Мудрый Юрист

Конституционное право граждан избирать и быть избранными: к условности и динамичности основ

Вискулова Виктория Вячеславовна, профессор кафедры конституционного права Амурского государственного университета, доктор юридических наук (г. Благовещенск).

В статье анализируются вопросы условности и динамичности принципов избирательного права. На примере основных начал политического права граждан избирать и быть избранными в органы власти - всеобщего, равного и прямого избирательного права - автор пытается опровергнуть слова Клода Гельвеция о том, что знание некоторых принципов легко возмещает незнание некоторых фактов.

Ключевые слова: выборы; принципы избирательного права; всеобщее, равное, прямое избирательное право.

The constitutional right of citizens to elect and to be elected: on conventionalism and dynamics of fundamentals

V.V. Viskulova

Viskulova Viktoriya Vyacheslavovna, professor, Chair of Constitutional Law, Amur State University, doctor of juridical sciences (Blagoveshhensk).

The author analyzes the suffrage principles convention and dynamism. By giving an example of the citizen's fundamental political right to elect and be elected in authority - general, equal and direct suffrage, - the author tries to deny Claude Gelvetsija's words that the knowledge of some principles easily compensates for the ignorance of some facts.

Key words: elections; suffrage principles; universal, equal and direct suffrage.

Клоду Гельвецию, французскому литератору, принадлежит такая фраза: "...знание некоторых принципов легко возмещает незнание некоторых фактов". Сегодня в политических кругах модно ссылаться на труды европейских просветителей XVIII в., в том числе и на трактат Гельвеция "Об уме" (фр. De l'esprit, 1758; рус. пер. 1917, 1938), который был осужден папой Климентом XIII, парижским парламентом и теологическим факультетом Сорбонны и вообще-то сожжен. Но этот афоризм вошел в века и, увы, стал аксиомой для многих государственных руководителей. Почему - увы? Помните отличительную особенность памяти у студента: не знал, но вспомнил? В праве же - и в конституционном праве особенно - из общих принципов не всегда можно "вспомнить" отдельные факты.

Поговорим об этом на примере основных начал политического права граждан избирать и быть избранными в органы власти - принципов избирательного права.

Выборы и референдум - ценности демократического общества

Одной из аксиом современного конституционного права является признание выборов и референдума величайшими ценностями демократического общества. Да и трудно спорить с самой Конституцией РФ, именующей в ч. 3 ст. 3 референдум и свободные выборы высшим непосредственным выражением власти народа. Захват же власти или присвоение властных полномочий в "обход" конституционных постулатов наказываются по ст. 278 Уголовного кодекса РФ лишением свободы на срок от 12 до 20 лет с ограничением свободы на срок до 2 лет.

В отечественной судебной практике есть примеры попыток привлечения к уголовной ответственности должностных лиц по ст. 278 УК РФ за отказ от назначения выборов <1>, однако до реализации этих намерений дело не доходило. В 2011 г. несогласие граждан с существующей моделью избирательной системы на выборах в Государственную Думу даже выражалось в обращении в правоохранительные органы о привлечении к уголовной ответственности ряда должностных лиц РФ "...за проведение избирательной кампании по непредусмотренной избирательной системе с фальсификацией итогов голосования, за насильственное удержание власти организованной группой лиц и лишение конституционных прав граждан России избирать и быть избранными на прямых и свободных выборах" <2>.

<1> См., например: Определение Верховного Суда РФ от 16 февраля 2011 г. N 51-Г11-10, связанное с изменением порядка избрания главы г. Барнаула Алтайского края // Материалы судебной практики приведены по справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
<2> URL: http://newsland.com/news/detail/id/847398/.

Конечно, в таких обращениях эмоциональная сторона зачастую превалирует над юридическими аргументами, но тот факт, что как проведение выборов, так и отказ от них нередко способствует захвату власти, бесспорен. Вспомним сентябрьские выборы 1930 г. в рейхстаг Германии, на которых НСДАП, не набравшая два года назад и 3%, получила 18,3% голосов и 107 мест, став второй по величине фракцией рейхстага. На выборах 31 июля 1932 г. за нее голосуют уже более 1/3 избирателей, а уже 30 января 1933 г. рейхспрезидент Гинденбург назначает Гитлера главой кабинета министров (рейхсканцлером), и весной все партии, кроме нацистской, были запрещены или вынуждены принять решение о своем самороспуске, земли потеряли автономию по отношению к центру, а затем были распущены их парламенты - ландтаги. Затем террор становится сущностной характеристикой нацистской диктатуры.

Но это события давно минувших дней. Увы, современные итоги выборов преподносят порой не менее печальные результаты. Мы сегодня не будем говорить о политических технологиях, сопровождавших "бархатные революции" начала XXI в. в Грузии, Аджарии и Украине, проведение выборов президента Югославии 2000 г., когда выдвигается ультиматум органам власти с требованием добровольной отставки и немедленной передачи власти лидерам оппозиции, сооружаются баррикады и практикуются захваты зданий органов государственной власти (в качестве примеров можно привести захват союзной скупщины и парламента Грузии). Выдвигаются требования освобождения государственных преступников. Но итоги реализации этих технологий нельзя забывать.

Таким образом, история показывает двуликость института выборов, которую можно охарактеризовать взаимоисключающими высказываниями двух американцев, которые даже не пересеклись во времени: Теодор Хесберг (р. 1917), американский католический теолог, назвал голосование "священным таинством демократии"; ему как бы парировал еще ушедший из жизни до его рождения Амброз Бирс (1842 - 1914), американский писатель: "...голосование - осуществление права свободного гражданина валять дурака и губить свою родину". Какой бы точки зрения по этому поводу мы ни придерживались, приходится согласиться с тем, что единственным рецептом участия каждого в формировании органов власти, примирения многосоставного общества были и остаются выборы, базирующиеся на принципах всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Избирательное право и теорема Геделя о неполноте, согласно которой всякая система аксиом, начиная с определенного уровня сложности, либо внутренне противоречива, либо неполна: равное избирательное право

Всеобщее, прямое, тайное и РАВНОЕ... Универсальная демократическая формула непосредственной демократии. Е.Н. Трубецкой видел в этой четырехчленной формуле что-то внутренне присущее российской истории, отмечая, что в природе нашей равнины есть какая-то ненависть ко всему, что слишком возвышается над окружающим. "Эта ненависть есть злой рок нашей жизни. Она периодически сравнивала с землею все то, что на ней вырастало", - размышлял он, приводя следующий пример: полчища диких кочевников уравнивали Киевскую Русь, пока татары все не уравняли. Стала подниматься Московская Русь, и, чтобы выжить, Иван Грозный уравнивал непокорных бояр в общем ничтожестве рабства. Затем в XVII в. против власти ополчился Степан Разин, вздумавший упразднить различие между бедными и богатыми и перестроить управление государством на начале всеобщих выборов и по-своему всех "уравнивающий" - вешавший дворян и богатых. Когда он стал слишком заметной "возвышенностью", его "уравняли" московские палачи. В XVIII столетии Пугачев делал то же и подвергся той же участи <3>. Добавим - в XIX в. началась эпоха революционного террора, сопровождавшаяся серией покушений на российских государственных деятелей, включая императора. Как известно, убийцы Александра II были повешены. Так царская власть "уравняла" мятежников. Зато мятежники "уравняли" царскую власть в 1918 г.

<3> Трубецкой Е.Н. Всеобщее, прямое, тайное и равное // Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX - XX веков. М., 2009. С. 581 - 582.

В избирательном праве критерий равенства тоже нередко сталкивается с "возвышенностями". Лозунговая "борьба" за равное избирательное право в нашей стране была характерна для периода апофеоза личной власти И.В. Сталина. Накануне принятия Конституции СССР 1936 г. отмечалось, что в СССР по старой Конституции (1924 г.) выборы в органы советской власти были не вполне равными: на съезд Советов СССР представители городских советов избирались из расчета 1 делегат на 25 000 избирателей, а от съездов советов тех районов, где преобладало крестьянство, - 1 делегат на 125 000 жителей. "Эти преимущества в пользу рабочих были введены тогда, когда крестьяне еще целиком были мелкими собственниками и в деревне еще было велико влияние кулачества. Эти преимущества закрепили руководящую роль рабочего класса в Советском государстве, помогали укреплению советской власти и, вместе с тем, обеспечили широкую помощь пролетарской диктатуры трудящемуся крестьянству в подъеме сельского хозяйства и в последовавшей затем социалистической перестройке деревни" (В.М. Молотов) <4>. То есть пока не "уравняли" всех экономически, не уравнивали и политически. Сталинская же Конституция установила равные выборы во все органы советской власти, начиная с сельских советов депутатов трудящихся и вплоть до верховных советов автономных и союзных республик и Верховного Совета СССР. Считалось, что неравные выборы - это пережиток буржуазных стран. Отчасти это действительно так.

<4> Советы депутатов трудящихся. Беседы с советскими избирателями // Казахстанская правда. 1936. 18 июня. С. 3.

Вспомним такую технологию, как джерримендеринг - произвольную демаркацию избирательных округов с целью искусственного изменения соотношения политических сил в них и, как следствие, в целом на территории проведения выборов. Как известно, термин возник в 1812 г. по фамилии губернатора штата Массачусетса Элбриджа Джерри, изобретателя этой системы, впервые успешно применившего ее. С помощью манипуляций над границами округов губернатор Джерри добился того, что на выборах в Сенат его Демократическо-республиканская партия получила 29 мест из 40, а партия федералистов - лишь 11 мест из 40. Этот результат был достигнут несмотря на то, что противники губернатора - федералисты - получили большинство голосов.

Джерримендеринг актуален и для России. Так, при подготовке к выборам в Московскую городскую Думу 14 сентября 2014 г. раздавались обвинения в этом депутатского корпуса и избирательной комиссии. Ряд исследователей считали, что перспективными для кандидатов от оппозиции являлись центр города, юго-запад и ленинградское направление, где кандидаты от властей проигрывали на выборах в Госдуму. Что же касается партии власти, то ее кандидаты рассматривались как имеющие больше шансов на прохождение в парламент в спальных районах и за МКАД <5>. Поскольку схемы одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов в России утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти, представительными органами муниципальных образований (т.е., по сути, депутатами разной партийной принадлежности), то отрицать политическую составляющую процесса "нарезки" подобных округов нельзя.

<5> "Газета.ру" ссылается на исследование Центра политологических исследований Финансового университета при Правительстве РФ. URL: http://www.gazeta.ru/politics/2014/03/24_a_5961509.shtml.

Принцип равного избирательного права сквозь призму равной "нарезки" избирательных округов неоднократно дискутировался в юридической науке и рассматривался в судебной практике в нескольких аспектах.

  1. Многомандатные избирательные округа - применяются при избрании депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатов представительных органов муниципальных образований по мажоритарной избирательной системе. Это выгодно - экономятся средства на непроведении в ряде случаев дополнительных выборов, нет необходимости изготавливать различные бюллетени. Очевидно, по этой причине 21 июля 2005 г. в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6> (ст. 18) было внесено изменение, согласно которому на выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах муниципального участка, не применяется общее правило (ограничение), предусматривающее, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может быть более пяти. Но!
<6> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 14 октября 2014 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253. Далее по тексту - рамочный Федеральный закон.

В случае одновременного образования одно- и многомандатных округов достижение юридического равенства участников избирательного процесса весьма проблематично, что С.Д. Князев еще в 2006 г. связывал с представительством избирателей таких округов разным числом депутатов, - соответственно, и с различием в числе отзываемых депутатов; с территориальной протяженностью организации избирательных кампаний и сопутствующими финансовыми затратами; с возможностью избирателей в многомандатном округе одновременно иметь в соответствующем представительном органе двух депутатов, за которых они непосредственно голосовали на выборах (с учетом дополнительных и повторных выборов) <7>. Эти замечания актуальны до сих пор. Более того, их можно продолжить - например, отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в труднодоступных или отдаленных местностях - 15% от средней нормы представительства избирателей (в то время как в одномандатном округе - не более чем на 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%). Как это выглядит на практике? Допустим, средняя норма представительства - 1000 избирателей. Следовательно допустимое отклонение от такой нормы в одномандатном округе - до 1100 (1300) избирателей, а в двухмандатном округе - до 2100 (2150). Равенства нет!

<7> Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2006. N 4.
  1. Одномандатные избирательные округа - при их образовании соблюдается примерное равенство по числу избирателей с указанным выше отклонением от средней нормы представительства избирателей, а на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов в соответствии с законом субъекта РФ отклонение может достигать 40%. Но и здесь история признает известную условность критериев. Приведем пример.

Территориальная избирательная комиссия г. Хасавюрта обращалась в суд с заявлением об отмене Постановления Народного собрания Республики Дагестан от 11 декабря 2002 г. "Об утверждении схемы избирательных округов по выборам депутатов Народного собрания Республики Дагестан" в части определения и утверждения схемы округов и количества депутатов, избираемых от муниципального образования г. Хасавюрт. В обоснование заявленного требования комиссия ссылалась на то, что по числу избирателей муниципальное образование г. Хасавюрт должны были представлять в законодательном органе Республики 5 депутатов, а не 4, как это установлено оспариваемым Постановлением.

Решением Верховного суда Республики Дагестан от 14 февраля 2003 г. в удовлетворении заявления отказано, поскольку Федеральный закон от 7 февраля 2003 г. N 21-ФЗ "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации" <8> соответствующим субъектам РФ было предоставлено право при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов устанавливать допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей. Поскольку вся территория Республики Дагестан является территорией компактного проживания коренных малочисленных народов <9>, в республиканский Закон "О выборах депутатов Народного собрания Республики Дагестан" 30 января 2003 г. были внесены изменения, в соответствии с которыми допустимое отклонение от средней нормы представительства избирателей могло составлять не более 70%. Верховный Суд РФ это решение поддержал <10>.

<8> СЗ РФ. 2003. N 6. Ст. 504.
<9> Закон Республики Дагестан от 12 февраля 2003 г. N 3 "О территории компактного проживания коренных малочисленных народов Республики Дагестан" // Законодательство субъектов РФ приведено по справочно-правовой системе "КонсультантПлюс: Региональное законодательство".
<10> Определение Верховного Суда РФ от 10 апреля 2003 г. N 20-Г03-17 // СПС "КонсультантПлюс".

Принцип равного избирательного права можно рассматривать и посредством анализа равенства избирательных прав коллегиальных участников избирательного процесса, которое тоже в известной степени условно, что иллюстрирует следующая динамика законодательства.

  1. В условиях доминирования пропорциональной избирательной системы нормы-преференции, предоставлявшие существенные льготы политическим партиям на стадии выдвижения кандидатов, списков кандидатов в ходе будущих избирательных кампаний в период 2002 - 2012 гг. в случае получения "кредита доверия" избирателей на предыдущих выборах (в 2002 г. - допуска списка к распределению мандатов в Государственной Думе; в 2009 г. - и при передаче ему депутатского мандата по ст. 82.1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а также допуска списков партии к распределению мандатов не менее чем в 1/3 законодательных органов субъектов РФ; в 2010 г. - и при передаче спискам партии депутатских мандатов в таких законодательных органах субъектов РФ), смотрелись не совсем согласованно с идеями равенства <11>. В 2012 г. эта диспропорция была устранена... но лишь до мая 2014 г. Как известно, сегодня партии не собирают подписи лишь на выборах должностных лиц местного самоуправления; на выборах же депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований система преференций возвращена <12>.
<11> См.: редакции от 12 июня 2002 г., 12 мая 2009 г., 3 июня 2009 г., 22 апреля 2010 г., 2 мая 2012 г. пункта 16 ст. 38 рамочного Федерального закона.
<12> См.: Федеральный закон от 5 мая 2014 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 19. Ст. 2299.

Какие партии сегодня освобождены от сбора подписей на выборах депутатов?

Выборы депутатов Гос. Думы Федерального Собрания РФ <13>

Выборы депутатов законодательных органов субъектов РФ <14>

Выборы депутатов представительных органов (МО) <15>

  1. Список кандидатов партии допущен к распределению мандатов в ГД ФС РФ или получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу.
  1. Список кандидатов партии допущен к распределению мандатов в законодательном органе гос. власти хотя бы одного субъекта РФ созыва, действующего на день публикации решения о назначении выборов в Гос. Думу.
  1. Список кандидатов партии на последних выборах депутатов законодательного органа гос. власти данного субъекта РФ допущен к распределению мандатов или получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по единому избирательному округу.
  1. Списку кандидатов партии передан мандат в законодательном органе гос. власти хотя бы одного субъекта РФ созыва, действующего на день публикации решения о назначении выборов в Гос. Думу.
  1. Список кандидатов партии на последних выборах в представительные органы МО данного субъекта РФ был допущен к распределению депутатских мандатов хотя бы в одном из них.
  1. Если в представительный орган МО по результатам последних выборов был избран хотя бы один депутат партии (в том числе в составе списка кандидатов).
  1. На последних выборах в представительные органы МО данного субъекта РФ за списки кандидатов, выдвинутые партией, в сумме проголосовало не менее 0,5% от числа избирателей данного субъекта РФ.
  1. На выборах депутатов представительного органа поселения, входящего в муниципальный район, если депутат представительного органа от данной партии хотя бы одного поселения, входящего в район, избран в депутаты представительного органа этого муниципального района.

Иначе:

не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект РФ - не более 7 тысяч подписей - для федерального списка кандидатов;

0 подписей - при выдвижении кандидата по одномандатному округу партией, собравшей подписи в поддержку зарегистрированного федерального списка кандидатов;

не менее 3% от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего округа, - в поддержку

выдвижения партией кандидата по одномандатному округу.

Иначе:

3% подписей от числа избирателей, зарегистрированных на территории округа, поделенное на число мандатов, - для кандидатов по одномандатным (многомандатным) округам;

0,5% подписей - для списка кандидатов по единому округу.

Иначе:

0,5% подписей от числа избирателей, зарегистрированных на территории округа, поделенное на число мандатов, - для кандидатов по одномандатным (многомандатным) округам;

0,5% подписей - для списка кандидатов по единому округу.

<13> Статья 44 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 8. Ст. 740.
<14> Статья 35.1 рамочного Федерального закона.
<15> Там же.
  1. Идея регионализации списков кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями по единым избирательным округам, также олицетворяет некоторую условность принципа равного избирательного права.

Как известно, впервые такая система была введена Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. N 1557, когда наряду с провозглашением избрания 225 депутатов Государственной Думы на основе системы пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу впервые было предоставлено право избирательным объединениям при определении порядка размещения кандидатов в списке разбивать его полностью или частично на региональные группы с указанием, каким субъектам или группам субъектов РФ каждая из них соответствует. Наиболее важными критериями такой разбивки были определены следующие:

В субъектах РФ подобная система стала применяться с 2003 г.

Однако идея равенства избирательных прав не всегда воплощается в регионализации списков. Лишь в условиях деления списков на группы, соответствующие равному числу одномандатных избирательных округов, такое равенство презюмируется. Однако группы могут ведь соответствовать территориям одного или нескольких одномандатных избирательных округов (как в Пензенской, Оренбургской областях) или городам и районам с различной численностью избирателей. Были и более "четкие" примеры - в 2007 г. в Ленинградской области каждая из пяти региональных групп общеобластных списков кандидатов, формируемых избирательными объединениями, образовывалась исходя из примерного равенства частей территории области, которым соответствовали региональные группы, по численности зарегистрированных на них избирателей, - допустимое отклонение составляло не более 15% от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории Ленинградской области <16>. Позднее подобный подход был использован в законодательстве Кировской, Свердловской и Амурской областей.

<16> Статья 20 Областного закона Ленинградской области от 1 августа 2006 г. N 77-ОЗ (в ред. от 24 ноября 2006 г.) "О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области" // Вести. N 94. 22.08.2006.

Прямое избирательное право

В электоральной истории России последнего десятилетия повышенный научный интерес к принципу прямых выборов наблюдался шесть раз.

  1. В 2003 г., в связи с появлением альтернативного непосредственному избранию способа формирования представительных органов муниципальных районов (через делегирование глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав района), а также подтверждением ранее известного российской правовой системе принципа избрания глав муниципальных образований представительными органами из своего состава <17>.
<17> Соответствующие способы отражены в п. 1 ч. 4 ст. 35, п. 1 ч. 2 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  1. В 2004 г., при учреждении нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) по представлению Президента РФ законодательными (представительными) органами государственной власти регионов (вместо ставшего к тому времени традиционным избрания соответствующих должностных лиц гражданами страны на основе всеобщего равного и прямого избирательного права) <18>.
<18> Имеются в виду новации п. 4 ст. 1 Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
  1. В 2009 г., в связи с исключением порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления из перечня тех вопросов, изменения и дополнения по которым, вносимые в устав муниципального образования, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений <19>.
<19> Подпункт "в" п. 16 ст. 8 Федерального закона от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. N 52 (ч. 1). Ст. 6441.
  1. В 2012 г., при возвращении к прямым выборам высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) с новаторским порядком поддержки выдвижения кандидатов - сбором подписей депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований <20>.
<20> Федеральный закон от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 19. Ст. 2274.
  1. В 2013 г., при предоставлении субъектам РФ права отказываться от прямых выборов высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), учреждая альтернативный порядок их избрания - депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ <21>. Такие законы приняты в Республиках Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Крым <22>.
<21> Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. N 30-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 14. Ст. 1638.
<22> Закон Республики Дагестан от 6 июня 2013 г. N 29 "О порядке избрания Главы Республики Дагестан депутатами Народного собрания Республики Дагестан" // Дагестанская правда. N 182. 07.06.2013; Закон Республики Ингушетия от 8 мая 2013 г. N 6-РЗ "О порядке избрания Главы Республики Ингушетия" // Ингушетия. N 61. 14.05.2013; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 апреля 2014 г. N 19-РЗ "О порядке избрания Главы Кабардино-Балкарской Республики депутатами Парламента Кабардино-Балкарской Республики" // Официальная Кабардино-Балкария. N 17. 30.04.2014; Закон Республики Крым от 5 августа 2014 г. N 42-ЗРК "О порядке избрания Главы Республики Крым" // Опубликован 7 августа 2014 г. на интернет-портале "Российской газеты".
  1. В 2014 г., в связи с образованием двух новых видов муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, при этом формирование представительных органов таких городских округов может производиться из состава представительных органов внутригородских районов <23>. Первоначальное предложение депутатов Государственной Думы установить единственный способ формирования представительных органов муниципальных районов - из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой уставом данного муниципального района, - принято не было <24>.
<23> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.
<24> Законопроект N 469827-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в части уточнения общих принципов организации местного самоуправления)" - принят в 1-ом чтении 15.04.2014. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=469827-6&02.

Наиболее наглядно условность принципа прямого избирательного права проявляется, на наш взгляд, в рамках действующей модели выборов высших должностных лиц субъектов РФ (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ), проводимых всенародным голосованием.

14 октября 2012 г. в России после восьмилетнего перерыва в пяти регионах (Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях) состоялись прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ. 8 сентября 2013 г. аналогичные выборы прошли в Республике Хакасия, Забайкальском, Хабаровском краях, Владимирской, Магаданской, Московской областях, Чукотском автономном округе и Москве (8 территорий). 14 сентября 2014 г. такие кампании состоялись уже в 30 регионах.

Придерживаясь мажоритарной системы абсолютного большинства, законодательные (представительные) органы государственной власти этих территорий (за исключением Москвы и Кировской области) отказались от института самовыдвижения, допускаемого Федеральным законом от 2 мая 2012 г. N 40-ФЗ. По действующему избирательному законодательству прямые выборы высших должностных лиц субъектов РФ осложняются тремя "муниципальными фильтрами".

1-й "муниципальный фильтр" - выдвижение кандидата политической партией и выдвижение кандидата в порядке самовыдвижения должны поддержать от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ.

2-й "муниципальный фильтр" - установление среди собираемого процента подписей избранных на прямых выборах глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований дополнительной квоты для подписей депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов в размере от 5 до 10% от общего числа указанных лиц. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, в этом случае также устанавливается законом субъекта РФ.

3-й "муниципальный фильтр" - норма о поддержке кандидатов указанными депутатами и главами не менее чем в 3/4 (трех четвертях) муниципальных районов и городских округов.

В практике избирательных кампаний субъектов РФ 2012 - 2014 гг. соответствующие показатели выглядели следующим образом (см. табл.).

Выборы высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) 2012 - 2014 гг.

Дата выборов

Наименование субъекта РФ

1-й "муниципальный фильтр" (в %)

1-й "муниципальный фильтр" (в подписях)

2-й "муниципальный фильтр" (в %)

2-й "муниципальный фильтр" (в подписях)

3-й "муниципальный фильтр" (3/4 мун. районов и городских округов)

14.10.2012

Новгородская область

10%

173

10%

36

17

Амурская область

7%

224

7%

41

22

Брянская область

7%

241

7%

54

25

Рязанская область

7%

230

7%

44

22

Белгородская область

5%

148

5%

34

17

08.09.2013

Республика Хакасия

10%

126

10%

28

10

Магаданская область

10%

48

10%

15

Чукотский АО

10%

44

10%

12

Забайкальский край

8%

346

8%

48

Хабаровский край

8%

191

8%

28

15

Владимирская область

8%

136

8%

37

16

Московская область

7%

351

7%

100

54

Москва

6% + самовыдвижение (1%)

110 + 73021

110

14.09.2014

Республика Коми

10%

204

10%

44

15

Ивановская область

10%

162

10%

49

21

Ненецкий автономный округ

10%

21

10%

Санкт-Петербург

10%

156

84

Республика Калмыкия

9%

105

9%

20

11

Орловская область

8%

241

8%

51

21

Удмуртская Республика

7%

267

7%

58

23

Республика Алтай

7%

83

7%

16

Алтайский край

7%

549

10%

136

53

Нижегородская область

7%

325

10%

118

39

Псковская область

7%

150

10%

44

20

Астраханская область

7%

149

7%

22

10

Вологодская область

7%

214

7%

39

21

Липецкая область

7%

236

7%

30

15

Мурманская область

7%

38

7%

23

13

Самарская область

7%

266

7%

49

28

Челябинская область

7%

283

7%

64

33

Приморский край

7%

150

5%

35

26

Ставропольский край

6%

223

6%

65

26

Курганская область

6%

264

6%

27

20

Курская область

6%

240

6%

40

25

Республика Башкортостан

5%

457

5%

57

48

Республика Саха (Якутия)

5%

272

5%

37

27

Красноярский край

5%

310

5%

65

46

Волгоградская область

5%

266

5%

37

29

Воронежская область

5%

286

5%

48

26

Кировская область

5% + самовыдвижение (0,5 %)

224 + 5557

5%

44

34

Новосибирская область

5%

297

5%

53

27

Оренбургская область

5%

305

5%

49

33

Тюменская область

5%

243

5%

62

46

Подобные "фильтры" в некотором смысле искажают саму идею прямых выборов, оставляя открытым вопрос - если глава субъекта РФ (губернатор, глава администрации и т.д.) является выборным должностным лицом, определяемым гражданами России непосредственно, то зачем эту волю народа проверять трижды - через депутатов и глав муниципальных образований, сбор подписей среди избирателей (при самовыдвижении кандидата) и сам процесс голосования?

Всеобщее избирательное право как основополагающий его принцип также в известной степени условен. Проанализируем некоторые особенности и проблемы практического претворения данного принципа применительно к статусу российских граждан.

Все мы знаем, что избиратели включаются в список избирателей по месту своего жительства. Но из этого правила есть ряд исключений, связанных с реализацией активного избирательного права граждан, проживающих за пределами избирательного округа.

Соответствующая возможность может быть предусмотрена законом в соответствии с п. 4 ст. 4 рамочного Федерального закона и закреплена в действующих законах многих субъектов РФ. В большинстве таких случаев избирательный корпус расширяется за счет граждан РФ, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), - Владимирская, Челябинская, Самарская области, Забайкальский край; хотя встречаются и иные подходы: активным избирательным правом наделяются граждане, зарегистрированные по месту пребывания не позднее чем за три месяца до дня назначения выборов, - Рязанская область <25>; в связи с престарелым возрастом, инвалидностью не имеющие возможности принять участие в голосовании по месту жительства - Орловская область <26>; находящиеся на судне, которое в день голосования находится в плавании, если место жительства таких лиц расположено за пределами избирательного округа, к которому отнесен избирательный участок, образованный на данном судне, но на территории муниципального образования, где проводятся соответствующие выборы, - Сахалинская область <27>.

<25> Часть 6 ст. 5 Закона Рязанской области от 30 июля 2009 г. N 85-ОЗ "О выборах депутатов Рязанской областной Думы" // Рязанские ведомости. N 147 - 148. 01.08.2009.
<26> Часть 8 ст. 6 Закона Орловской области от 30 июня 2010 г. N 1087-ОЗ (в ред. от 5 сентября 2012 г.) "О регулировании отдельных правоотношений, связанных с выборами в органы местного самоуправления Орловской области" // Орловская правда. N 93. 03.07.2010.
<27> Часть 1 ст. 4 Закона Сахалинской области от 28 апреля 2008 г. N 35-ЗО "О муниципальных выборах в Сахалинской области" // Губернские ведомости. N 78 (3045). 30.04.2008.

К числу наиболее распространенных категорий граждан, реализующих активное избирательное право за пределами избирательного округа своего проживания, относятся:

  1. Студенты. Еще федеральное законодательство о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы в середине 2000-х годов <28> отразило необходимость включения студентов и иных лиц, обучающихся по очной форме обучения, зарегистрированных по месту пребывания в общежитии (по месту нахождения образовательного учреждения), в список избирателей по месту нахождения общежития (образовательного учреждения). Затем аналогичные нормы стали активно включаться в законы субъектов РФ о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
<28> Часть 5 ст. 16 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; п. 5 ст. 27 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 171.

В новом Федеральном законе 2014 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" подобных норм уже нет, что можно рассматривать следствием модернизации Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <29>, предполагающей, что отныне гражданин РФ вправе не регистрироваться по месту пребывания в жилом помещении, если жилое помещение, в котором он зарегистрирован по месту жительства, находится в том же или ином населенном пункте того же субъекта РФ. Для студентов же это правило наиболее характерно. Очевидно, что и остальное избирательное законодательство ждет подобная корректировка.

<29> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. N 376-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 51. Ст. 6696.

В перспективе голосование избирателей, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту пребывания в общежитиях, целесообразно проводить по общим правилам, установленным для избирателей, находящихся в местах временного пребывания и не получивших открепительных удостоверений. Студент сам может решить, где ему удобнее голосовать, при необходимости представив соответствующее заявление в участковую избирательную комиссию по месту временного пребывания в общежитии или месту нахождения образовательного учреждения.

  1. Работники вахтовым методом. Очень интересная, но весьма абстрактная дополнительная гарантия избирательных прав таких граждан была установлена в 2008 г. в Чукотском автономном округе, законодательством которого предусматривалось наделение активным избирательным правом при проведении выборов депутатов Думы Чукотского автономного округа, депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований граждан, место жительства которых расположено за пределами автономного округа, муниципального образования (соответственно уровню выборов), но в силу объективных причин находящихся длительное время по месту временного пребывания на указанной территории (студенты, проживающие в общежитиях, граждане, работающие вахтовым способом либо по контракту, и другие) <30>. В Чукотском автономном округе de facto подобную длительность приравнивали к 6-месячному сроку временного пребывания.
<30> Статья 3.1 Закона Чукотского автономного округа от 4 июня 2003 г. N 26-ОЗ (в ред. от 14 июля 2008 г.) "О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов депутатов Думы Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе". Сегодня данный Закон называется "О дополнительных гарантиях избирательных прав граждан при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Чукотского автономного округа и в органы местного самоуправления в Чукотском автономном округе и права на участие в референдуме Чукотского автономного округа и местных референдумах в Чукотском автономном округе" // Ведомости. N 17 (130). 06.06.2003.

ЦИК России высказал несколько иную точку зрения, предположив, что срок регистрации граждан по месту пребывания в таком случае должен быть не менее периода, на который приходится срок избирательной кампании по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, при условии проживания таких граждан на территории этого же субъекта РФ и после окончания избирательной кампании. В 2013 г. в Чукотском автономном округе были уточнены сроки такой регистрации - не позднее чем за три месяца до дня назначения соответствующих выборов. Соответствующая новация требует разработки механизма контроля за однократностью включения граждан, временно пребывающих на территории избирательного округа, в списки избирателей.

Приведенные примеры свидетельствуют о максимально широком действии принципа всеобщего избирательного права. Но и сужаться он тоже может: как известно, ряд граждан РФ избирательными правами не обладают. Это граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. С 2006 г. перечень лиц, не обладающих пассивным избирательным правом в нашей стране, был расширен за счет граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства. Кроме того, сегодня таким правом не обладают лица, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость, а в случае снятия или погашения судимости - до истечения 10 (15) лет со дня снятия или погашения судимости; осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности с неснятой и непогашенной судимостью на день голосования, а также ряд других категорий граждан.

Приведенные размышления об условности и динамичности нормативных основ конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы власти еще раз доказывают, что знать принципы избирательного права - значит знать и конкретные факты, на которых они базируются.

Литература

  1. Авакьян С.А. Размышления конституционалиста: Избранные статьи. М., 2010.
  2. Биктагиров Р.Т. Полный курс избирательного и референдумного права России: теория, законодательство, практика. Т. 1. Казань, 2013.
  3. Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М., 2005.
  4. Князев С.Д. Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2006. N 4.
  5. Политические институты, избирательное право и процесс в трудах российских мыслителей XIX - XX веков / Под ред. Ю.А. Веденеева, И.Б. Борисова. М., 2009.