Мудрый Юрист

О некоторых особенностях избирательной кампании при использовании двухуровневой модели местного самоуправления на примере челябинского городского округа с внутригородским делением

Шубина Елена Валентиновна, председатель Избирательной комиссии г. Челябинска, кандидат юридических наук.

Реформа местного самоуправления расширила набор моделей организации местного самоуправления для муниципальных образований, предложив для городских округов с районным делением двухуровневую модель, ранее использовавшуюся в муниципальных районах, где каждый внутригородской район - самостоятельное муниципальное образование. Первый этап создания двухуровневой модели местного самоуправления завершен в Челябинском городском округе с внутригородским делением. 14 сентября 2014 г. избраны 170 депутатов Советов депутатов семи внутригородских районов города Челябинска. Каковы особенности проведения выборов при использовании двухуровневой модели и какие вопросы требуют своего дальнейшего осмысления и регулирования на законодательном уровне?

Ключевые слова: избирательная комиссия, организующая выборы; предвыборная агитация; кандидат.

On some peculiarities of election campaign in use of a two-level model of local self-government as exemplified by the Chelyabinsk City Circuit with internal city division

E.V. Shubina

Shubina Elena Valentinovna, Chairman, Election Commission of the city of Chelyabinsk, candidate of juridical sciences.

The reform of local government expanded the set of models for the organization of local government municipalities, offering for urban districts with district division two-tier model, previously used in municipal areas, where each inner city - an independent municipality. What are the features of the election by using a two-tier model, and what issues require further interpretation and regulation at the legislative level?

Key words: electoral commission organizing the election, election campaigning, the candidate.

В настоящее время много говорят о новом витке реформы местного самоуправления, запущенном в Российской Федерации и предложившем новые модели местного самоуправления для крупных городов с районным делением. Федеральный законодатель не стал навязывать новую двухуровневую модель, ранее использовавшуюся в муниципальных районах (район - сельское поселение) для городов-мегаполисов, а, наоборот, расширил набор инструментов, которыми субъект Федерации может пользоваться для более качественной организации местного самоуправления. Двухуровневая модель в крупном городе - еще один из вариантов в дополнение к тем, что функционировали, действовали до сих пор.

Законодатель в этом смысле поступил мудро, дав действительно широкие возможности субъекту Федерации самому определять: как строить систему местной власти, какая форма организации местного самоуправления в наибольшей степени отвечает интересам граждан, учитывая специфику региона, экономическое и социальное развитие мегаполиса, национальные традиции и даже менталитет и активность населения по решению вопросов местного значения. Если субъект посчитает, что двухуровневая модель для города-мегаполиса успешная, если она даст возможность правильно выстраивать отношения между уровнями власти: районная, городская, субъекта Российской Федерации, то закон позволяет субъекту установить эту модель для конкретного муниципалитета.

Кроме того, закон дает возможность разные модели устройства местного самоуправления реализовывать не только в масштабах всего субъекта Федерации, но и внутри субъекта Федерации: для одного муниципального образования годится вот эта модель, а для другого может быть применена другая модель. Эта многовариантность - и есть самое главное, что дал нам федеральный законодатель, внеся поправки в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Свобода выбора, огромное количество вариантов, учет мнения населения - вот три составляющие, которые должны сработать на результат, на который нацелена реформа.

Таким образом, в настоящее время для крупных городов законодателем предложены три модели местного самоуправления: городской округ без районного деления, городской округ с районным делением и городской округ с внутригородским делением, где каждый внутригородской район - муниципальное образование.

Законом Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 706-ЗО "О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районах в его составе" Челябинский городской округ наделен статусом Челябинского городского округа с внутригородским делением. В его составе образованы семь внутригородских районов. Законом Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" определена численность депутатов Советов депутатов внутригородских районов Челябинска - по 25 депутатов в каждом (в одном - 20), а также Челябинской городской Думы (в количестве 49 депутатов), которая формируется путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов (по 7 человек от каждого представительного органа внутригородского района) в соответствии с равной, независимо от численности населения внутригородских районов, нормы представительства.

Сегодня сложно сказать, как покажет себя новая двухуровневая модель в Челябинском городском округе с внутригородским делением, насколько будет эффективна, отвечать интересам населения, насколько будет востребована в других городах-мегаполисах. Однако выборы органов местного самоуправления при использовании названной модели, несмотря на то что избирательное законодательство очень системное и гармоничное, показали ряд особенностей избирательной кампании и обозначили вопросы, требующие дальнейшего регулирования на законодательном уровне.

Так, на территории г. Челябинска было образовано 170 одномандатных избирательных округов (ранее в 2009 г. - 37 одномандатных избирательных округов), по которым было выдвинуто 1203 кандидата.

При проведении избирательной кампании по выборам депутатов Советов депутатов внутригородских районов г. Челябинска (170 депутатов) полномочия избирательных комиссий муниципальных образований во вновь созданных внутригородских районах, как самостоятельных муниципальных образованиях, были возложены на семь районных территориальных комиссий. При этом и окружные избирательные комиссии созданы не были. Решениями территориальных избирательных комиссий полномочия окружных избирательных комиссий были также возложены на территориальные избирательные комиссии. Такое возложение не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, но создает определенные угрозы независимой основе местного самоуправления.

В соответствии со ст. 17 Закона Челябинской области подготовку и проведение муниципальных выборов должны осуществлять следующие избирательные комиссии:

  1. избирательная комиссия муниципального образования;
  2. территориальные избирательные комиссии;
  3. окружные избирательные комиссии;
  4. участковые избирательные комиссии.

Исходя из двойного возложения полномочий на территориальные избирательные комиссии фактически в Челябинске муниципальные выборы проводили территориальные избирательные комиссии, являющиеся государственным органом. Избирательная комиссия муниципального образования г. Челябинска при применении двухуровневой модели местного самоуправления и двухуровневых выборов оказалась исключенной из избирательного процесса.

В этой связи, несмотря на формальное соответствие такой ситуации требованиям законодательства РФ, возникает вопрос о соблюдении требований Конституции Российской Федерации в части самостоятельности местного самоуправления, когда формирование органов местного самоуправления осуществляется исключительно государственными органами.

Указанная неоднозначность ситуации могла бы быть уравновешена не исключением, а, наоборот, введением в указанную систему избирательной комиссии муниципального образования города-мегаполиса, существующей на постоянной штатной основе и имеющей все необходимые ресурсы и богатый опыт организации и проведения избирательных кампаний.

Двухуровневая модель местного самоуправления, введенная законодателем, как новая модель для городов с внутригородским делением, где, как матрешка в матрешке, внутригородской район, являясь муниципальным образованием, входит в более крупное муниципального образование, является его составной частью, должна предусматривать и двухуровневую систему избирательных комиссий аналогично двухуровневой системе органов местного самоуправления; в этом случае организующей муниципальные выборы была бы избирательная комиссия муниципального образования более высокого уровня - городского округа с внутригородским делением.

В этом случае роль и значение избирательной комиссии муниципального образования городского округа с внутригородским делением не только не станут меньше, но и возрастут по некоторым направлениям. В отличие от избирательных комиссий иных муниципальных образований статус избирательной комиссии городского округа с внутригородским делением наполняется новым содержанием и требует отдельного законодательного регулирования.

Абсолютно оправданной представляется модель при изменении статуса городского округа на городской округ с внутригородским делением и применении в этой связи двухуровневой системы выборов следующая двухуровневая система избирательных комиссий:

  1. избирательная комиссия муниципального образования городского округа с внутригородским делением;
  2. избирательные комиссии муниципальных образований внутригородских районов города (их полномочия при этом могут возлагаться на территориальные избирательные комиссии);
  3. территориальные комиссии;
  4. окружные комиссии;
  5. участковые комиссии.

Реформа местного самоуправления предполагает четкое разграничение полномочий в двухуровневой модели органов местного самоуправления между городским и районным уровнями. Именно от того, насколько четко будут разграничены эти полномочия, зависит, будут ли впоследствии возникать спорные ситуации между уровнями власти. Причем это разграничение должно пройти аккуратно, не задев целостность единого городского хозяйства. В этой связи представляется логичным законодательно разграничить полномочия и в системе избирательных комиссий при применении двухуровневых выборов, не задев целостность системы избирательных комиссий в крупных городах-мегаполисах с районным делением, где вводится двухуровневая модель местного самоуправления: часть полномочий оставить за избирательной комиссией муниципального образования городского округа с внутригородским делением (например утверждение форм документов), а часть передать избирательным комиссиям муниципальных образований внутригородских районов.

Еще один момент, который требует обсуждения, - это порядок обжалования решений, действий (бездействия) избирательных комиссий при использовании двухуровневой модели местного самоуправления. Так, в Челябинском городском округе при двойном возложении на территориальные избирательные комиссии полномочий окружных избирательных комиссий и комиссий муниципальных образований жалобы на решения, действия (бездействие) территориальных избирательных комиссий (ТИК с полномочиями трех уровней комиссий) могли быть поданы исключительно в избирательную комиссию Челябинской области. Таким образом, решения территориальных комиссий могли быть обжалованы в избирательную комиссию субъекта Федерации, являющуюся государственным органом.

Такая возможность рассмотрения жалоб вызывает вопросы с правовой точки зрения, ставя под сомнение соблюдение установленного Конституцией РФ принципа независимой основы местного самоуправления. Ситуацию усугубляет тот факт, что один из членов территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса входит на штатной основе в состав аппарата избирательной комиссии субъекта Федерации (например в Челябинской области).

В этой связи необходимо внесение следующего изменения в п. 7 ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации": "Решения или действия (бездействие) избирательной комиссии внутригородского района или его должностного лица, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в избирательную комиссию муниципального образования городского округа с внутригородским делением".

Надо сказать, что в п. 7 ст. 75 названного Федерального закона уже предусмотрен подобный порядок: жалобы на решения, действия (бездействие) избирательной комиссии муниципального образования поселения подаются в избирательную комиссию муниципального образования района. Такой порядок является вполне логичным с точки зрения законодательства, поскольку первым уровнем формирования органов местного самоуправления муниципального района являются выборы в муниципальных образованиях - поселениях, входящих в муниципальный район.

Если используется двухуровневая модель местного самоуправления в городе-мегаполисе, но при этом упраздняется избирательная комиссия городского округа с внутригородским делением, открытым остается вопрос об иных полномочиях такой избирательной комиссии.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об основных гарантиях..." полномочия и функции по подготовке и проведению местного референдума, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования возлагаются на избирательную комиссию муниципального образования.

Формально действующее законодательство допускает возможность возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на иные комиссии. Однако для крупных городов (особенно городов-миллионников) такое возложение полномочий является неприемлемым, поскольку вызывает много противоречий, связанных с несовпадением территории действия комиссий (внутригородской район и город в целом), противоречиями в статусе органа и поставленных перед ним задач (государственный орган и осуществление населением местного самоуправления), финансированием (из местного или областного бюджета) и т.д.

Кроме того, по смыслу, заложенному законодателем в п. 4 упомянутой ст. 24, при возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования на одну из территориальных избирательных комиссий районов в городах, где образованы несколько территориальных избирательных комиссий, речь идет исключительно об одном муниципальном образовании. В случае если в процессе преобразования городской округ будет наделен статусом городского округа с внутригородским делением, где каждый из районов получит статус самостоятельного муниципального образования, прямое применение вышеназванной нормы вызовет большой круг противоречий и вопросов.

Таким образом, статус, в том числе полномочия избирательной комиссии муниципального образования городского округа с внутригородским делением, требует на сегодняшний момент отдельного законодательного регулирования в случае преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением. Эта комиссия не только должна существовать, за ней надо закрепить консультативную, координационную и контрольную функции при проведении выборов органов местного самоуправления во внутригородских районах. Это позволит сократить нагрузку на местные бюджеты внутригородских районов по переобучению членов территориальных комиссий по осуществлению функций избирательных комиссий муниципальных образований, расширению штата комиссии.

Проведение выборов депутатов представительных органов внутригородских районов городского округа выявило еще ряд особенностей избирательной кампании, некоторые из них требуют дополнительного законодательного регулирования на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации.

В связи с увеличением количества избирательных округов в г. Челябинске они значительно уменьшились по количеству избирателей: с 20 - 22 тыс. избирателей до 3,5 - 6 тыс. избирателей. И конечно, установленный в законодательстве о муниципальных выборах в Челябинской области предел избирательного фонда - 2 млн рублей, разумно подходящий для кандидата в депутаты избирательного округа с числом избирателей 20 - 23 тыс., оказался достаточно велик для кандидата в депутаты по избирательному округу с 3,5 - 6 тыс. избирателей. Для сравнения: предел избирательного фонда по выборам главы муниципального образования, по числу избирателей равного г. Челябинску, составляет 5 млн рублей. В этой связи при проведении выборов практически "не работали" нормы конституционно-правовой ответственности, предусматривающие отмену регистрации в случае расходов на цели избрания средств, помимо избирательного фонда, более 5%, поскольку 100 000 руб. - довольно большая и несоразмерная сумма для такого рода нарушений в округе с 3 - 5 тыс. избирателей. Таким образом, на уровне субъекта Федерации при использовании двухуровневой модели в городе-мегаполисе норма о пределе избирательного фонда должна быть изменена соответственно уменьшению избирательных округов по числу избирателей предположительно в 7 - 8 раз.

Увеличение количества избирательных округов вызвало определенные трудности и при выдвижении кандидатов политическими партиями. Несмотря на тот факт, что партийное строительство достаточно активно и результативно развивалось в Челябинской области, и на момент назначения выборов правом на участие обладали 62 политические партии, воспользовались этим правом только 12 из них. При этом только в 3 политических партиях кадровый ресурс оказался достаточным для выдвижения кандидатов по всем 170 или почти по всем избирательным округам.

Выход из сложившейся ситуации некоторые партии нашли в двойном и даже тройном выдвижении одних и тех же кандидатов по нескольким округам. В Федеральном законе "Об основных гарантиях..." установлен прямой запрет в одном муниципальном образовании при использовании мажоритарной избирательной системы выдвижения одного гражданина по двум и более избирательным округам на одних и тех же выборах. Однако, в связи с тем что Челябинский городской округ наделен статусом городского округа с внутригородским делением, где каждый из семи внутригородских районов города - самостоятельное муниципальное образование, выдвижение гражданина кандидатом сразу в нескольких внутригородских районах Челябинска с точки зрения законодательства не являлось нарушением. Так, политической партией ЛДПР 34 кандидата имели выдвижение по двум или трем округам в разных районах Челябинска. Такие выдвижения были связаны с отсутствием каких-либо регуляторов регистрации. Например, отсутствие необходимости сбора подписей для подтверждения поддержки кандидата избирателями (поскольку все округа были менее 10 тыс. избирателей, подписи для регистрации не собирались), отсутствие по трем из семи районов Челябинска обязанности создания избирательного фонда (если избирательный округ менее 5 тыс. избирателей, фонд может не создаваться).

По сути, заявительный порядок регистрации с минимальным количеством документов сделал возможным такие "технические" выдвижения. Технология не нова. Так, в 2013 г. на региональных выборах 8 политических партий: так называемые "богдановские" и "Гражданская сила" применили нехитрую технологию: все или почти все списки, выдвинутые в самых разных регионах (от Чечни до Забайкальского края), состояли в основном из одних и тех же кандидатов, не имевших никакого отношения к этим регионам. Иными словами, это было "техническое" участие без реального стремления победить.

Проблема заключается в том, что Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" запрещается осуществление полномочий депутатов одновременно в нескольких муниципальных образованиях. А следовательно, при предполагаемом избрании одновременно по нескольким избирательным округам в разных внутригородских районах Челябинска гражданин вправе стать депутатом лишь одного из внутригородских районов. По другим же должны будут проводиться снова выборы, в соответствии с требованиями законодательства второе воскресенье сентября следующего года - единый день голосования. И целый год фактически избиратели нескольких избирательных округов могут остаться без своих представителей в советах депутатов внутригородских районов.

Одновременно с чрезмерно упрощенным порядком выдвижения и регистрации кандидатов можно связать и низкую активность политических партий. Возможность, предусмотренная законодательством о выборах и обеспечивающая льготный порядок выдвижения и регистрации кандидатов без сбора подписей, в данном случае не вызывала особой заинтересованности у претендентов на депутатские мандаты. Подписи избирателей для регистрации можно было не собирать не только кандидатам от партий, но и самовыдвиженцам, в связи с тем что округа были сформированы с числом избирателей менее 10 тыс. избирателей, а выдвижение при этих условиях от политической партии требовало участия в определенных процедурах (например праймериз) и оформление дополнительных документов.

Кроме того, многие кандидаты не желали связывать себя определенными обязательствами с какой-либо партией и ее программными положениями. Отсюда более половины кандидатов были выдвинуты путем самовыдвижения. Между тем упрощенный порядок регистрации позволил выявить реальную активность политических партий и реальные политические предпочтения кандидатов, поскольку в данном случае выдвигаемые политическими партиями граждане не рассматривали политическую партию как льготный проходной билет для регистрации.

Стоит отметить при проведении выборов по двухуровневой модели и, соответственно, маленьком числе избирателей в округе однотипность видов предвыборной агитации. Такие виды агитации, как агитация через СМИ, размещение баннеров, становятся нерентабельными и, как следствие, неиспользуемыми. Так, опубликование агитационного материала в газете, которая распространяется на всей территории Челябинского городского округа с внутригородским делением, при целевой аудитории в 3,5 тыс. избирателей, проживающих в нескольких соседних дворах, стало неэффективным. В этой связи большую популярность у кандидатов приобрела целевая обработка избирателей путем адресного распространения печатного агитационного материала в виде брошюр и буклетов, а также публичные мероприятия во дворах.

В целом же практика проведения выборов в городском округе с внутригородским делением определила ряд вопросов, которые должны стать предметом обсуждения и найти свое законодательное закрепление в ближайшее время.

Литература

  1. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.
  2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
  3. Закон Челябинской области от 29 июня 2006 г. N 36-ЗО "О муниципальных выборах в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 2006. 11 июля (спецвыпуск).
  4. Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" // Южноуральская панорама. 2014. N 87.