Мудрый Юрист

Основные направления в развитии государственного регулирования цен на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации

Изотова Анна Владимировна, начальник юридического управления ФСТ России.

В статье рассмотрены вопросы развития и совершенствования ценового регулирования в электроэнергетической и теплоэнергетической отраслях в Российской Федерации. Отражены этапы становления действующей системы ценового регулирования в указанных отраслях. Приведены основные новеллы в законодательстве в части ценового регулирования электроэнергетики и теплоэнергетики.

Ключевые слова: электроэнергетика, теплоэнергетика, ценовое регулирование, перекрестное субсидирование, социальная норма потребления электрической энергии, отмена ценового регулирования.

Key aspects of developing government regulation of prices for electric energy in the Russian Federation

A.V. Izotova

Izotova Anna Vladimirovna, Head of Legal Department of Federal Tariff Service.

The article is devoted to the development and improvement of price regulation in electric power and thermal energy sectors of the Russian economics. Author follows basic stages of the formation of the current regulation system and cites key amendments to the respective legislation.

Key words: electric power, thermal energy, price regulation, cross-subsidies, social norm of energy consumption, cancellation of price regulation.

I. Тенденцией последнего десятилетия в электроэнергетической отрасли является общая либерализация цен. Связано это прежде всего с реформированием отрасли и развитием конкурентных отношений на рынке электрической энергии.

В Основных направлениях реформирования электроэнергетики Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства от 11.07.2001 N 526, было предусмотрено, что в результате реформы электроэнергетики будет сформирована система рыночного ценообразования на оптовом и розничных рынках электроэнергии.

Серьезная реформа регулирования цен началась в 2003 г. в связи с принятием Федеральных законов от 10.01.2003 N 6-ФЗ <1> и от 26.03.2003 N 38-ФЗ <2>.

<1> Федеральный закон от 10.01.2003 N 6-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 2 Федерального закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".
<2> Федеральный закон от 26.03.2003 N 38-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

Были внесены существенные изменения в сложившуюся систему ценового регулирования.

1. С 2005 г. предусмотрено введение нерегулируемых цен <3>, а с 2006 г. началось поэтапное дерегулирование цен на оптовом и розничных рынках (по 5 - 15% в год), завершившееся 1 января 2011 г. вместе с окончанием переходного периода реформы электроэнергетики.

<3> См.: ст. 1 Федерального закона от 26.03.2003 N 38-ФЗ.

Однако в ходе реформы не удалось обеспечить 100% дерегулирования конечных цен на электроэнергию, как это предполагалось в самом начале реформы. Часть конечных цен продолжает регулироваться государством.

2. Одновременно произошло усиление централизации ценового регулирования.

2.1. Полномочия по государственному регулированию были перераспределены между различными уровнями власти. Была создана двухуровневая система регулирования тарифов на электрическую энергию: федеральный уровень и уровень субъектов РФ. Органы местного самоуправления были лишены соответствующих полномочий.

2.2. Усилению централизации сопутствовало увеличение закрепленных на федеральном уровне юрисдикционных полномочий, в том числе по контролю за ценовыми решениями органов исполнительной власти субъектов РФ.

2.3. Процедура регулирования тарифов была изменена и привязана к принятию бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, при этом срок действия тарифов был увеличен с трех месяцев до года. Органы регулирования в субъектах при установлении тарифов были ограничены рамками предельных уровней, определяемых федеральным органом исполнительной власти.

3. Развивается методология ценового регулирования.

Начиная с 2007 г. предусматриваются новые методы регулирования: если ранее ключевым был метод экономически обоснованных расходов (затрат), то сейчас Основами ценообразования предусмотрено, что при регулировании цен (тарифов) применяются пять различных методов расчета тарифов:

а) метод экономически обоснованных расходов (затрат);

б) метод индексации тарифов;

в) метод сравнения аналогов;

г) метод доходности инвестированного капитала;

д) метод долгосрочной индексации необходимой валовой выручки <4>.

<4> См.: Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (утв. Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 N 1178).

С 2009 г. вводится долгосрочное регулирование на услуги по передаче электрической энергии, которое с 1 января 2010 г. становится обязательным для организации по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью, а с 1 января 2011 г. - для территориальных сетевых компаний.

Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) в 2007 г. Федеральным законом от 04.11.2007 N 250-ФЗ <5> впервые было предусмотрено, что государственное регулирование осуществляется не только посредством установления цен (тарифов) в числовом выражении, но также в виде формул или порядка определения таких цен.

<5> См.: Федеральный закон от 04.11.2007 N 250-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России".

4. Новейшие тенденции регулирования нацелены в первую очередь на решение проблемы перекрестного субсидирования.

Одним из законодательных принципов государственного регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике является баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии (ст. 6 Закона об электроэнергетике). Вместе с тем тарифы для населения всегда устанавливались и в настоящее время устанавливаются, как правило, на уровне ниже экономически обоснованного.

Федеральным законом от 06.11.2013 N 308-ФЗ <6> легализовано перекрестное субсидирование, введено его понятие. Правительство РФ наделено полномочиями устанавливать порядок определения, распределения и учета размера перекрестного субсидирования между потребителями (покупателями) на розничных рынках электрической энергии <7>.

<6> См.: Федеральный закон от 06.11.2013 N 308-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и статью 81 Федерального закона "Об акционерных обществах".
<7> Постановление Правительства РФ от 31.07.2014 N 750 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам снижения величины перекрестного субсидирования в электросетевом комплексе".

Одним из основных способов оформления перекрестного субсидирования в электроэнергетике является применение механизма "последней мили", под которым в данном случае <8> понимается передача в аренду объектов единой национальной (общероссийской) электрической сети и (или) их частей территориальным сетевым организациям.

<8> Понятие "последняя миля" не закреплено действующим законодательством.

Это позволяло в субъекте РФ сохранять невысокий уровень тарифа для населения, перекладывая основную часть затрат по оказанию услуг по передаче на крупных потребителей, присоединенных к арендованным сетям. В зависимости от масштаба проблемы, связанного с перекрестным субсидированием, в 18 субъектах РФ данный механизм продлен до 1 июля 2017 г., а в четырех - до 1 июля 2029 г.

Продление механизма "последней мили" одновременно предполагает его поэтапное сокращение и, как следствие, снижение объема перекрестного субсидирования. Размер ставок перекрестного субсидирования в каждом субъекте РФ и темпы их снижения также закреплены в Законе об электроэнергетике (ст. 23.2).

Другим инструментом сокращения перекрестного субсидирования является социальная норма потребления <9>. Социальное нормирование наряду с субсидированием является одним из экономических инструментов защиты уязвимых потребителей.

<9> В соответствии со ст. 3 Закона об электроэнергетике социальная норма потребления электрической энергии (мощности) - это определенное количество (объем) электрической энергии (мощности), которое потребляется населением и приравненными к нему категориями потребителей, в пределах которого и сверх которого поставки электрической энергии (мощности) осуществляются по различным регулируемым ценам (тарифам).

Органы государственной власти субъектов РФ были наделены полномочиями по определению социальной нормы потребления еще в 2010 г. Федеральным законом от 26.07.2010 N 187-ФЗ <10>. Однако при этом правительством не были определены порядок расчета величины социальной нормы потребления электроэнергии и порядок осуществления государственного регулирования цен (тарифов) в отношении электрической энергии, поставляемой населению и приравненным к нему категориям потребителей, в пределах социальной нормы потребления и сверх социальной нормы потребления, как это требовалось в соответствии с данным Законом.

<10> См.: Федеральный закон от 26.07.2010 N 187-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике" и Федеральный закон "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике".

Соответствующее Постановление правительства было принято в июле 2013 г. <11> и предполагало, что в части регионов социальная норма будет введена с 1 июля 2013 г., а с 1 июля 2014 г. она начнет действовать на всей территории Российской Федерации. В феврале 2014 г. сроки введения социальной нормы в обязательном порядке были перенесены на 2016 г. <12>.

<11> См.: Постановление Правительства РФ от 22.07.2013 N 614 "О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности) и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)".
<12> См.: Постановление Правительства РФ от 25.02.2014 N 136 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)".

Федеральной службой по тарифам <13> были установлены предельные максимальные и минимальные уровни тарифов на 2015 г., в рамках которых органы исполнительной власти субъектов РФ определяют тарифы на электрическую энергию (мощность), поставляемую населению и приравненным категориям потребителей в пределах социальной нормы потребления.

<13> Приказ ФСТ России от 10.10.2014 N 225-э/1 "О предельных уровнях тарифов на электрическую энергию (мощность) на 2015 год".

В регулировании тарифов обозначены новые акценты.

Связаны они прежде всего со стимулированием частных инвестиций в электроэнергетический сектор и обеспечением технологической и ценовой доступности электросетевой инфраструктуры.

Для решения этой задачи с 1 января 2011 г. происходит поэтапное снижение платы за технологическое присоединение. Так, Федеральным законом от 20.04.2014 N 83-ФЗ внесены изменения в Закон об электроэнергетике, предусматривающие снижение стоимости технологического присоединения для субъектов малого и среднего предпринимательства.

II. В сфере теплоснабжения государственное регулирование тарифов на тепловую энергию до 1 января 2011 г. осуществлялось в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (далее - Закон N 41-ФЗ).

Принципы совершенствования тарифного регулирования в отношении тепловой энергии во многом позаимствованы из электроэнергетической отрасли.

1. Осуществлено перераспределение полномочий между уровнями власти, усиление централизации ценового регулирования, изменение процедуры регулирования тарифов.

В 2004 г. Федеральным законом от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" был расширен перечень регулируемых тарифов в сфере теплоснабжения и введено регулирование (а) надбавок к тарифам на тепловую энергию и (б) тарифов на подключение к системе теплоснабжения. Данными полномочиями были наделены органы местного самоуправления.

В 2009 г. впервые была предусмотрена возможность применения свободной цены на тепловую энергию (мощность) в случае заключения между ее производителем и потребителем долгосрочных договоров снабжения тепловой энергией (мощностью). Однако порядок заключения таких договоров был определен лишь в 2012 г., т.е. возможность реализации указанных положений в течение долгого времени отсутствовала.

2. Новая модель регулирования в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон о теплоснабжении).

С 1 января 2011 г. после прекращения действия Закона N 41-ФЗ отношения, связанные с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения урегулировал Закон о теплоснабжении.

В частности, указанный Закон уточнил перечень подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) и ввел новые виды деятельности, подпадающие под государственное ценовое регулирование:

3. Изменена методология ценового регулирования. Предусмотрены новые методы регулирования и закреплены принципы долгосрочного регулирования.

Федеральный закон от 30.12.2012 N 291-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования тарифов в сфере электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения", разработанный в целях привлечения в жилищно-коммунальное хозяйство частных инвестиций, закрепил дальнейшее развитие институтов долгосрочного регулирования.

Впервые была предусмотрена возможность возмещения регулируемым организациям за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ (местного бюджета - в случае передачи полномочий по регулированию тарифов на уровень местного самоуправления) недополученных доходов, возникших в связи с принятием решений об изменении установленных тарифов и (или) параметров долгосрочного регулирования и (или) необходимой валовой выручки.

В целях создания единого механизма расчета размера возмещения недополученных доходов организаций независимо от уровня бюджета правительством утвержден соответствующий порядок <14>.

<14> Постановление Правительства РФ от 01.07.2014 N 603 "О порядке расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сферах коммунального комплекса, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, недополученных доходов, связанных с осуществлением ими регулируемых видов деятельности, за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и определения размера компенсации за счет средств федерального бюджета расходов бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, возникших в результате возмещения недополученных доходов" (вместе с Правилами расчета размера возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сферах коммунального комплекса, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения, недополученных доходов, связанных с осуществлением ими регулируемых видов деятельности, Правилами определения размера компенсации за счет средств федерального бюджета расходов бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, возникших в результате возмещения недополученных доходов организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности в сферах коммунального комплекса, электроэнергетики, теплоснабжения, водоснабжения и (или) водоотведения).

4. Предусмотрена возможность отмены ценового регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

5. Направления дальнейшего развития тарифного регулирования в сфере теплоснабжения основаны на принципиальном изменении подходов к системе отношений и модели ценообразования в сфере теплоснабжения.

Распоряжением Правительства РФ от 02.10.2014 N 1949-р утвержден План мероприятий ("дорожная карта") "Внедрение целевой модели рынка тепловой энергии", в результате выполнения которого предполагается:

В частности, "дорожной картой" предусмотрены:

Предполагается, что новая модель системы ценообразования обеспечит:

<15> Метод "альтернативной котельной" предполагает установление предельной цены на тепло на уровне суммы, которую потребитель тратил бы на отопление с помощью собственной газовой котельной с учетом затрат на ее создание и эксплуатацию.

Согласно "дорожной карте" при достижении цены "альтернативной котельной" подлежит отмене плата за подключение к системам теплоснабжения с обязательством единой теплоснабжающей организации по выполнению всех необходимых мероприятий по подключению теплопотребляющих установок потребителей в ее зоне деятельности и запретом установления каких-либо обременений для потребителя, связанных с подключением объекта к системе теплоснабжения (с сохранением платы для случаев, установленных федеральным законом).

В целях реализации "дорожной карты" принят Федеральный закон от 01.12.2014 N 404-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О теплоснабжении", предусматривающий заключение договоров теплоснабжения и (или) договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по ценам, определенным соглашением сторон. Данные изменения предполагают на первом этапе (с 1 января 2015 г. по 1 января 2018 г.) определение ряда цен в сфере теплоснабжения в соглашении сторон на уровне, не превышающем соответствующий регулируемый тариф, а на втором (с 1 января 2018 г.) - полную отмену государственного регулирования в отношении ряда тарифов в сфере теплоснабжения.

References

Gosudarstvennoe tsenovoe regulirovanie rynkov elektricheskoi energii i moshchnosti [Government regulation of prices for electric power and capacity: learners' guide] (in Russian) / I.V. Red'kin (ed.). ed. M., 2013.

Izotova A.V. Government Regulation of Prices (Tariffs) For Electric Power (Capacity) in the Russian Federation, available at: http://www.americanbar.org/content/aba/groups/environment_energy_resources/resources/energy_law_us_russia.html (accessed 27 January 2015).

Izotova A.V. Pravovye osnovy sozdaniya I funktsionirovaniya sistemy tsenovogo regulirovaniya v elektroenergetike [Legal Grounds for Creating a Workable System of Regulation of Prices in Energy Sector] (in Russian) // Energeticheskoe pravo [Energy Law]. 2013. N 1. P. 11 - 15.