Мудрый Юрист

Модернизация административного права: от "наказательности" к "регулирующему обеспечению"

Тихомиров Юрий Александрович, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.

В статье обосновывается необходимость преодоления узкоюрисдикционного подхода к административному праву и преувеличенной роли КоАП и формирования системы опережающего обеспечения функционирования государства. Акцент на организацию управления государственными делами позволяет разработать механизм устойчивого воздействия принципов, институтов и норм административного права на развитие других отраслей права и в конечном счете на социально-экономические и политические процессы, устойчивое международно-правовое развитие.

В статье охарактеризованы этапы развития науки административного права и раскрыты условия обновления ряда ее положений. Предложена новая система науки, и подробно рассмотрены современные административно-правовые институты - регулирования, компетенции субъектов, усмотрение, риски и др. Обоснованы предложения по совершенствованию административного законодательства.

Ключевые слова: административное право, статусы и компетенция, административный процесс, административная конфликтология, административное судопроизводство, государственное управление.

Modernization of Administrative Law: from Punishment to Regulating Support

Yu.A. Tikhomirov

Tikhomirov Yuri Aleksandrovich, Honoured Scientist of the Russian Federation, Chief Research Scientist of the Institute of Laws and Comparative Legal Science at the Government of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor.

The article justifies the need of overcoming the purely jurisdictional approach to the administrative law and overestimated role of the Administrative Code, as well as forming the anticipating support system for the country's functioning. Focus on organization of management of state affairs allows to develop a mechanism of stable influence of principles, institutes and norms of administrative law on development of other branches of law and, eventually, on social and economic and political processes, stable international and legal development.

The article describes the stages of administrative law science development and explains the conditions for renewal of its certain provisions. A new system of science is proposed, modern administrative and legal institutes of regulation, competence of subjects, discretion, risks, etc., are considered in detail. Proposals on improvement of the administrative laws are substantiated.

Key words: administrative law, statuses and competences, administrative procedure, administrative conflict management, administrative proceedings, state administration.

Проходят столетия и десятилетия, и не смолкают споры по поводу государственного управления: то оно считается полезным, то вредным, то признается как важное средство воздействия, то критикуются все управленческие действия. Между тем объем государственных и общественных дел не уменьшается, а возрастает, усложняется, и ускоряется темп развития. Как быть? Искать ответ ощупью? Находить научные решения? Как обеспечить опережающее развитие научных исследований? Попытаемся ответить на эти вопросы.

Наука административного права: традиции и новизна

Наука административного права в нашей стране имеет большую историю, отражавшую этапы развития государства и господствующую идеологию. Если обратиться лишь к последнему столетию, то можно обнаружить такие главные идеи, как правовое закрепление властности, иерархичности, принуждение, жесткость предписаний. Корни таких идей, по нашему мнению, заложены в традициях самодержавного и тоталитарного государства - использовались жесткие способы обеспечивать полицейский правопорядок и послушание подданных, граждан велениям власти и предписаниям ее слуг - чиновников. "Дух наказательства" ощущался всегда и повсеместно, хотя в России в конце XIX - начале XX в. все более явственно утверждались идеи закона, парламентаризма.

Итак, ровно сто лет назад проф. А.И. Елистратов опубликовал книгу об административном праве, где исходной позицией было признание полиции и ее инструментов как опоры государств. В 1922 г. в книге "Очерк административного права" автор не меняет исходной позиции, но четко выделяет такие блоки, как акты, органы, объединения, государство и гражданин. Научная конструкция оказалась устойчивой.

В условиях Советского государства расширяется объем государственных дел в связи с развитием промышленности, транспорта и других отраслей хозяйства, а также культуры и образования. В 1940 г. вышел первый учебник "Административное право СССР", в котором авторы формируют общую часть административного права из четырех блоков - органы государственного управления, акты, государственная служба, законность в государственном управлении и особенную часть в виде характеристик управления в отраслях народного хозяйства и культуры. В учебнике 1946 г. та же структура. Эта конструкция науки живет и по сей день.

В 50 - 70-е гг. обогащается разработка механизма законности в государственном управлении за счет института жалобы, концепции административных правонарушений. Много работ посвящается исследованию правового положения органов государственного управления - министерств, госкомитетов, совнархозов и др.

Принятие Конституции СССР 1977 г. совпало с расцветом отечественной науки управления под влиянием книги В.Г. Афанасьева "Научное управление обществом" (1968 г.). Ученые-административисты активно включились в разработку новых проблем, открываемых наукой управления. Полезные результаты были достигнуты в изучении правовых проблем управления, управленческого труда, автоматизации управления, эффективности работы государственных служащих и органов управления. Но с конца 70-х гг. усиливается такое направление, как экономические методы управления и новые методы хозяйствования. Наука и практика административного права "замирают" и остаются со "старым багажом" (органы, акты, ответственность и т.п.). Критика в их адрес усиливается и получает наиболее полное выражение с распадом Союза ССР.

Доктрина рыночной экономики и частной собственности послужила копьем в сердце административного права, признанного экономистами и цивилистами "вредным администрированием" и "злом для гражданина". Рухнула система двойного подчинения, и такое явление, как государственное управление, почти исчезло из поля зрения практиков и ученых. И государство в целом считали неуместно вторгающимся в регулирование экономическими и иными процессами.

Горькие плоды такой ориентации отчетливо выявились к концу 90-х гг. ввиду потери управляемости страной и отраслями производства и социальной сферы. В начале 2000 г. усиливается интерес к управленческой тематике, и курс страны на административную реформу открыл новые перспективы. Через десятилетие обновились и появились новые законы и положения, некоторым образом упорядочены функции федеральных, региональных и местных органов, а информатизация заложила новую базу принятия управленческих и иных решений.

К сожалению, эти новшества мало отразились в проблематике науки административного права и реальной практике управления государственными делами. Отметим такие негативные тенденции, как устойчивое преобладание "наказательной ориентации" в правотворчестве и правоприменении, когда КоАП увеличили почти в четыре раза, когда жесткое и детальное регулирование сдерживает инициативы граждан и бизнеса, когда аппарат управления остается громоздким и малоэффективным, когда опережающему управленческому воздействию на экономические и социальные процессы мешают субъективизм, бумаготворчество и гигантская справочно-отчетная лавина. Послушно отражая такие явления, наука и учебная дисциплина "Административное право" сохранили, по сути дела, традиционные схемы изучения явлений и преподавания. Жанр учебников явно преобладает и сдерживает рамками устаревших учебных программ и стандартов поиск новых юридико-управленческих решений <1>. В погоне за быстро меняющейся "Особенной частью" уменьшается возможность углубленного использования эффективных административно-правовых воздействий. А потребность в них очень велика в условиях усложнения и расширения масштабов социально-экономического развития, в условиях глобализации, информатизации и сложных конфликтных ситуаций. Не пришло ли время модернизировать административное право - и науку, и образование, и практику?

<1> См., напр.: Административное право и административный процесс. Актуальные проблемы. М.: Юристъ, 2004; Общее административное право. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2007.

Казалось бы, научная конференция "Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития", организованная Институтом законодательства и сравнительного правоведения и Госуниверситетом - Высшей школой экономики 28 ноября 2001 г., дает толчок обновлению научных концепций и практических решений. Но и ее рекомендации относительно расширения анализа разграничения компетенции исполнительных органов, публичных конфликтов, регулирования международных аспектов административно-правовых отношений и другие остались почти не реализованными. Все это побуждает автора на основе ранее проведенных исследований и анализа современных тенденций управления в государстве и обществе предложить обновленную концепцию науки административного права <2>.

<2> См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2005; Его же. Управление на основе права. М.: Формула права, 2008.

Зарубежная наука административного права много лет разрабатывает вопросы организации и функционирования исполнительной власти, видя в ней своего рода ядро механизма государственного управления. Анализ ее в аспекте учения о государстве и разделения властей сопровождается масштабным изучением инструментов и средств управления. Для 60 - 80-х гг. характерна книга французского ученого Ролана Драго "Административная наука". Исторический подход к предмету и методам науки сочетается в книге с рассмотрением взаимодействия администрации с властной средой - политикой, группами давления и т.п., с характеристикой реформ организации управления, оценкой центрального и местного уровней управления, наконец, с административной средой <3>.

<3> См.: Ролан Драго. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.

Последние десятилетия характерны вниманием иностранных ученых к исследованию динамики государственного управления в условиях глобализации и информатизации обществ. Немецкие ученые развивают концепцию "растворения" государства и увеличения объема локального регулирования (Ю. Хабермас). В США наряду с традиционным акцентом на процессуальные вопросы и судебный контроль появляются книги на тему "Global Administrative Law", в которых провозглашается тенденция падения роли национально-государственных институтов и возрастающей роли наднациональных структур типа МВФ, ВТО, МОТ и др.

Одновременно в зарубежных странах проводятся административные реформы, направленные на преодоление коррупции, децентрализацию <4> и аутсорсинг. Словом, границы администрирования воспринимаются в разных измерениях.

<4> См.: Децентрализация управления в зарубежных государствах. М.: ЭКСМО, 2009.

Главная идея предлагаемой нами концепции - акцент на регулятивно-обеспечивающую роль административного права в реализации функций государства. Ее реализации могут служить следующие положения:

а) государство рассматривается как универсальная политико-управленческая система, действующая по мандату общества на основе верховенства права и закона <5>. Административное право призвано создавать правовое обеспечение организации управления государственными делами и использовать процедуры легализации в разных сферах;

<5> См.: Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Инфра-М, 2013.

б) современная наука административного права призвана преодолеть наказательный характер воздействия, что приводит к ее изоляции и критическому восприятию в обществе, и достичь более эффективного управления и оперативного регулирования в стране, в регионах, в отраслях, сферах и экономических комплексах. Отсюда следует необходимость отказа от "Особенной части" административного права и сосредоточение внимания на его основных институтах. Это позволит усилить позитивную роль административно-правовых регуляторов в отраслях публичного и частного права. Пока же появляющиеся там административные "десанты" готовятся и действуют по-разному и весьма произвольно. Нужны административные формулы в других отраслях и комплексах.

Важным свойством предлагаемой концепции является акцентирование трансграничного правового пространства, охватываемого административным правом. Традиционное деление права на национальное, сравнительное и международное ныне нельзя воспринимать в абсолютном измерении в рамках науки административного права. Типичные национальные институты не должны быть сведены к перечню видов органов и актов в области иностранного административного права, ибо здесь важны механизмы административно-правового регулирования. И международное право в виде принципов, модельных законов и кодексов, хартий и конвенций погружается в корпус национального административного права, и его лучшие образцы затем преобразуются в международные нормы. Еще более очевиден эффект правовой взаимосвязанности в административных отношениях в рамках межгосударственных объединений типа Евразийского экономического союза, Европейского союза, СНГ, ВТО и др. Словом, международное административное право в повестке дня.

Границы действия принципов, институтов и норм административного права и, добавим, влияния административно-правового мышления и сознания устойчивы и подвижны. Меру изменчивости приходится определять с учетом факторов развития экономической, социальной и политической сфер, динамики внутренних и внешних ситуаций, уровня отношения гражданского общества к институтам власти и законам. И тут помогут три критерия: во-первых, гарантии полноты и правильного выражения публичных, частных и корпоративных интересов, во-вторых, выбор меры административного воздействия, в-третьих, обеспечение гарантий прав и свобод граждан <6> и самостоятельности экономических и иных организаций, учреждений <7>.

<6> См., напр.: Администрация и частные лица. Европейский и российский опыт поиска взаимоотношений. М.: Статут, 2006.
<7> Государство и бизнес в системе правовых координат. М.: Инфра-М, 2014.

Сказанное позволяет предложить следующую систему науки административного права:

а) предмет, цели и методы исследований;

б) научные понятия ("орган исполнительной власти", "административное правоотношение", "компетенция", "государственный служащий", "административная ответственность", "конфликт интересов" и др.);

в) история науки административного права;

г) административно-правовое регулирование;

д) субъекты административного права;

е) государственная служба и динамика служебного поведения;

ж) административное усмотрение и риски;

з) административный процесс;

и) административные режимы;

к) административная конфликтология и административное судопроизводство;

л) тенденции и прогнозы развития административного права.

Применение названных институтов в отраслях публичного и частного права облегчается с помощью спецкурсов в рамках соответствующих отраслей.

Современные институты административного права

Предложенная система науки административного права сохраняет оправдавшие себя принципы и институты и в то же время содержит ряд новых положений. Именно этим акцентам уделено внимание в ходе рассмотрения административно-правовых институтов.

Административно-правовое регулирование

Для административного права как самой мощной в нормативном смысле отрасли особое значение имеют объем, характер и пределы регулирования. Качество тут важнее количественных измерений. И поэтому полезно использовать методологии "Best regulation" и "Smart regulation", разработанные и применяемые в странах ЕС и ОЭСР. Отечественная методика оценки регулирующего воздействия - шаг в этом направлении.

Длительное время административисты уделяли основное внимание административному акту, причем преимущественно актам органов исполнительной власти. Это вполне объяснимо в учебном процессе и в учебниках по административному праву, когда надо давать первичные знания студентам и слушателям. Подробная характеристика видов актов по уровню их принятия, признания и юридической силе оправдана с этой точки зрения. Но не формировалось знание о природе и механизме административно-правового регулирования, что отрицательно отражается на уровне правосознания и практики управления.

По-прежнему допускается смешение системы науки административного права и системы административного и административно-процессуального законодательства. Это можно было заметить во время заседания круглого стола по вопросам совершенствования административного и административно-процессуального законодательства, проведенного 28 октября 2014 г. в Совете Федерации. Многие выступавшие предлагали принять материальный административный кодекс, сохранить КоАП, Административно-процессуальный кодекс, Кодекс административного судопроизводства и т.п. Автор считает необходимым еще раз подчеркнуть: концепция науки административного права включает функциональный позитивный административный процесс, административную конфликтологию и административное судопроизводство как юрисдикционный процесс. На этой основе можно развивать названное законодательство в соответствии с п. "к" ст. 72 Конституции РФ.

Сказанное позволяет внести предложения к программе развития административного и административно-процессуального законодательства.

Исходная позиция - правовое обеспечение реализации стратегических задач и функций государства и научные концепции развития российского законодательства.

  1. ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" - возможное изменение и последовательная реализация.
  2. Организация государственного управления.

2.1. ФЗ "О федеральных органах исполнительной власти" - принятие.

2.2. ФЗ "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации" - изменения.

2.3. ФЗ "Об административных процедурах" - принятие.

  1. Правопорядок.

3.1. Кодекс административного судопроизводства - принятие.

3.2. КоАП - пересмотр.

3.3. Законы субъектов РФ "О публичных слушаниях и отчетах" - принятие.

3.4. ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики" - обновление.

  1. Экономика.

4.1. ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" - принятие.

4.2. ФЗ "О развитии сельского хозяйства" - изменения.

4.3. ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" - реализация.

4.4. ФЗ "Управление государственным имуществом".

  1. Безопасность.

5.1. ФЗ "Об обороне", ФЗ "О безопасности" - изменения.

5.2. ФЗ "О промышленной, продовольственной, информационной безопасности" - принятие и изменения.

  1. Законодательство о легализации, регистрации - изменения.
  2. Внесение изменений в отраслевое законодательство с целью более полного отражения административно-правовых аспектов (градостроительное, земельное и иное законодательство).

Возникает вопрос: возможна ли позитивная кодификация в сфере административного права, кроме известного КоАП? Думается, при новых связях с отраслями и их кодексами вряд ли это целесообразно. Не лучше ли подготовить федеральный закон и Модельный кодекс "Правила (процедуры) эффективного и демократического государственного управления" ("Принципы...") для закрепления основных положений в данной сфере? Имеются в виду такие принципы, как компетентность, регламентация, информационное обеспечение, управленческое решение (акт), координация, контроль и мониторинг, обеспечение публичных интересов, согласование и преодоление конфликтов, общественная поддержка, международные режимы управления, оценка эффективности государственного управления. Это будет полезно для России, Белоруссии и Казахстана и в целом для Евразийского экономического союза и других объединений. Некоторый аналог в виде "Европейского кодекса хорошего административного поведения" обнадеживает.

Для административно-правового регулирования как системно используемого механизма управленческого воздействия на экономические, социальные и иные процессы характерны следующие признаки:

а) определение оптимальных границ регулирования, имея в виду отрасли публичного и частного права, особенно предела влияния на поведение граждан и деятельность юридических лиц. Пока нет критериев соотношения публично-правовых и частноправовых методов регулирования в разных сферах, а они очень нужны;

б) правильное соотношение закона и подзаконного акта, призванного обеспечивать прежде всего реализацию законодательных норм. Пока же отсутствие Федерального закона "О нормативных правовых актах" и дробность характеристик свойств актов приводят к хаотичному ведомственному правотворчеству и низкому качеству локальных актов организаций и учреждений;

в) признание комплексности административно-правового регулирования позволяет выделять и правильно сочетать нормы конституции, закона, международно-правовые акты (а не формировать ли международно-административное право?), административные договоры и соглашения, технико-юридические регламенты и иные нормативно-технические документы;

г) в повестке дня - разработка теории административного акта, где на передний план выдвигается четкая классификация норм и предписаний. Их условно можно объединить в такие группы, как правила легализации (регистрации, учета и т.п.), как правила общего и конкретного регулирования (порядок, положения и т.п.), как нормы - стимулы, поощрения, как средства поддержки, как нормы - ограничения, запреты и санкции. Нужно исследовать наборы норм и предписаний для разных объектов воздействия.

Статусы и компетенции субъектов административного права

Продолжая традицию, выделим такой институт, как субъекты административного права. Именно субъекты, действуя в рамках закона, "оживляют" административно-правовое регулирование, формируют и реализуют нормы и предписания, совершают организационные и иные действия. Естественно, субъекты различаются по своей природе, целям и статусу, что требует тщательного анализа.

В первую группу таких субъектов следует включить органы исполнительной власти всех уровней - федеральные, субъектов Федерации, региональные и местные. Остается нерешенным вопрос о научных критериях построения их системы с учетом доли функций государства, которые на них возлагаются. Определение их позволит дать четкие характеристики оптимальных и подвижных видов органов в форме министерств, служб, агентств, комитетов, департаментов, управлений, отделов и найти баланс между характером и объемом полномочий органов и их формой. Многолетний опыт совнархозов, министерств и госкомитетов убеждает, сколь это трудно и важно сделать. И тогда можно разработать современную типологию управленческих органов.

Нельзя забывать и о таких субъектах административного права, как муниципальные органы, контрольно-счетные органы, а также об управленческих аспектах статусов госкорпораций, учреждений и организаций, наконец, саморегулируемых организаций.

Считаем нужным привлечь внимание к организационно-правовым механизмам управления, когда обеспечение стабильности и динамики путем централизации, децентрализации и деконцентрации требует специальных процедур и режимов <8>. Отраслевое и территориальное управление нужно сочетать с механизмом программно-целевого управления. Управление в рамках целевых программ - в повестке дня.

<8> См. подробно: Централизация и децентрализация. Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. N 4.

Конечно, граждане и социальные общности выступают активными субъектами административного права, и для реализации их статусов нужны отлаженные процедуры и демократические институты, эффективные действия.

Участие граждан и институтов гражданского общества в управлении государственными делами

Указанный институт позволяет решать три задачи. Первая - обеспечение реализации прав граждан в сфере управления государственными делами и активизация их деятельности. Вторая - обеспечение реализации прав и законных интересов граждан во всех сферах, в т.ч. и в частной жизни. Третья - повышение качества госаппарата и эффективность общественного контроля. Как известно, действует Федеральный закон об общественном контроле.

Государственная служба и динамика служебного поведения

Данный институт является традиционным для науки и практики. В последние годы осуществляются меры по совершенствованию статуса государственных и муниципальных служащих, повышению эффективности их деятельности и укреплению связей с гражданским населением. Борьба с коррупцией приобрела наступательный характер, но до победы еще далеко. Есть актуальные вопросы служебного поведения и ролей.

Административное усмотрение и риски

Многолетнее исследование проблем административного права показывает, сколь устойчивой оказалась недооценка человеческого фактора в государственном управлении. Преувеличенная трактовка сугубо формальных юридических правил приводит к статичным характеристикам и забвению таких основ, как административно-правовое мышление, правосознание и служебное поведение. Действия в пределах полномочий рассматриваются как бы в идеальном виде и без отклонений, ошибок и проявлений инициативы. Между тем в административной деятельности нужна мера сочетания рамок и элементов творчества ввиду динамичности и многообразия явлений и событий в регулировании сферы.

Этим и объясняется признание такого понятия, как дискреция. Мы имеем в виду административное усмотрение как легальную возможность должностного лица, госслужащего действовать самостоятельно в рамках своей компетенции. Обязанность принимать решения и осуществлять действия коррелирует с установленным правом поступать именно так, т.е. правообязанность отражает смысл полномочий как выражение властной компетенции.

Административное усмотрение ориентировано, во-первых, на выполнение норм закона, во-вторых, на полное и последовательное осуществление полномочий, в-третьих, на выбор вариантов решений и действий в пределах их норм, в-четвертых, на проявление способности анализировать и оценивать динамичные управленческие ситуации. В последнем случае уместно напомнить о положении французского административного права "Об обязанности служащих проявлять инициативу".

Но предложенная модель административного усмотрения на практике реализуется по-разному. Некомпетентность, боязнь действовать, иерархическое послушание, злоупотребление полномочиями, превышение или сужение их объема - таковы формы проявления ускорения. Примером могут служить данные социологического опроса о мотивах и основаниях административных действий.

Анкетный опрос проведен 8 октября 2014 г. во время проблемного семинара "Модернизация административного права", организованного Институтом законодательства и сравнительного правоведения.

  1. Чем Вы прежде всего руководствуетесь в своей деятельности?

Конституцией Российской Федерации

64%

Федеральными законами

56%

Указами Президента Российской Федерации

32%

Постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации

12%

Правовыми актами федеральных органов исполнительной власти

8%

Конституцией, уставом и другими законами субъекта Федерации

4%

Нормативно-правовыми актами исполнительного органа субъекта Российской Федерации

Служебными инструкциями

8%

Устными указаниями, поручениями руководителя

8%

Своим убеждением

28%

  1. Какие обстоятельства лежат в основе решений?

Прямые предписания закона и иных нормативно-правовых актов

76%

Поручения вышестоящих органов

26%

Предложения общественности

Лоббирование

16%

Боязнь санкций

Перестраховка

4%

Сезонные и другие текущие соображения

Политические обстоятельства

16%

Но и в случаях правильного и правомерного, ошибочного и неправомерного усмотрения неизбежно приходится встречаться с таким явлением, как риск. В отличие от цивилистической литературы риск в публичном праве и в том числе в науке административного права не исследуется, что искусственно упрощает механизм управления. Риск в правовой сфере есть вероятное неправомерное отклонение от правовых моделей и действующих и будущих законов <9>. Причин для появления рисков много, и предстоит освоить механизм их предотвращения и устранения на основе научной методологии и юридических правил. Риск-ориентированный подход получает признание в деятельности Минэкономразвития, РСПП и других участников законопроектной деятельности, в работе Правительства РФ при установлении бюджетных параметров. Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации", другие правовые акты содержат нормы и прогнозирование об анализе принятых решений и их последствий.

<9> См. подробнее: Риск в сфере публичного и частного права: Коллективная монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, М.А. Лапина. М., 2014.

Приведем схему анализа управленческих рисков.

Сфера риска

Вид риска

Преодоление

  1. Компетенционные

а) вмешательство;

б) бездействие, неполнота реализации

Качество регламентации

  1. Партнерские

а) административные барьеры для бизнеса;

б) подмена полномочий

Соблюдение статусов

  1. Коррупционные

а) корыстные мотивы действий

Изменение правосознания

  1. Социальные

а) нет учета общественного мнения, анализа поведения людей

Формирование демократического сознания

  1. Ресурсные

а) нехватка средств

Точность расчетов

  1. Кадровые

а) низкий уровень компетентности

Повышать уровень компетентности

  1. Информационные

а) ложная информация

Новые технологии

  1. Административный акт - решение

а) ошибка фактическая;

б) ошибка юридическая - коллизии, конфликты

Знать теорию решений

  1. Стратегия развития

а) незавершенность реформ;

б) односторонняя концепция

Системный анализ

  1. Международные отношения

а) недооценка обязательств;

б) конфликтность

Системный анализ

Таким образом, риск выступает как сопутствующее явление будущих решений и действий, и в содержании административного усмотрения должна быть ориентация на прогнозный и "рисковой" анализ.

Административный процесс

Как отмечалось выше, авторская позиция заключается в двояком понимании административно-процессуального права. И если к его сугубо юрисдикционной трактовке давно привыкли, то обоснование позитивного административного процесса требует усилий и аргументов. Речь идет о том, чтобы использование творческого потенциала исследований в 60 - 70-х годах в рамках направления "Научное управление обществом" позволило рассматривать такой процесс как механизм функционирования субъектов административного права и связанную с этим реализацию массива административно-правовых актов. Функции как предметно-содержательного действия в качестве элемента компетенции таких субъектов осуществляются при этом в циклической взаимосвязи, отражая своего рода управленческое познание, и тогда расширяется горизонт управленческих воздействий. И упорядочение процесса с помощью системы административных регламентов и будущего Федерального закона об административных процедурах укрепит правовой фундамент <10>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий "Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта" (под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку) включен в информационный банк согласно публикации - Статут, 2011.

<10> См.: Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта. М.: Статут, 2014.

Управленческое воздействие является производным от природы функций и программных целей государства. Оно сугубо подзаконное, но и творчески ориентированное в выборе стратегических и тактических направлений социально-экономического развития, в установлении концепций и целевых программ, в использовании прогнозов и аналитической информации. Тут действует принцип дерева целей и субзадач в управленческой иерархии.

Сбор, анализ и использование информации является важнейшей функцией субъектов административного права. И теперь ее обогащение достигается на основе современных информационных технологий и разработки в сфере информационного права. Правовое регулирование информационных операций сочетается с установлением правил о доступе к информации о деятельности публичных органов, о проектах и действующих правовых актах и т.д.

Следующая стадия административного процесса - разработка, принятие и реализация управленческих решений. Кроме традиционных правовых актов упомянем решения в электронной форме, технико-юридические регламенты, стандарты и т.п. Нельзя оставлять в стороне вопрос о юридической природе устных решений их субъектах, фиксации.

Важна организационная функция административного процесса, включающая множество оперативных, инструктивных, методических и иных действий.

Выделим координацию как функцию административного процесса, позволяющую согласовывать и объединять действия разных субъектов административного права в рамках целевых программ и т.д.

Контроль и надзор являются столь мощными традиционными функциями, что вряд ли нужно пояснять их цели и механизм осуществления. Тут много специальных публикаций, хотя качество их остается невысоким.

Своего рода финальная функция административного процесса - анализ и оценка эффективности административно-правовой деятельности. В последние годы появилось немало ее показателей измерений и по линии ООН, Всемирного банка, ЕС, ОЭСР и т.п. В нашей стране последнее десятилетие характерно введением системы показателей управления по результатам на основе указов и постановлений о показателях и оценке эффективности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти и их руководителей.

Административные режимы

Данный институт является наиболее динамичным, отражая как повторяющиеся состояния, так и новые непредвиденные явления. Гибкое сочетание норм, институтов, поведения людей - вот характеристики режимов.

Административная конфликтология и административное судопроизводство

Нарушая традицию, мы не рассматриваем подробно громадный массив актов, регулирующих вопросы административных правонарушений и административной ответственности. Обилие диссертаций, книг и статей и преувеличенная роль "гигантского" КоАП, количество статей в котором увеличились почти в четыре раза и превысило цифру 900. Что это такое? Административные деликты? Административно-процессуальное право? Административный суд? Признавая важность данного института, полагаю целесообразным видоизменить ее конструкцию.

Названный институт может иметь две части: а) административную конфликтологию, опирающуюся на работы о юридической конфликтологии 90-х и коллизионном праве и содержащую систему норм и правил о преодолении конфликта интересов на госслужбе, коррупциогенных рисков и действий, о нормоконтроле, о преодолении разногласий в системе управления, о процедурах согласования и посредничестве; б) институт административного судопроизводства в соответствии со ст. 118 Конституции РФ и ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации". Здесь возможны дальнейшие шаги в исправлении формирования правил деятельности административных коллегий в судах субъектов РФ, административных составов в других судебных структурах, наконец, Судебной коллегии Верховного суда РФ по административным делам. Прошедший первое чтение в Государственной Думе Кодекс административного судопроизводства завершил бы движение к цели формирования административной юстиции.

Таковы некоторые размышления о модернизации административного права как науки. На этой основе целесообразно улучшать систему юридического образования и практику государственного управления.

Литература

  1. Риск в сфере публичного и частного права: Коллективная монография / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, М.А. Лапина. М., 2014.
  2. Ролан Драго. Административная наука. М.: Прогресс, 1982.
  3. Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Инфра-М, 2013.
  4. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2005.
  5. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2008.