Административный процесс: содержание и новые подходы к структуре

Бакурова Наталья Николаевна, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук.

Автор характеризует содержательное наполнение административного процесса, определяет общие, видовые, родовые и специфические черты различных видов административной процессуальной деятельности, предлагает рассматривать исполнительное производство не только в качестве последней стадии производства по делу об административном правонарушении, но и в качестве самостоятельного вида (подвида) административной юрисдикционной деятельности (производства).

Ключевые слова: административный процесс, административно-процедурное производство, административно-юрисдикционное производство, исполнительное производство.

Administrative Procedure: Content and New Approaches to the Structure

N.N. Bakurova

Bakurova Natalia Nikolayevna, Chief Faculty Member of the Department of Administrative Law and Procedure, O.E. Kutafin Moscow State Law University (MSLU), Candidate of Law.

The author describes the content of the administrative procedure, determines common, typical, generic and specific traits of different types of administrative procedural activities, offers to consider enforcement as both the last stage of administrative proceedings and as a separate type (subtype) of administrative jurisdiction activity (proceedings).

Key words: administrative procedure, administrative and procedural proceedings, administrative and jurisdiction proceedings, enforcement.

На разных этапах развития административного права вопросы содержания и структуры административного процесса в той или иной степени исследовались такими учеными, как А.Е. Лунев, С.С. Студеникин, И.А. Галаган, М.И. Еропкин, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Кузьмичева, Ю.Н. Старилов, Д.Н. Бахрах, А.С. Дугенец, Ю.А. Тихомиров, Б.В. Россинский, А.Б. Зеленцов, П.И. Кононов, А.И. Стахов, А.А. Демин. Однако в теории административного права не сложилось единого подхода к определению понятия "административный процесс". Одни ученые-административисты придерживаются широкой трактовки указанного понятия и понимают под ним многообразное явление, охватывающее реализацию норм материального административного права. Другие сводят административный процесс к деятельности государственных органов по рассмотрению и разрешению споров в сфере государственного управления с применением мер административного принуждения. Третьи полагают, что административный процесс представляет собой деятельность суда по реализации норм административного процессуального права.

Зарубежный опыт подхода к определению рассматриваемого понятия также не является единообразным <1>.

Придерживаясь "широкого" подхода к содержательному наполнению административного процесса, остановимся на характеристике его структурной составляющей.

Исходя из широкого понимания административного процесса, под ним понимается деятельность компетентных органов и должностных лиц по реализации материальных норм административного права, которая в зависимости от наличия или отсутствия спора и, соответственно, необходимости его разрешения подразделяется на два вида. Первый из них не связан с наличием спора, необходимостью его разрешения, носит название административной процедурной деятельности, или, согласно теории о том, что процесс - это совокупность производств, административно-процедурного производства. Второй вид связан с наличием спора, с необходимостью его разрешения и традиционно называется административной юрисдикционной деятельностью, или административно-процедурным производством.

Каждый из названных видов административной процессуальной деятельности (административных производств), в свою очередь, также подразделяется на виды (подвиды), которым присущи свои признаки, особенности. Однако, учитывая соотношение "целое - часть" и принадлежность отдельных видов производств к целому (административному процессу), они обладают общими чертами, их объединяющими.

К общим чертам, присущим любому виду административной процессуальной деятельности (административному производству), относятся:

• в основе - публичный интерес;
• деятельность осуществляется в сфере государственного управления и, как правило, в связи и по поводу реализации исполнительной власти;
• она направлена на реализацию прав и законных интересов граждан и организаций либо на соблюдение ими юридических обязанностей в сфере государственного управления;
• осуществляется компетентными органами и должностными лицами;
• строго регламентирована и производится на основе норм административного права;
• является формализованной;
• имеет стадийный характер;
• основанием начала деятельности и ее окончания является юридический факт;
• направлена на достижение соответствующего результата (что, на наш взгляд, аргументирует уместность применения термина "производство");
• фиксация действий, относящихся к производству соответствующего результата, производится в документах, которые составляют индивидуальное дело.

Все указанные выше общие черты присущи административной процессуальной деятельности и процедурного, и юрисдикционного характера.

В то же время административное процедурное и административное юрисдикционное производство отличают родовые черты.

Так, для административной процедурной деятельности характерны следующие из них:

• поводом для ее начала является выразившаяся вовне воля субъекта права реализовать принадлежащие ему права и законные интересы либо исполнить юридическую обязанность;
• инициатива возникновения административного правоотношения исходит от гражданина или организации;
• целью деятельности является реализация прав и законных интересов граждан и организаций, содействие в выполнении ими юридических обязанностей;
• производится на основе административных правовых норм, имеющих регулятивный характер;
• властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на удовлетворение законного интереса гражданина, организации;
• правовая оценка поведения участников административного правоотношения, как правило, не дается;
• в процессе деятельности отсутствует необходимость применения мер государственного принуждения, поскольку речь не идет о совершении правонарушения или дисциплинарного проступка государственного служащего.

Под административной юрисдикционной деятельностью традиционно понимается часть административной процессуальной деятельности, содержанием которой является рассмотрение дела о правонарушении (дисциплинарном проступке государственного служащего), разрешение правового спора по существу и принятие решения по делу. В то же время в процессе указанного вида деятельности не только разрешается юридическое дело, выносится государственно-властное решение о применении соответствующей санкции <2>, но и оказывается правовая защита нарушенных публичных интересов.

Характеризуя родовые черты административной юрисдикционной деятельности, следует сказать о том, что:

• поводом для начала административной юрисдикционной деятельности является нарушение нормы права либо невыполнение юридической обязанности;
• инициатива возникновения административного правоотношения, как правило, исходит от публичного органа и не зависит от волеизъявления лица, которое нарушило норму права или не исполнило юридическую обязанность;
• целью деятельности является защита публичного интереса;
• административным правовым нормам, регулирующим данный вид деятельности, присущ охранительный характер;
• властным органом (должностным лицом), как правило, дается правовая оценка поведения участников административного правоотношения;
• в процессе юрисдикционной деятельности необходимо выявить наличие или отсутствие юридического состава правонарушения (дисциплинарного проступка);
• властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на защиту публичного интереса;
• властный орган вправе применять меры государственного принуждения.

В свою очередь, административное процедурное и административное юрисдикционное производство подразделяются на ряд видов (подвидов). Административное процедурное производство в зависимости от сферы реализации соответствующих прав граждан, организаций, выполнения ими юридических обязанностей традиционно подразделяется на лицензионно-разрешительное, регистрационное производство и такое, что связано с принятием правовых актов управления. Каждый из названных видов административных производств, помимо общих признаков, присущих всем видам административной процессуальной деятельности в целом, родовых признаков, свойственных административной процедурной деятельности, характеризуется наличием видовых признаков-особенностей, которые характерны для каждого из названных видов административной процедурной деятельности в отдельности и обусловлены спецификой сферы реализации соответствующих прав граждан, организаций, выполнения ими юридических обязанностей и, как производной от этого, особенностями административного правового регулирования тех или иных общественных отношений, специальным поводом возникновения административных правоотношений, их предметом, компетенцией субъектов государственного управления, формами и методами их деятельности.

Так, лицензионно-разрешительному производству в связи с осуществлением лицензирования присущи такие видовые качества:

• поводом для его начала является обращение в виде заявления соискателя лицензии (юридического лица или индивидуального предпринимателя) в лицензирующий федеральный орган исполнительной власти или в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий лицензирование;
• предметом обращения в лицензирующий орган является предоставление, переоформление лицензий, продление срока действия лицензий, осуществление лицензионного контроля, приостановление, возобновление, прекращение действия, аннулирование лицензий, формирование и ведение реестра лицензий, предоставление информации по вопросам лицензирования;
• инициатива возникновения административного правоотношения по поводу лицензирования отдельного вида деятельности исходит от юридического лица, индивидуального предпринимателя;
• целью деятельности лицензирующего органа является реализация прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
• регулятивный характер административных правовых норм, регулирующих вопросы лицензирования и получения соответствующих разрешений;
• властный орган (должностное лицо) принимает соответствующее решение, направленное на удовлетворение законного интереса юридического лица, индивидуального предпринимателя, например о предоставлении лицензии;
• правовая оценка поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя, обратившихся в компетентный орган по вопросу лицензирования, как правило, не дается;
• документы, касающиеся вопросов лицензирования, формируются в лицензионное дело, их перечень регламентирован Законом <3>.

Регистрационное производство и производство по принятию правовых актов управления имеют свои особенности, что обусловлено спецификой административных правоотношений, административным законодательством в указанных областях.

Административная юрисдикционная деятельность характеризуется рассмотрением дела о правонарушении, правовым спором, принятием решения по нему <4> и традиционно подразделяется на следующие виды: дисциплинарное производство в отношении государственного служащего; производство по жалобам; производство по делу об административном правонарушении. Каждому из названных видов производств также присущи видовые признаки в зависимости от сферы государственного управления, повода (основания) возникновения и характера административных правоотношений, административного правового статуса субъектов правоотношений, компетенции властного органа, разрешающего дело, вида решения по делу, применяемых мер государственного принуждения и иных. В то же время, как было сказано выше, нельзя ограничивать административную юрисдикцию вынесением решения по делу, применением закона к юридическим конфликтам и принятием по ним правовых актов <5>, будь то судом, будь то органом исполнительной власти, иным публичным органом. Принятое решение должно быть исполнено. Юридическая санкция способна выполнить свою социальную функцию тогда, когда она исполнена и виновный претерпел установленные в ней правоограничения <6>.

Деятельность по исполнению принятого юрисдикционным органом (должностным лицом) решения может рассматриваться в двух аспектах: а) как одни из этапов производства по делу - обязательный, заключительный (например, в производстве по делу об административном правонарушении <7>); б) в качестве самостоятельного вида административной юрисдикционной деятельности уполномоченного компетентного органа по принудительному исполнению судебных и иных актов <8>.

И в первом, и во втором случае такая деятельность по реализации правоприменительного акта о разрешении конфликта принудительно принимает форму исполнительного производства, которому, с одной стороны, присущи общие черты административной процессуальной деятельности, родовые черты с отдельными изъятиями (особенностями); с другой стороны, ей свойственны видовые характеристики собственно исполнительного производства, отличающие этот вид (подвид) административной юрисдикционной деятельности от иных, поставленных в один ряд административных юрисдикционных производств.

Представляется, что административную юрисдикцию можно рассматривать как в широком смысле, так и в узком. В узком смысле она представляет собой рассмотрение и разрешение дела о правонарушении (дисциплинарном проступке государственного служащего). В широком - охватывает все виды и стадии деятельности, связанной не только с дисциплинарным проступком государственного служащего, жалобой гражданина и производством по делу об административном правонарушении, но и с принудительным исполнением актов правосудия и иных актов и документов. Например, это могут быть нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов или их нотариально удостоверенные копии, удостоверения, выдаваемые комиссиями по трудовым спорам, акты Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации о взыскании денежных средств с должника-гражданина, индивидуального предпринимателя в установленных Законом случаях и др. <9>.

В этой связи представляется возможным рассматривать исполнительное производство не только в качестве заключительной стадии производства по делу об административном правонарушении, но и как самостоятельный вид административного юрисдикционного производства. Основаниями для такого вывода является наличие в деятельности по исполнению судебных и иных актов принудительно всех тех характерных признаков, что присущи административной процессуальной деятельности в целом (общих признаков), с определенным изъятиями (особенностями) тех, что свойственны административной юрисдикционной деятельности (родовых признаков), а также специфических черт, что отличают исполнительное производство от иных видов административных юрисдикционных производств (видовых признаков).

Итак, характеризуя общие черты исполнительного производства как части административного процесса, следует отметить:

• что в основе исполнительного производства - публичный интерес;
• деятельность по исполнению исполнительного документа принудительно осуществляется в сфере государственного управления и непосредственно направлена на реализацию исполнительной власти;
• исполнительное производство позволяет реализовать права и законные интересы граждан и организаций в сфере государственного управления согласно исполнительному документу;
• исполнительное производство осуществляется компетентными органами и должностными лицами;
• оно строго регламентировано и производится преимущественно на основе норм административного права;
• оно является формализованным;
• имеет стадийный характер;
• основанием начала исполнительно производства и его окончания является юридический факт;
• исполнительное производство имеет целью исполнение исполнительных документов, перечень которых содержится в ст. 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве";
• фиксация юридически значимых действий, относящихся к исполнительному производству, отражается в документах, материалах исполнительного производства, которые формируются, аккумулируются в связи и по поводу исполнения каждого исполнительного документа, составляют индивидуальное дело.

Родовые черты исполнительного производства характеризуют его в качестве административного юрисдикционного производства. К ним относятся:

• целью исполнительного производства является защита публичного интереса;
• поводом для начала исполнительного производства является поступление исполнительного документа в орган, осуществляющий исполнение юрисдикционного акта принудительно;
• инициатива возникновения административного правоотношения в исполнительном производстве исходит либо от публичного органа, либо от гражданина, организации, заинтересованных в исполнении соответствующего исполнительного документа, и не зависит от волеизъявления лица, которое изначально нарушило норму права, не исполнило юридическую обязанность;
• административным правовым нормам, регулирующим общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу исполнительного производства, присущ охранительный характер;
• властным органом (должностным лицом), уполномоченным осуществлять исполнительное производство, которым является Федеральная служба судебных приставов, непосредственно судебным приставом-исполнителем дается правовая оценка поведения участников исполнительного производства;
• судебный пристав-исполнитель в процессе исполнительного производства принимает соответствующие решения, направленные на защиту публичного интереса, оформляет их постановлением судебного пристава-исполнителя;
• судебный пристав-исполнитель вправе применять меры государственного принуждения.

В то же время исполнительное производство имеет ряд особенностей:

• оно вторично по отношению к первичному конфликту (например, спору о праве), в процессе исполнительного производства первичное спорное дело не рассматривается по существу, решение по делу принято иным юрисдикционным органом, для субъекта государственного управления - судебного пристава-исполнителя оно априори;
• поводом для начала исполнительного производства является неисполнение лицом добровольно требований, содержащихся в исполнительном документе, перечень которых содержится в ст. 12 Федерального закона "Об исполнительном производстве", и, как следствие, либо обращение государственного органа за исполнением такого документа принудительно в Федеральную службу судебных приставов, либо личное (через своего законного представителя) обращение заинтересованного в таком исполнении гражданина или организации, которые получают в исполнительном производстве статус взыскателя;
• инициатива возникновения административного правоотношения в исполнительном производстве исходит либо от публичного органа, либо от гражданина или организации;
• целью исполнительного производства является исполнение исполнительного документа и в конечном счете реализация прав и законных интересов публичных органов, граждан и организаций, исполнение должниками их юридических обязанностей;
• содержанием исполнительного производства является принудительное исполнение акта иного юрисдикционного органа (должностного лица);
• по форме исполнительное производство представляет собой совокупность установленных законом действий уполномоченных лиц, направленных на реализацию правоприменительного акта иного юрисдикционного органа (должностного лица);
• оно часто связано или с правосудием, или с реализацией исполнительной власти;
• представляет собой управленческую деятельность государственно-властного характера;
• осуществляется на основе Федерального закона "Об исполнительном производстве";
• осуществляется специальным уполномоченным органом исполнительной власти;
• правовой статус субъекта государственного управления, сторон и иных лиц в исполнительном производстве установлен административными правовыми нормами;
• исполнительное производство сопровождается изданием актов, "направленных на практическую реализацию юрисдикционных решений, в них реально претворяется в жизнь властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретному лицу" <10>;

• может быть направлено на принудительное исполнение договорных обязательств, что также связано с возможностью применения мер государственного принуждения к лицу, не исполняющему взятые на себя юридические обязательства добровольно;
• осуществляется в определенный законом срок, в течение которого исполнительный документ должен быть исполнен, санкция - реализована;
• позволяет применить (реализовать) государственное принуждение;
• может рассматриваться как самостоятельный вид правоохранительной деятельности в целом или как заключительная стадия юрисдикционного производства в узком смысле;
• представляет собой юрисдикционную деятельность, поскольку в ходе исполнительного производства должностные лица компетентного органа вправе применять меры принудительного исполнения как вид мер государственного принуждения, отличные от тех, что предусмотрены основным решением по делу, и отраженные в первоначальном юрисдикционном акте: обратить взыскание на имущество; осуществлять розыск должника, его имущества, ребенка; временно ограничить выезд должника из Российской Федерации и т.п.;
• за нарушение в ходе исполнительного производства норм Федерального закона "Об исполнительном производстве" уполномоченные должностные лица вправе привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности;
• в процессе исполнительного производства применяется специфический вид государственного принуждения - исполнительский сбор.

Таким образом, исполнительное производство имеет как общие черты, характерные для всех традиционных видов административной процессуальной деятельности, родовые черты, отличающие административную юрисдикционную деятельность в широком смысле, так и видовые черты, особенности, присущие данному виду деятельности, что позволяет включить его в структуру административного процесса не только в качестве последней стадии производства по делу об административном правонарушении, но и рассматривать в качестве самостоятельного вида (подвида) административной юрисдикционной деятельности (производства).

Литература

1. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 171.
2. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 278 - 288.
3. Дугенец А.С., Масленников М.Я. Исполнение постановления по делу об административном правонарушении: содержание и социально-правовое значение стадии // Административное право и процесс. 2012. N 9. С. 2 - 11.
4. Коломоец Т.А. Терминология административного процесса: проблемы определенности смежного терминологического ряда // Административное право и процесс. 2013. N 4. С. 53 - 57.
5. Старостин С.А. О необходимости и путях совершенствования законодательства об административных правонарушениях // Административное право и процесс. 2014. N 3. С. 72 - 75.
6. Цуканов Н.Н. О соотношении производства по делам об административных правонарушениях и деятельности по исполнению постановлений о назначении административных наказаний // Административное право и процесс. 2013. N 10. С. 15 - 20.
7. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 4, 11 - 12.