Мудрый Юрист

О концептуальных проблемах и задачах правового регулирования рынка электроэнергии

Редькин Игорь Владимирович, старший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.

В 2011 г. закончился переходный период реформы электроэнергетики, по результатам которого отрасль должна функционировать на принципах конкуренции. Однако с учетом ограничений, которые налагает специфика электроэнергетики, созданные на уровне правового регулирования и правил коммерческой инфраструктуры модели оборота электрической энергии и мощности не обеспечивают эффективную конкуренцию. Автор рассматривает наиболее крупные, по его мнению, проблемы и задачи регулирования оборота электрической энергии и мощности, решение которых необходимо для дальнейшего совершенствования оптового и розничных рынков электрической энергии и мощности.

Ключевые слова: рынок электрической энергии, правовое регулирование электроэнергетики, конкуренция на оптовом и розничных рынках электроэнергии, модели рынка электроэнергии в России, правовое регулирование оборота электрической энергии и мощности.

Concept problems and objectives of legal regulation of electricity market

I.V. Red'kin

Red'kin Igor' Vladimirovich, Senior Researcher of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, PhD in Law.

In 2011 transition period set by the power industry reform and aimed at establishing competition in the sector was over. Taking into account restrictions imposed by power specifics, models of electric power and capacity turnover based both on legal regulation and rules for commercial infrastructure do not provide effective competition. Author touches upon the problems and objectives of regulation, which he evaluates as the most complex, and proves why they are to be solved in the scope of the further wholesale and retail electricity markets' enhancement.

Key words: state regulation of the Russian electricity market, mechanisms of energy purchase and sale of electricity and power, Russian electricity wholesale and retail markets, trade organisation activity, day-ahead market of energy sale and purchase (spot market), competition on the electricity market.

Россия - одна из стран, в которых была проведена рыночная реформа электроэнергетики. Развитые страны - члены Международного энергетического агентства (IEA) начали открывать электроэнергетические рынки для конкуренции еще в начале 1990-х гг., а к началу XXI в. подобные реформы были проведены более чем в 100 странах. После нескольких лет реформ 2/3 стран - членов Международного энергетического агентства (IEA) отметили в качестве результата устойчивый рост рынков <1>.

<1> См.: Key energy trends in the IEA & Worldwide // lEA's Statistics Division. 1999.

Институциональная модель нашей реформы в целом соответствует международному опыту разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности. Что касается моделей регулирования рынка, то здесь все намного сложнее. В ходе реформы мы попытались создать свою модель без опоры на имеющийся международный опыт и в отсутствие понятной правовой доктрины регулирования жизнеобеспечивающих отраслей. Недооценка важности правил регулирования привела нас в институциональную ловушку сочетания неэффективного (нерыночного) регулирования и неразвитой конкуренции. В результате публичные цели реформы не были достигнуты, а потребители не получили ожидаемых выгод. В условиях слабой конкуренции государство продолжает регулировать цены в потенциально рыночных сегментах рынка, а производители и инвесторы не имеют рыночных стимулов для развития отрасли.

Основные проблемы регулирования имеют концептуальный характер, касаются модели регулирования в целом и не могут быть решены путем изменения отдельных норм и положений нормативно-правовых актов в сфере электроэнергетики. В части оборота электроэнергии к ним относятся непрозрачность торговли и ценообразования оптового рынка, сверхцентрализация и неоправданное расширение объемов спотрынка, нерыночность правил и искажение рыночных сигналов на оптовом рынке, институционально закрепленный монополизм гарантирующих поставщиков на розничных рынках и др.

Мы не претендуем на рассмотрение всех существующих концептуальных проблем и задач регулирования в этой сфере, поскольку их количество чрезвычайно велико <2>, но исследуем наиболее важные, по нашему мнению, вопросы, дискуссия по которым была бы полезна, поскольку может привести к пониманию направлений развития и совершенствования рынка электроэнергии.

<2> Ранее мы уже рассматривали блок проблем, связанных с государственным управлением отраслью: незавершенность рыночной реформы, противоречивость отраслевой политики, проблемы отраслевого регулятора и коммерческой инфраструктуры. Подробнее см.: Редькин И.В. Анализ ключевых проблем государственного регулирования электроэнергетики по результатам завершения переходного периода реформы // Энергетическое право. 2013. N 1.

Проблемы неэффективной модели оптового рынка

Существующая в настоящее время модель торговли электроэнергией на оптовом рынке по своим характеристикам похожа на обязательный централизованный пул <3>. Следует отметить, что торговля электроэнергией через пул не является популярной на современных европейских рынках. Ее критикуют по причине непрозрачности и создания предпосылок для манипулирования ценами. Например, Англия отказалась от нее после нескольких лет ее применения.

<3> Данная классификация является условной, поскольку нет четких критериев разграничения различных моделей организации торговли на оптовом рынке электроэнергии.

В зарубежной практике широко развиты биржевые механизмы торговли электроэнергией. И пул, и биржа являются централизованными рынками и используют аукционный принцип торговли. Ключевая разница между биржей и пулом заключается в том, что в биржевой модели торговли покупатель сам выбирает продавца, и наоборот. В модели пула продажа электроэнергии происходит через одну унифицированную сторону и покупатель не видит продавца. Эта особенность в совокупности с неясными математическими моделями расчета цены воспроизводит эффект темного ящика. Такая модель торговли создает предпосылки для различного рода рыночных искажений, обнаружить которые участники рынка не могут из-за непрозрачности самой торговой системы. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о переходе оптового рынка под управлением коммерческого оператора - администратора торговой системы (АТС) в более понятный и прозрачный для всех участников механизм электроэнергетической биржи <4>.

<4> Для смены модели торговли на оптовом рынке необходимо вносить серьезные изменения в Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике".

В настоящее время биржевые механизмы торговли являются добровольными и могут рассматриваться только как вспомогательные к существующему обязательному оптовому рынку.

Преимущество биржевых механизмов торговли заключается в том, что они обладают необходимой прозрачностью и инструментами предотвращения конфликта интересов. Они также более легко контролируются как самими участниками рынка, так и государственными регуляторами. В настоящее время на зарубежных рынках успешно работают множество электроэнергетических бирж - Nord Pool в Скандинавии, EEX в Германии (также Австрии и Швейцарии), Powernext во Франции, APX в Нидерландах и в Англии, BelPex в Бельгии, EXAA в Австрии и в Центральной Европе, OPCOM в Румынии, Borzen в Словении и др. <5>.

<5> См.: Hewicker C., Petrov K., Nunes R. et al. Market Operator (regulatory oversight): An issue paper by KEMA based on a request by the ERRA. Arnhem, 2007.

Другая проблема - сверхцентрализация оптового рынка является одной из традиционных болезней государственного регулирования экономики в России. Сегодня российский оптовый рынок является полностью централизованным и обязательным для производителей (поставщиков). Согласно п. 31 Правил оптового рынка электрической энергии и мощности <6> субъекты генерации с установленной генерирующей мощностью 25 МВт и выше обязаны реализовывать производимую ими электрическую энергию и мощность только на оптовом рынке. Это приводит к тому, что практически вся генерация, в том числе генерация малой мощности, имеющая региональное значение, обязана поставлять электроэнергию на оптовый рынок.

<6> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 27.12.2010 N 1172.

Это не соответствует понятию оптового рынка как рынка крупной генерации <7>. Тем самым объемы электроэнергии, продаваемой на оптовом рынке, искусственно увеличены. Соответственно, розничные рынки работают в основном по модели перепродажи электроэнергии, купленной на оптовом рынке. Малый и средний бизнес лишены возможности покупать электроэнергию непосредственно у производителей на розничном рынке у местных электростанций. Это сказывается и на промышленном секторе, который находится в стагнации из-за высоких цен на основные факторы производства.

<7> Уровень мощности в 25 МВт соответствует понятию "малая энергетика", к которой принято относить электростанции мощностью до 30 МВт, что, в свою очередь, не соответствует пониманию оптового рынка. См.: Концепция развития и использования возможностей малой и нетрадиционной энергетики в энергетическом балансе России (разработана Министерством топлива и энергетики РФ в 1993 г.). Для сравнения: установленная мощность тепловых оптовых генерирующих компаний (ОГК) составляет от 8357 МВт (ОГК 3) до 9500 МВт (ОГК 1), установленная мощность одной территориальной генерирующей компании (ТГК) - от 640 МВт (ТГК 14) до 12000 МВт (ТГК 3).

Такая сверхцентрализация в совокупности с обязательностью участия в оптовом рынке приводит к существенному повышению издержек для всего рынка и конечных потребителей, что не может быть оправдано ни экономическими, ни технологическими причинами. Это не дает полноценно развиваться конкурентному розничному рынку.

Многие зарубежные централизованные оптовые рынки работают по модели добровольных рынков, что соответствует задаче построения конкурентного рынка.

Следующая проблема заключается в преобладании в структуре торговли сектора "спот" (рынок "на сутки вперед"; далее также - РСВ) и нерыночности самих механизмов торговли. Рынок электроэнергии традиционно является многосекторным в силу того, что каждый сектор дает разные сигналы и предоставляет участникам торговли разные договорные инструменты для удовлетворения их потребностей в электроэнергии.

На краткосрочных секторах рынка (спот-рынок и балансирующий рынок) участники покупают объемы электроэнергии, которые они не смогли заранее спланировать в рамках прямых договоров между потребителями и производителями электроэнергии. На централизованном рынке РСВ приобретаются объемы электроэнергии, которые не прогнозируются на долгосрочной основе (примерно 15 - 20% рынка). Основная задача спот-рынка - формирование справедливой рыночной цены на электроэнергию. В этом смысле он является индикатором цен для других секторов. На балансирующем рынке (далее - БР) докупаются небольшие объемы, как правило, пикового потребления (примерно 5 - 7% объемов рынка). Это рынок реального времени, который является наиболее дорогим по цене. Разные цены на данных секторах стимулируют участников покупать как можно больше на долгосрочной основе и как можно меньше на РСВ и БР. Это заставляет их более точно планировать свое потребление и выработку. Правильно организованный оптовый рынок обеспечивает правильное планирование процессов производства и потребления и справедливые ценовые сигналы, чего сейчас на оптовом рынке не наблюдается.

На долгосрочном рынке реализуются интересы так называемого базового потребления (по объемам) и предсказуемости (по цене). Это позволяет снизить волатильность цен на рынке электроэнергии для конечных потребителей и обеспечить стабильность поставок. Долгосрочные рынки объективно не требуют централизации в отличие от краткосрочных рынков и рынков реального времени. Например, на скандинавском рынке Nord Pool рынок прямых договоров не является обязательным и участники могут заключать такие договоры вне централизованного оптового рынка самостоятельно, но при желании могут пользоваться расчетной инфраструктурой рынка <8>.

<8> См.: http://www.nordpoolspot.com/TAS/Settlement-and-collateral/ (дата обращения: 20.01.2015).

В российской модели рынок РСВ составляет почти 80% всего объема рынка, что свидетельствует об искажении рыночных механизмов. На зарубежных рынках РСВ составляет примерно 15 - 20% от всего объема продаваемой электроэнергии, а остальной объем (80% и более), как правило, продается по свободным двусторонним договорам, нередко на децентрализованной основе их заключения, хотя исполнение по таким договорам требует централизации на уровне технологической инфраструктуры. Оптовый рынок должен обеспечивать участникам свободу выбора форм их участия на рынке. В этом случае возникает конкуренция между секторами торговли на оптовом рынке и объективное соотношение между формами торговли, отражающее интересы участников рынка.

Проблема нерыночности самой модели торговли порождена правилами коммерческой инфраструктуры, которые не стимулируют конкуренцию поставщиков, фактически снимая рыночные сигналы.

В частности, происходит злоупотребление инструментами ценопринимания и формирования цены. В результате на спот-рынке поставщики и покупатели практически не управляют спросом - до 90% объемов электроэнергии покупается по ценопринимающим заявкам (без указания цены) <9>. Тем самым нарушается действие рыночного принципа спроса и предложения: покупатели и поставщики практически не влияют на цены, а их взаимодействие не отражает реальный спрос на электроэнергию. Так, на конкурентном оптовом рынке цены БР традиционно являются самыми дорогими, что стимулирует покупателей более точно планировать объемы потребления. На российском рынке цены на БР зачастую ниже, чем на РСВ, - такая ситуация абсурдна для конкурентного оптового рынка. Государство, во многом из-за отсутствия доверия к таким механизмам торговли, вынуждено продолжать ценовое регулирование в потенциально конкурентных сегментах оптового рынка <10>.

<9> Этот факт, в частности, отмечает А.В. Трачук. См.: Реформирование электроэнергетики и развитие конкуренции. М., 2010. С. 116.
<10> По данным управления электроэнергетической отрасли ФСТ России, в ценовых зонах оптового рынка электроэнергии в 2012 г. объем государственного регулирования цен составлял примерно 44%. См.: Государственное ценовое регулирование рынков электрической энергии и мощности: Учеб.-метод. пособ. / Отв. ред. И.В. Редькин. М., 2013. С. 89.

Отсутствие справедливых рыночных цен искажает сигналы как для поставщиков, так и для покупателей: не стимулирует покупателей к правильному планированию энергопотребления, а производителей - к продаже электроэнергии по свободным договорам; не позволяет наиболее маневренной тепловой генерации использовать свои конкурентные преимущества. Все это свидетельствует о нерыночности созданной модели торговли.

Говорить о конкуренции в такой модели рынка можно только условно. Это лучше всего подтверждается тем фактом, что характерное для краткосрочного рынка электроэнергии пиковое ценообразование здесь практически отсутствует. Отчасти это вызвано самой моделью рынка, в которой мощность продается отдельно от электроэнергии. Вместе с тем именно пиковое ценообразование адекватно отражает характер потребления и производства электроэнергии. Как отмечает Совет европейских регуляторов электроэнергии в рекомендациях по обеспечению адекватности генерирующей мощности, цены должны изменяться свободно, без вмешательства тех, кто формирует политику. При этом указывается, что ценовые пики и волатильность цен необходимы для покрытия полных затрат пиковой генерации и стимулирования потребителей к управлению спросом и энергосбережением <11>.

<11> См.: CEER Call for Evidence on Generation Adequacy treatment in Electricity: Evaluation of Responses. CEER, 2011. P. 10.

Пиковое ценообразование имеет несколько рыночных преимуществ. Оно дает (1) рыночные сигналы к строительству новых мощностей в том месте, где спрос на электроэнергию выше; (2) сигналы потребителям к управлению своим потреблением (снижение потребления в пики); (3) верные экономические сигналы системному оператору для загрузки мощностей - загружаются сначала менее дорогие мощности, а по мере роста потребления - более дорогие. Волатильность цен делает торговлю на срочном рынке интересной и позволяет покупателям и поставщикам хеджировать свои риски. Тем самым решается множество задач управления режимами производства и потребления в рыночном, а не ручном режиме.

Проблемы двухтоварности оптового рынка и продажи мощности

В 2007 г. были приняты изменения в ст. 32 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) о том, что покупатели электрической энергии (субъекты оптового рынка) обязаны приобретать мощность в случаях, предусмотренных правилами оптового рынка. Таким образом, на российском рынке электроэнергия и мощность стали продаваться отдельно, как два самостоятельных товара.

Рынок мощности стимулирует электростанции поддерживать генерирующее оборудование в рабочем состоянии и позволяет им компенсировать условно-постоянные издержки, что, в свою очередь, гарантирует надежность поставок, в том числе в период пиковых нагрузок. Между тем понятие мощности является многофункциональным и неоднозначным в технологическом, экономическом и правовом аспектах. Существуют разные точки зрения на правовую природу генерируемой мощности. Например, некоторые эксперты считают ее не товаром (вещью), как это предусмотрено Законом об электроэнергетике, а услугой <12>. От этой квалификации зависят способы оборота мощности и другие правовые аспекты, в частности налогообложение. Полагаем, что по данному вопросу требуются дополнительные научные исследования.

<12> См., напр.: Варламова А.Н. О некоторых проблемах договорных отношений на рынке электроэнергии // Хозяйство и право. 2006. N 12. С. 90 - 91.

Следует отметить, что продажа мощности отдельно от электроэнергии не является универсальным признаком оптового рынка электроэнергии. В настоящее время только отдельные страны создали рынки электрической мощности (Италия, Греция, Румыния, США (энергетический пул PJM)), а во многих странах с конкурентным рынком электроэнергии мощность отдельно от электроэнергии не продается (Англия, Германия, Швеция и др.).

Анализ зарубежной практики показывает, что существует несколько принципиально разных моделей реализации электрической мощности.

Обязательства по реализации генерируемой мощности имеют свою специфику в зависимости от модели рынка: в ряде европейских стран это билеты мощности (Capacity Availability Ticket), на американском рынке (энергетический пул PJM) - кредиты мощности (Capacity Credit). В Венгрии и Турции используются двусторонние долгосрочные соглашения для покупки мощности (Power Purchase Agreements). В Румынии вся рабочая генерирующая мощность приобретается на аукционе единым покупателем - системным оператором, который впоследствии перепродает ее всем участникам рынка. В Греции производители энергии выпускают сертификаты доступной мощности (Capacity Availability Certificates), которые приобретаются сбытовыми компаниями у производителей в объеме, необходимом для обеспечения мощностью обслуживаемых ими потребителей <13>.

<13> Benchmarking Report on Quality of Electricity Supply. CEER, 2008. P. 1. URL: http://www.autorita.energia.it/allegati/pubblicazioni/C08-EQS-24-04_4th_Benchmarking_Report_EQS_10-Dec-2008_re.pdf (дата обращения: 20.01.2015).

Модели продажи мощности зависят от способа реализации основного товара электроэнергии и являются производными от него. Один из способов состоит в продаже генерируемой мощности на РСВ. Такая модель использовалась в энергетическом пуле Англия - Уэльс до 2001 г. Плата за мощность рассчитывалась для каждого часа. За основу расчетов бралась стоимость потерянной нагрузки: для каждого часа рассчитывалась вероятность дефицита электроэнергии исходя из имеющейся в наличии генерирующей мощности, а также из предполагаемой пиковой нагрузки. Это означает, что в часы большого избытка мощности плата за мощность была низкой, а в периоды пикового потребления - высокой. В результате цена мощности была очень подвижной. В связи с этим возникла опасность манипулирования ценами на мощность со стороны доминирующих участников. Большинство злоупотреблений рыночной властью в пуле Англия - Уэльс произошло именно в этом сегменте рынка: удерживание мощности привело к увеличению платы за мощность. Проблемы с манипулированием послужили причиной изменения в 2001 г. механизмов торговли и создания новой торговой системы NETA <14>.

<14> См.: Lessons From Liberalised Electrioity Markets. OECD/IEA, 2005. P. 98. URL: http://www.iea.org/publications/freepublications/publication/lessonsnet.pdf (дата обращения: 20.01.2015).

Второй способ - реализация мощности на долгосрочной основе. Если говорить в терминах Закона об электроэнергетике, то в рамках этого способа покупатели оплачивают максимально доступную генерирующую мощность, поскольку в данном случае оплачивается само существование технически исправных генерирующих объектов. В этих целях производится прогнозная оценка спроса на генерирующую мощность в объеме, достаточном для покрытия пикового спроса в энергосистеме. Потребители или их сбытовые компании обязаны заключить контракты на весь объем генерирующей мощности, включая резервы мощности. Эти обязательства по оплате мощности равны общему объему пиковой нагрузки, требующейся для покрытия совокупного спроса на мощность за определенный период (месяц, квартал, год), который распределяется и оплачивается всеми покупателями, пропорционально их потреблению.

Такой механизм поддержания мощности создает гарантии того, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе рынок не будет испытывать дефицита генерирующей мощности, а инвесторы будут заинтересованы в строительстве новых генерирующих мощностей.

Таким образом, можно отметить, что в мире не существует универсальной модели рынка электрической мощности и каждая страна пытается создать собственные модели оборота мощности в целях решения проблемы оперативной и долгосрочной надежности национальных энергосистем.

В российской модели рынок мощности представляет собой несколько не связанных между собой механизмов продажи услуг и кредитных отношений, ряд из которых не имеют непосредственного отношения к продаже мощности. Отчасти это происходит из-за того, что понятие мощности как товара не имеет конкретного юридического содержания в законодательстве и современной правовой доктрине. В связи с этим под продажей мощности понимают в том числе механизмы стимулирования инвестиций в строительство, хотя они не являются продажей электрической мощности в правовом смысле. Поэтому в существующей модели необходимо разделить механизмы стимулирования инвестиций в строительство и возмещение условно-постоянных издержек в виде продажи специфического товара - мощности.

Проблемы монопольной модели розничного рынка

В ходе проведенной реформы розничные рынки не были открыты для свободной конкуренции <15>, а выбор потребителями поставщика так и остался ее декларируемой целью. Как результат реформы потребители получили серьезный рост платежей, а производители - рост транзакционных издержек по причинам регуляторного характера.

<15> Под "открытием рынка для конкуренции" понимается легко реализуемая возможность для покупателей выбора поставщика электроэнергии.

В самом начале российской реформы государство обозначило главной целью создание конкуренции, в том числе на розничных рынках <16>. В странах Евросоюза в соответствии с Директивой ЕС по электроэнергетике от 26.06.2003 N 2003/54/EC <17> с 1 июля 2007 г. все потребители, включая домохозяйства, получили возможность свободного выбора поставщика электроэнергии. Система регулирования согласно указанной Директиве должна гарантировать, что реализация этого права не создает каких-либо рисков для потребителей при выборе поставщика.

<16> См.: раздел 1 Основных направлений реформирования электроэнергетики РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 11.07.2001 N 526).
<17> Directive 2003/54/EC of the European Parliament and of the Council of 26 June 2003 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC.

Согласно Директиве ЕС по электроэнергетике от 13.07.2009 N 2009/72/EC (из третьего энергопакета) <18> снабжение потребителей электроэнергией должно осуществляться на принципах универсального обслуживания: ценовая и территориальная доступность услуги (включая специальные программы для людей с низкими доходами); качество; надежность и непрерывность обслуживания; выбор услуг (выбор поставщика, право перехода от одного поставщика к другому); абсолютная прозрачность и полная информация со стороны поставщиков (по тарифам, счетам, условиям договоров); честная и реальная конкуренция; независимое регулирование (с соответствующими полномочиями на применение санкций, четкими обязанностями регуляторов); активное участие потребителей в регулировании услуг, выборе форм оплаты и др.

<18> Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC.

Вместе с тем регулирование розничного рынка в российской модели кардинально отличается от стандартов конкуренции и защиты интересов потребителей в странах ЕС.

Очевидно, что российский розничный рынок изначально проектировался под монополию гарантирующего поставщика, и его дальнейшее развитие возможно только по пути открытия для конкуренции.

Теоретически для этого необходимо обеспечить свободный доступ на рынок множества поставщиков (энергосбытовых компаний), а значит, снять существующие регуляторные барьеры и создать коммерческую инфраструктуру розничных рынков, в том числе публичную информационную систему, содержащую доступные базы данных для любых поставщиков и потребителей.

В ст. 37 Закона об электроэнергетике говорится о свободе потребителя электрической энергии в выборе контрагента по договору купли-продажи (поставки) электроэнергии. Однако это важное законодательное положение не было реализовано на практике. Напротив, на уровне подзаконных актов были созданы регуляторные барьеры для конкурентного выбора поставщиков на розничных рынках.

Согласно Основным положениям функционирования розничных рынков электрической энергии <19> главным субъектом на розничном рынке является гарантирующий поставщик - коммерческая организация, осуществляющая энергоснабжение потребителей на условиях публичного договора в пределах зоны своей деятельности. Правовой статус гарантирующего поставщика начиная с 2008 г. должен был присваиваться на открытом конкурсе, проводимом каждые три года. Такая подчеркнутая публичность отношений вокруг фигуры гарантирующего поставщика не может скрыть тот факт, что выбор потребителей был заменен на выбор чиновников, с 2008 г. не было проведено ни одного конкурса по выбору гарантирующих поставщиков из-за отсутствия правил проведения конкурсов. Впоследствии в 2011 г. обязательность проведения конкурсов была сохранена только для замены гарантирующего поставщика в случае утраты им своего статуса (банкротство и др.).

<19> До утверждения Постановлением Правительства РФ от 04.05.2012 N 442 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии в этой сфере действовали правила функционирования розничных рынков электрической энергии в переходный период реформирования электроэнергетики (утв. Постановлением Правительства РФ от 31.08.2006 N 530).

Еще один барьер для смены гарантирующего поставщика был установлен в Правилах функционирования розничных рынков (п. 76), в которых были предусмотрены ничем не обусловленные дискриминационные положения в отношении потребителей, желающих сменить гарантирующего поставщика и перейти на обслуживание к другой энергосбытовой организации, вплоть до возмещения гарантирующему поставщику связанных с этим переходом (!) убытков. Такое возложение ответственности за правомерные действия потребителя противоречит основным началам гражданского права. В итоге эти правовые меры, а также ряд иных организационных мер привели к монополизации розничных рынков гарантирующими поставщиками. Это наглядно показывает нам, что конкурентная по внешним признакам институциональная структура рынка сама по себе не обеспечивает наличия свободной конкуренции, поскольку конкуренция может быть полностью блокирована нерыночными правилами.

На наш взгляд, публичные интересы в этой сфере регулирования состоят не в усилении рыночной власти конкретного субъекта за счет придания ему особого правового статуса, а, напротив, в повышении качества конкуренции на розничных рынках за счет наличия множества поставщиков и гарантированного системой регулирования права покупателей на их свободный выбор.

В настоящее время концепция гарантирующего поставщика в том виде, в котором она закреплена в законодательстве, дискредитировала себя, как создающая регуляторные барьеры для нормальной конкуренции.

Для перевода розничных рынков в конкурентное состояние необходимы меры по созданию коммерческой инфраструктуры на розничных рынках, имеющей публичный характер и обеспечивающей свободную конкуренцию на розничном рынке.

Другая важная концептуальная ошибка в проектировании модели розничного рынка заключалась в том, что по замыслу авторов реформы этот рынок должен был быть простым транслятором результатов конкурентного оптового рынка. Так, гарантирующий поставщик должен поставлять электроэнергию не по конкурентной цене, а по формуле, включающей сумму затрат и регулируемую ценовую надбавку. Эта весьма упрощенная модель не учитывала того, что в условиях отсутствия конкурентного давления на рынке у гарантирующего поставщика нет стимулов снижать издержки и транслировать рыночную цену.

Таким образом, гарантирующие поставщики в условиях монополии выбрали стратегию присвоения эффектов оптового рынка вместо его трансляции конечному потребителю.

Такая псевдорыночная модель приводит к давлению на конечную цену, поскольку практически весь объем электроэнергии сначала заводится на оптовый рынок, а затем перепродается по цепочке до конечного потребителя, что приводит к созданию затрат на каждом этапе коммерческой цепи. В отличие от юридически предписанной схемы электрон, как известно, движется от производителя к потребителю наиболее коротким путем. Вместе с тем, как нами уже отмечалось, основной объем электроэнергии мог бы продаваться децентрализованно с наименьшими издержками на розничных рынках.

Проблемы качества обслуживания потребителей на розничных рынках

Важным элементом построения эффективной модели розничного рынка является создание эффективной правовой коммуникации с потребителями (так называемого интерфейса). В зарубежной практике на розничном рынке существует две модели построения такого интерфейса: модель одной точки контакта (one point-of-contact model) и мультиконтактная модель (multiple point-of-contact model). В первом случае потребитель имеет контакт в виде договора только с одним оператором (поставщиком), во втором - заключает контракты с разными участниками рынка электроэнергии (поставщик, сетевая компания и др.). Большинство европейских стран используют одноконтактную модель взаимодействия, мультиконтактную же используют, в частности, в Финляндии, Норвегии, Австрии, Греции, Венгрии <20>.

<20> См.: Electricity and Gas Retail market design, with a focus on supplier switching and billing. CEER, 2011.

В России существуют следующие особенности построения отношений с конечным потребителем на розничных рынках. Как правило, используется одноконтактная модель, но по желанию потребителя он может сам урегулировать отношения с сетевой компанией. В роли поставщика в большинстве случаев выступают исполнители коммунальных услуг (управляющие компании, ТСЖ и др.), которые фактически не оказывают услуг по электроснабжению, а перепродают чужие услуги (товары). Представляется, что управляющие компании должны оказывать только услуги по управлению многоквартирными домами, но не поставку электроэнергии.

На розничных рынках принципиальное значение имеет управление качеством обслуживания потребителей. Качество и цена на электроэнергию должны быть взаимосвязанными аспектами. В российской практике понятие качества электроэнергии имеет только техническое измерение и определяется ГОСТом, применяемым на добровольной основе <21>. На уровне государственного регулирования отсутствует понятие качества обслуживания потребителей (так называемого коммерческого качества).

<21> См.: ГОСТ 32144-2013. Электрическая энергия. Совместимость технических средств электромагнитная. Нормы качества электрической энергии в системах электроснабжения общего назначения.

В европейском понимании качество электроэнергии является комплексным понятием и охватывает три аспекта: бесперебойность снабжения, качество электрического тока и коммерческое качество. Система управления коммерческим качеством (качеством обслуживания) объединяет четыре группы отношений по обслуживанию потребителей электроэнергии: технологическое подключение (Connection); взаимодействие с потребителями (Customer care); технический сервис (Tecnical service); учет электроэнергии и выставление счетов (Metering and Billing). Так, параметры качества технологического подключения включают быстроту и стоимость подключения потребителя; под взаимодействием с потребителями понимается быстрота рассмотрения жалоб и запросов потребителей, наличие кол-центров; под техническим обслуживанием - уведомление о планируемых отключениях, скорость устранения технических неполадок электроснабжения; под учетом и выставлением счетов - скорость устранения неполадок приборов учета, количество проверок показаний приборов учета, время уведомления об отключении в связи с неоплатой счета и др. Европейские регуляторы осуществляют мониторинг качества обслуживания потребителей и применяют санкции за нарушения в этой сфере <22>.

<22> Benchmarking Report on Quality of Electricity Supply. CEER, 2008; available at: http://www.energy-regulators.eu (accessed 22 January 2015).

Рассмотренные нами проблемы носят концептуальный характер. Их решение требует коренного изменения модели регулирования оборота электроэнергии. Как правило, сегодня речь идет только об отдельных улучшениях в целом слабо конкурентной и неэффективной рыночной системы. Полагаем, что необходимо вернуться к дискуссии о модели регулирования рынка электрической энергии с учетом наработанного российского и международного опыта.

References

Benchmarking Report on Quality of Electricity Supply. CEER, 2008; available at: http://www.energy-regulators.eu (accessed 22 January 2015).

Electricity and Gas Retail Market Design, with a Focus on Supplier Switching and Billing. CEER, 2011.

Gosudarstvennoe tsenovoe regulirovanie rynkov elektricheskoy energii i moshchnosti: Ucheb.-met. posob. [Government regulation of prices for electric power and capacity: learners' guide] (in Russian) / I.V. Red'kin (ed.). M., 2013.

Hewicker C., Petrov K., Nunes R., Keller K., Balog E. Market Operator (Regulatory Oversight): An issue paper by KEMA based on a request by the ERRA. Arnhem, 2007.

Key Energy Trends in the IEA & Worldwide / IEA's Statistics Division. 1999.

Lessons From Liberalised Electridty Markets. OECD/IEA, 2005.

Red'kin I.V. Analiz kliuchevykh problem gosudarstvennogo regulirovaniya elektroenergetiki po rezul'tatam zaversheniya perekhodnogo perioda reformy [State regulation of energy: analysis of key problems in the face of the reform transition period termination] (in Russian) // Energeticheskoe pravo [Energy Law]. 2013. N 1.

Trachuk A.V. Reformirovanie elektroenergetiki i razvitie konkurentsii [Reforming of energy and competition development] (in Russian). M., 2010.

Varlamova A.N. O nekotorykh problemakh dogovornykh otnosheniy na rynke elektroenergii [On certain issues of contract-based relations on the energy market] (in Russian) // Khoziaistvo i pravo [Economy and Law]. 2006. N 12.