московский журнал международного права. 2005. N 1. С. 123.
<11> Воронков Л. Интересы России в Арктике. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=732#2 (дата обращения: 06.10.2014).

При этом, однако, ни один из указанных документов не предусматривал распространения российского суверенитета собственно на арктические моря или части Северного Ледовитого океана. Исключение в этом смысле составило лишь объявление внутренними российскими водами вод ряда прибрежных морских акваторий, расположенных вдоль арктического побережья России.

Так, Инструкция 1893 г. определила, что "под суверенитет России подпадают все заливы, бухты, рейды "русского побережья Северного Ледовитого океана" и все Белое море к югу от линий, соединяющих входные мысы" <12>. Почти через сто лет этот Перечень был конкретизирован Постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г., на основании которых в состав внутренних вод нашей страны были включены, в частности, воды Белого моря, Чешской, Печерской, Байдарацкой, Обской губ, Енисейского залива, а также воды проливов, отделяющих от материка острова Новая Земля, Колгуев, Вайгач, Северная Земля, Анжу, Ляховские и ряд более мелких островов, а также проливов, разделяющих эти острова, земли или архипелаги между собой <13>.

<12> Международно-правовые основы недропользования / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. С. 123.
<13> См.: Перечень географических координат точек, определяющих положение исходных линий для отсчета ширины территориальных вод, экономической зоны и континентального шельфа СССР у материкового побережья и островов Северного Ледовитого океана, Балтийского и Черного морей (утв. Постановлениями Совета Министров СССР от 7 февраля 1984 г. и 15 января 1985 г.).

Такая же работа была проделана Канадой, которая в 1985 г. объявила проливы, образующие Северо-Западный проход, а также другие морские пространства внутри Канадского Арктического архипелага своими внутренними водами в результате проведения вокруг него прямых исходных линий <14>. Еще ранее определенные нормотворческие шаги в этом направлении были предприняты и Норвегией.

<14> См.: Territorial Sea Geographical Coordinates (Area 7) Order SOR/85-872 registries on 10 September 1985. URL: http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-85-872/page-1.html#docCont (дата обращения: 06.10.2014).

Юридическая обоснованность таких действий во всех случаях предопределялась как нормами обычного международного права, так и положениями ст. 4, 5 и 7 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., предусматривающими возможность использования метода прямых исходных линий и учета наличия у прибрежного государства "исторических" заливов при определении внутренней границы его территориального моря.

Включение указанных норм в текст Конвенции 1958 г. во многом было связано с вынесением 18 декабря 1951 г. Международным судом ООН решения по англо-норвежскому спору о рыболовстве, в котором были определены следующие основные принципы проведения прямых исходных линий: 1) они не должны заметно отклоняться от общего направления берега; 2) морские акватории, лежащие с внутренней стороны исходных линий, должны быть достаточно тесно связаны с береговой территорией, чтобы на них мог быть распространен режим внутренних вод; 3) при установлении прямых исходных линий следует принимать в расчет особые экономические интересы данного конкретного региона, реальность и значение которых ясно доказаны их длительным осуществлением со стороны прибрежного государства <15>. В качестве дополнительного критерия Суд определил также наличие длительной исторической практики использования метода прямых исходных линий конкретным прибрежным государством, которая при этом не рассматривалась другими странами как противоречащая нормам международного права <16>.

<15> См.: International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders. Fisheries Case (United Kingdom v. Norway). Judgment of December 18th, 1951. P. 133.
<16> Ibid. P. 139.

Приведенные факты со всей очевидностью доказывают, что активная нормотворческая деятельность России, Канады и Норвегии по распространению статуса внутренних вод на свои прибрежные арктические акватории в полной мере соответствовала как указанным выше требованиям (получившим также закрепление в ст. 7 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.), так и международному морскому праву в целом, поскольку подобные действия не встретили практически никаких возражений со стороны остальных стран мира.

Немногочисленные примеры обратного касались в основном заявлений США об их несогласии с распространением на некоторые арктические морские проливы, через которые проходит трасса СМП, статуса российских внутренних вод. Речь при этом шла главным образом о проливах Вилькицкого, Шокальского, а также Дмитрия Лаптева и Санникова, отделяющих соответственно острова Северной Земли и Новосибирские острова от материка и друг от друга.

Так, в июле 1964 г. Правительство СССР обратило внимание Посольства США в Москве на незаконность попыток американских военных судов "Northwind" и "Burton Island" совершить в 1963 и 1964 гг. проход через эти проливы в море Лаптевых и Восточно-Сибирское море без разрешения советских властей. В ноте Правительства указывалось, что СМП пролегает вдоль арктического побережья СССР, находится на большом расстоянии от традиционных морских маршрутов и используется только судами Советского Союза. В большей части он проходит через советские территориальные и внутренние воды, к которым относятся и воды всех проливов, расположенных на западной и восточной сторонах Карского моря, а также соединяющих море Лаптевых и Восточно-Сибирское море и принадлежащих Советскому Союзу исторически. В связи с этим заход в них иностранных военных судов возможен только с предварительного согласия Правительства СССР.

В июне 1965 г. Правительство США в ответной ноте выразило свое несогласие с позицией СССР и подчеркнуло, что, несмотря на признание вклада Советского Союза в развитие СМП и его важности для интересов СССР, США не могут признать эти факторы достаточными для объявления вод СМП и проливов на его протяжении советскими внутренними водами в соответствии с нормами международного права. "В отношении проливов Карского моря, перекрываемых советскими территориальными водами, - подчеркивалось в ноте, - должно применяться право мирного прохода всех судов через проливы, соединяющие две части открытого моря и используемые для международного судоходства, и это право не может быть отменено [прибрежным государством. - В.Г.]" <17>.

<17> Byers M. International Law and the Arctic. Cambridge University Press, 2013. P. 144 - 146.

Этот и последующие инциденты, произошедшие между СССР и США в 1965 и 1967 гг. в проливе Вилькицкого, продемонстрировали всю важность проблемы определения правового статуса арктических проливов и, в частности, возможности их отнесения к числу международных проливов, в которых в соответствии с действующим международным морским правом разрешен мирный проход судов любой страны без предварительного уведомления прибрежного государства <18>.

<18> См.: ст. 45 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

При ответе на данный вопрос следует иметь в виду, что при всем многообразии существующих определений международных морских проливов для их правовой идентификации в доктрине и практике международного права основополагающими считаются следующие два критерия: 1) географическое положение этих проливов, разделяющих две части суши в качестве связующего звена между различными частями открытого моря; 2) их использование для международного судоходства. Такая позиция нашла правовое обоснование еще в решении Международного суда ООН от 9 апреля 1949 г. по спору о проливе Корфу между Албанией и Великобританией <19>.

<19> См.: International Court of Justice. Reports of Judgments, Advisory Opinions and Orders. The Corfu Channel Case (Merits). Judgment of April 9th, 1949. P. 28.

Очевидно, что арктические проливы России в силу отсутствия в них сколько-нибудь развитой практики международного судоходства указанным требованиям не отвечали и не отвечают, и поэтому с международно-правовой точки зрения они не могут считаться международными проливами. Это обстоятельство привело к тому, что после названных инцидентов "США и другие страны практически не предпринимали активных попыток обеспечить для своих судов право на свободу судоходства через российские арктические проливы" <20>.

<20> Rothwell D.R. The Polar Regions and the Development of International Law. Cambridge University Press, 1996. P. 205.

Таким образом, на сегодняшний день проблему определения правового статуса российского СМП можно считать практически решенной применительно к тем частям СМП, которые проходят через внутренние и территориальные воды России. На эти участки распространяется российский суверенитет, и их границы по общему правилу не оспариваются другими государствами мира. Данные воды являются частью территории нашей страны, которая, следовательно, имеет законное право самостоятельно определять условия и правила осуществления в них навигации российских и иностранных судов.

Можно ли при этом говорить о возможности распространения аналогичного режима на участки СМП, проходящие через исключительную экономическую зону России в Арктике, и о наличии у нашего государства права регулировать плавание по ним иностранных судов и контролировать его осуществление? На первый взгляд ответ на этот вопрос может быть только отрицательным, так как в соответствии с п. 1 ст. 58 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. "в исключительной экономической зоне все государства, как прибрежные, так и не имеющие выхода к морю, пользуются... свободами судоходства и пролетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов и другими правомерными с точки зрения международного права видами использования моря, относящимися к таким свободам...".

Однако при более внимательном взгляде на эту проблему ситуация не выглядит настолько однозначной. В пользу этого свидетельствуют как минимум два обстоятельства, одно из которых имеет географо-логистический, а второе - политико-правовой характер.

Здесь прежде всего следует обратить внимание на тот факт, что СМП представляет собой единую транспортную коммуникацию, правовой режим которой не может различаться в зависимости от районов его прохождения. Как указывает Л.М. Повал, нахождение плавучего транспортного средства на участках СМП, выходящих за пределы территории Российской Федерации, "невозможно без предварительного либо последующего пересечения... российских акваторий Северного Ледовитого океана, а также без ледокольно-лоцманской проводки и ледовой авиаразведки. Все это позволяет сделать вывод о том, что регулирование пользования трассами этого пути вполне обоснованно составляет прерогативу Российской Федерации, как прибрежного к этой магистрали государства" <21>.

<21> Повал Л.М. Указ. соч. С. 9.

А.Н. Вылегжанин также подчеркивает, что "главное географическое, климатическое и политико-правовое своеобразие морских районов Северного Ледовитого океана состоит в том, что даже в условиях таяния льдов безопасно осуществлять судоходство, рыболовство, иную экономическую деятельность в этих экстремально суровых полярных районах неарктическое ("нерегиональное") государство может только при согласии соответствующего арктического прибрежного государства, при опоре на его береговую инфраструктуру, его технические средства связи, на его возможность реагирования на чрезвычайные ситуации, поиска и спасания людей и грузов, устранения последствий загрязнения морской среды и т.д." <22>.

<22> Вылегжанин А.Н. Введение // Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане: Матер. Междунар. науч. симпоз. (Москва. 4 сент. 2012 г., РСМД). М., 2012. С. 6.

Таким образом, целостность и специфика юридического статуса СМП, а также возможность контроля со стороны России за его использованием другими государствами мира могут быть обоснованы как логистической неразрывностью и единством самого СМП, так и особенностями региона, через который он проходит, определяющими "лидирующую роль арктических прибрежных государств в уточнении правового режима морских районов Арктики" <23>. Последнее обстоятельство предопределяет возможность конкретизации этими странами на национальном и региональном уровне универсальных норм международного морского права, касающихся прибрежных морских пространств.

<23> Там же.

Справедливость данного тезиса подтверждается, в частности, положениями ст. 234 "Покрытые льдом районы" Конвенции по морскому праву, предусматривающей, что "прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдом районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его". При этом, несмотря на отсутствие в указанной статье самого определения понятия "покрытые льдом районы", в мировой доктрине и практике достаточно широкое распространение получила точка зрения о том, что под ними следует понимать всю Арктику <24>.

<24> См.: Tanaka Y. The International Law of the Sea. Cambridge University Press, 2012. P. 305.

Очевидно, что, исходя из смысла названной статьи Конвенции, национальные законы и правила "по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов" могут среди прочего распространять свое действие и на регулирование морского судоходства в прибрежных районах Арктики, поскольку неконтролируемое осуществление такого судоходства значительно повышает в них риск загрязнения морской среды.

Во всяком случае именно из этой логики исходит национальное законодательство Канады, поставившей под свой полный контроль навигацию судов других государств в канадских арктических водах. Так, в соответствии с п. 11 и 12 Акта Канады о предотвращении загрязнения арктических вод (AWPPA) 1985 г. в рамках последних выделяются специальные зоны контроля за навигационной безопасностью, применительно к которым уполномоченные канадские власти имеют право принимать специальные правила, определяющие региональные стандарты судоходства, и запрещать в них навигацию судов, этим стандартам не соответствующих. Во исполнение AWPPA в Канаде в последующие годы было принято несколько дополнительных нормативных актов, уточняющих и развивающих положения этого Закона <25>.

<25> См., например: Arctic Shipping Pollution Prevention Regulations (C.R.C., с. 353) и Arctic Waters Pollution Prevention Regulations (C.R.C., с. 354).

Канадский опыт впоследствии был успешно применен в СССР, где 14 сентября 1990 г. Министерством морского флота Советского Союза были приняты Правила плавания по трассам Северного морского пути, а 17 января 2013 г. Министерством транспорта Российской Федерации были утверждены заменившие их Правила плавания в акватории Северного морского пути. Указанными актами, как и в случае с Канадой, провозглашались специальные требования к осуществлению навигации в отдельных арктических прибрежных районах России и устанавливался контроль за судоходством в них со стороны специально уполномоченных российских структур.

В целом положения ст. 234 Конвенции по морскому праву и принятые на ее основе акты российского и канадского национального законодательства должны рассматриваться, по нашему мнению, как lex specialis в отношении регулирования плавания судов в арктических прибрежных районах, предусматривающие в силу специфики данного региона более высокие стандарты навигации и требования к ее осуществлению по сравнению с международными нормами, установленными как самой Конвенцией по морскому праву, так и, например, Международной морской организацией.

Такое толкование рассматриваемой проблемы представляется более продуктивным по сравнению с точкой зрения о необходимости исключить действие Конвенции по морскому праву в Арктике и заменить ее специальным региональным международно-правовым актом, разрабатываемым и принимаемым исключительно приарктическими государствами. Справедливость такого подхода определяется еще и тем обстоятельством, что к сегодняшнему дню значительное количество правовых и других вопросов уже было решено или решается в этом регионе именно на основе названной Конвенции (определение границ внутренних вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и др.). Поступить иначе - значит перечеркнуть все политические компромиссы и нормативные соглашения, достигнутые государствами на этом пути.

В данном случае не будет лишним отметить и тот факт, что формируемый в результате применения указанных международных и национальных норм специальный правовой статус СМП (как и СЗП) практически не вызывает никаких возражений со стороны других государств мира, признавших его де-факто и год от года увеличивающих по СМП свои грузоперевозки. Причем даже в том случае, если считать, что Россия и Канада осуществляют свою юрисдикцию и контроль в арктических водах в объемах, превышающих их полномочия по Конвенции 1982 г., нельзя не признать, что эти страны "могут не обращать внимание на подобные международные вопросы благодаря наличию у них обоснованных претензий на прибрежные исторические воды, существованию требований, связанных с необходимостью обеспечения безопасности и защиты окружающей среды во время осуществления навигации в этом регионе, а также неопределенности положений ст. 234 указанной Конвенции. Как бы то ни было, в условиях осуществления такой юрисдикции и контроля ни одно из государств не заинтересовано в подрыве потенциала осуществления международной торговли с использованием их арктических вод" <26>.

<26> Chircop A., Bunik I., McConnel M.L., Svendsen K. Op. cit. P. 326.

Изложенное выше ни в коем случае не означает, что в Арктике не может развиваться региональное межгосударственное и немежгосударственное международное сотрудничество и создаваться собственная база международных нормативных документов, определяющих его условия, содержание и направления развития. Такая работа уже давно и успешно ведется приарктическими государствами и другими субъектами как в рамках Арктического совета, так и других форумов и организаций различного уровня.

Как было отмечено представителями Канады, Дании, Норвегии, России и США в Илулиссатской декларации 2008 г., "...мы будем предпринимать меры в соответствии с международным правом как на национальном уровне, так и на уровне пяти (приарктических) государств и других заинтересованных сторон для обеспечения защиты и сохранения хрупкой морской среды Северного Ледовитого океана. В связи с этим мы намерены совместно работать, в том числе в рамках Международной морской организации, над укреплением существующих и развитием новых мер по улучшению безопасности морского судоходства и предотвращению или уменьшению риска загрязнения с судов в Северном Ледовитом океане".

Представляется, что и в дальнейшем наряду с развитием собственного национального законодательства в этой области практика приарктических государств должна идти по пути "существенного усиления тенденции развития самого широкого регионального сотрудничества, терпеливого поиска взаимоприемлемых решений путем переговоров на основе норм международного права" <27>. В этом ключ к мирному и эффективному использованию ресурсов и пространств Арктики с учетом национальных интересов России и других стран арктического региона.

<27> Лавров С.В. Нуукская декларация: новый этап сотрудничества арктических государств // Арктика: экология и экономика. 2011. N. 3. С. 4 - 5. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/5083A33779726F2BC32579280022719B (дата обращения: 06.10.2014).

Библиографический список

Budzik Ph. Arctic Oil and Natural Gas Potential. URL: http://www.eia.gov/oiaf/analysispaper/arctic/pdf/arctic_oil.pdf (дата обращения: 06.10.2014).

Byers M. International Law and the Arctic. Cambridge University Press, 2013.

Chircop A., Bunik I., McConnel M.L., Svendsen K. Course Convergence? Comparative Perspectives of the Governance of Navigation ans Shipping in Canadian and Russian Arctic Waters // Ocean Yearbook 28. 2014.

Rothwell D.R. The Polar Regions and the Development of International Law. Cambridge University Press, 1996.

Tanaka Y. The International Law of the Sea. Cambridge University Press, 2012.

Воронков Л. Интересы России в Арктике. URL: http://russiancouncil.ru/inner/?id_4=732#2 (дата обращения: 06.10.2014).

Вылегжанин А.Н. Введение // Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды, сохранения и рационального управления биологическими ресурсами в Северном Ледовитом океане: Матер. Междунар. науч. симпоз. (Москва. 4 сент. 2012 г., РСМД). М., 2012.

Гуреев С.А., Буник И.В. К концепции проекта Федерального закона "О Северном морском пути" // Московский журнал международного права. 2005. N 1.

Лавров С.В. Нуукская декларация: новый этап сотрудничества арктических государств // Арктика: экология и экономика. 2011. N. 3. URL: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/0/5083A33779726F2BC32579280022719B (дата обращения: 06.10.2014).

Макаров А. Лед тронулся // Власть. 2013. N 9. 11 марта.

Международно-правовые основы недропользования: Учеб. пособие / Отв. ред. А.Н. Вылегжанин. М., 2007.

Повал Л.М. Международно-правовые проблемы раздела экономических пространств Арктики // Арктика и Север. 2011. N 3. URL: http://www.narfu.ru/upload/iblock/2cb/oguovfdvgcruvkollxzalvpg-jajivdeiccprquqn%20onpptdevoxohmkxv%20dvyqzfukopfjal%20ymddwmtitwlflqinmmjjyujhmd%20mjxwoxifnocokectyoyjeb%20sclsnqthqoccys.pdf (дата обращения: 06.10.2014).