Мудрый Юрист

Новеллы федерального закона "о политических партиях" 2014 г. И динамика финансирования политических партий в России

Митин Гарегин Николаевич, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Настоящая работа представляет собой попытку анализа отдельных новелл Федерального закона "О политических партиях" в части финансирования политических партий, а также влияния этих новелл на динамику финансирования партий. В статье повышенное внимание уделено членским взносам как источнику денежных средств политических партий. Это связано с тем, что ряд новых политических партий используют данный институт для финансирования своей деятельности.

Ключевые слова: политическая партия, членские взносы, пожертвования, заем, кредит, ГРЕКО, прекращение договора.

The innovations of Federal Law "On Political Parties" of 2014 and dynamics of financing of political parties in Russia

G.N. Mitin

Mitin Garegin Nikolaevich, member, the Central Election Commission of the Russian Federation, candidate of juridical sciences.

The present article is an attempt to analyze certain innovations of Federal Law "On political Parties" with regard to financing of political parties as well as the influence of such innovations on dynamics of financing of the parties. The article draws a great attention to membership fees as a source of monetary means of political parties. A number of new political parties use this institute for financing of their activities.

Key words: political party, membership fee, donations, loan, credit, GRECO, termination of agreement.

Цель настоящего исследования - определить, как изменения, внесенные в Федеральный закон "О политических партиях" в 2014 г., повлияют на динамику финансирования российских партий, дадут ли они какой-либо эффект.

Источниками финансовых данных политических партий являются Сводные финансовые отчеты политических партий за период 2005 - 2012 гг., а также Сведения о поступлении и расходовании средств политических партий и их региональных отделений за 2013 - 2014 гг. Для настоящего исследования последние являются единственными общедоступными источниками финансовой информации политических партий за 2013 - 2014 гг. из-за установления трехлетнего периода для сводных финансовых отчетов.

Здесь нельзя согласиться с позицией М.И. Цапко, что "сохранившаяся обязанность представления ежеквартальных отчетов о получении и расходовании средств политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями не может в достаточной степени служить реализации контроля над финансами политической партии в силу единой системы агрегации, обработки и верификации этих данных (выделено мной. - Г.М.)", а также что "вновь создаваемые партии будут не в полной мере "прозрачны" в части финансирования и финансовой деятельности в течение трех лет" <1>. На самом деле партии "порционно" представляют те же самые сведения <2>, которые сводятся и тщательно проверяются избирательными комиссиями. Хотя для исследователей сбор и обработка ежегодных данных по финансированию политических партий существенно усложнились.

<1> Цапко М.И. Современное состояние и основные направления совершенствования законодательства о политических партиях // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 2. С. 78 - 84. Я не совсем понимаю, каким образом единая система сбора, обработки и проверки данных квартальных отчетов партий мешает надлежащему контролю финансирования политических партий (это вытекает из выделенной части первой цитаты)?
<2> Хотя это не означает, что до изменения сроков представления сводного финансового отчета финансирование политических партий было прозрачно.

Установление трехлетнего срока представления сводных финансовых отчетов, подаваемое как либерализация законодательства, наоборот, вызвало нарекания бухгалтерских (финансовых) служб политических партий. Трехлетние сводные финансовые отчеты оказались неудобны в отношении ведения и необходимости сверки с данными 12 квартальных отчетов и соответствующим числом первичных документов! <3> Поэтому Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 185-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" была восстановлена обязанность политических партий ежегодно представлять сводный финансовый отчет.

<3> Здесь дополнительно стоял вопрос и о порядке хранения первичных финансовых и иных связанных с квартальными сведениями документов.

Большинство изменений, внесенных в Федеральный закон "О политических партиях" по вопросу финансирования в 2014 г., были обусловлены рекомендациями ГРЕКО, изложенными в Оценочном докладе по вопросам прозрачности финансирования политических партий в Российской Федерации (20 - 23 марта 2012 г.) <4>. Рекомендации являются обязательными для членов ГРЕКО: в соответствии с ч. 6 ст. 15 Статута ГРЕКО <5> от государства - члена Группы могут потребовать отчитаться по реализации указанных в Отчете рекомендаций. Если Комитет ГРЕКО придет к выводу о неисполнении или ненадлежащем исполнении рекомендаций государством-членом, он может сделать соответствующее публичное заявление.

<4> Evaluation Report on the Russian Federation. Transparency of Party Funding (Theme II).Third Evaluation Round. Strasbourg, 22 March 2012. P. 38 - 39. См. также: Вавилов С.В. Финансовое обеспечение деятельности партий в условиях политической реформы // Журнал о выборах. 2012. N 6. С. 2 - 4.
<5> URL: http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/statute_en.asp (дата обращения: 28.10.2014).

Необходимость учета рекомендаций ГРЕКО в российском законодательстве основывается на требованиях подп. "в" п. 4 Национального плана противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы, утв. Указом Президента России от 13 марта 2014 г. N 297.

Изменения в соответствии с вышеуказанными Рекомендациями коснулись трех источников денежных средств политических партий: взносов, пожертвований и заемных средств.

I. Членские взносы. Взносы - это способ финансового саморегулирования, альтернативный способ вовлечения членов политической партии в ее развитие. Можно сказать, что они являются имущественным выражением права на объединение: граждане имеют право не только создать организацию, но и материально обеспечивать ее деятельность. Для политических партий, не получающих государственное финансирование, членские взносы являются единственным источником денежных средств, который не порождает зависимости политической партии от сторонних лиц, как пожертвования или иные сделки.

Предложенное изначально в проекте Федерального закона N 385644-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" количественное ограничение членских взносов было справедливо не принято во внимание, поскольку оно ущемляет само право на объединение. Создавая любое общественное объединение, не только политическую партию, его участники (члены) обеспечивают деятельность объединения и личным участием, и материально. Без материальной основы нормальная политическая деятельность в принципе невозможна.

В то же время политическая партия зависит от своих членов не только материально, но и организационно, и идеологически. Лицо, не заинтересованное в участии в работе партии, ее идеологических тонкостях, рискует оказаться на обочине партийных процессов независимо от размера уплаченного членского взноса.

Процент пожертвований физических лиц, переданных наличными денежными средствами, в общем числе пожертвований физических лиц:

Конечно, независимо от каких-либо ограничений взносы в настоящее время не занимают значительной доли в финансировании политических партий в России. Практика показывает, что внесение членских взносов стало скорее добровольным, нежели обязательным. От пожертвований такие взносы отличает только то, что они должны уплачиваться только членами партии и в фиксированном размере. Документально взнос, вносимый на расчетный счет партии, отличается от пожертвования тем, что в поле платежного поручения N 24 "Назначение платежа" <6> член партии обязательно должен указывать на то, что вносимые денежные средства представляют собой членские взносы. В противном случае имеет место риск необходимости доказывания, что данный платеж не был пожертвованием, внесенным с нарушением установленного законом порядка.

<6> См.: приложение N 1 к Положению Банка России от 19 июня 2012 г. N 383-П "О правилах осуществления перевода денежных средств" // Вестник Банка России. 2012. N 34.

Здесь следует отметить также новеллу касательно пожертвований, передаваемых наличными денежными средствами: в случае превышения установленного в п. 2 ст. 30 Федерального закона размера такое пожертвование должно быть возвращено жертвователю. Если возврат невозможен, наличное пожертвование подлежит перечислению в доход федерального бюджета. Данное требование можно благополучно обойти, распределив разницу максимального размера наличного пожертвования и полученной суммой между иными жертвователями или членами партии. Данные сводных финансовых отчетов политических партий, как правило, показывают, что объем наличных денежных средств в пожертвованиях физических лиц не превышает 10%.

Однако значительные объемы денежных средств, поступивших в наличном порядке (например, у КПРФ за 2006 - 2012 гг. ежегодный объем таких средств был не ниже 1500 тыс. руб., у ЛДПР и "Единой России" - не более 600 тыс.), вызывают подозрения определенного рода. Пожертвования наличными средствами в размере 500 тыс. руб. политическая партия может получить не меньше чем от 116 человек; в размере 1500 тыс. руб. - не меньше чем от 347 человек. И это сторонники, а не члены партии. Объяснить большие суммы пожертвований наличными средствами отчасти можно широкой электоральной поддержкой политических партий (см. табл.).

Политическая партия

2007

2011

2012

-1-

-2-

-1-

-2-

-2-

КПРФ

8046886

1923265

12599507

2432425

2440079

ЕДИНАЯ РОССИЯ

44714241

39895

32379133

618780

98850

ЛДПР

5660823

414280

7664570

234540

299190

ЯБЛОКО

1108985

60473

2252403

52292

36555

где 1 - число избирателей, проголосовавших за политическую партию на федеральных выборах <7>. Сведения приводятся по: Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. 2011. Сборник информационно-аналитических материалов. М., 2012. С. 406.

<7> Это и размер гипотетической поддержки, которую могла бы получить политическая партия, если бы каждый из проголосовавших передал пожертвование в размере 1 руб. Вопрос о микропожертвованиях и их роли в жизни политических партий заслуживает самостоятельного исследования.

2 - размер пожертвований, переданных наличными средствами (руб.).

Статистика подтверждает ранее сделанный вывод о том, что членские взносы как источник финансирования политических партий не только не исчезнут, но и будут использоваться вновь образованными политическими партиями.

Так, в 2013 г. пять новых политических партий - Аграрная партия России, партия "Защитники Отечества", партия "Коммунисты России", партия "Союз труда" и Партия возрождения села - взимали членские взносы, причем партия "Защитники Отечества" делала это регулярно, на протяжении всего года.

Объем вступительных и членских взносов российских политических партий в 2013 г. (без учета данных структурных подразделений)

Учет взносов и раскрытие информации по ним нужны в первую очередь самим членам политической партии. Судебная практика последних лет показала, что уплаченные членские взносы, рассчитываемые на основе размера заработной платы (дохода) гражданина, могут подтверждать размер заработка гражданина в тех случаях, когда сведения о заработной плате утеряны <8>. На основании Письма Минтруда России, Пенсионного фонда России от 27 ноября 2001 г. N 8389-ЮЛ/ЛЧ-06-27/9704 можно сделать вывод, что в указанных целях сведения об уплаченных взносах должны отражаться в учетных карточках члена партии или партийных билетах.

<8> См.: Мертешев М. КПСС поможет пенсионерам // ЭЖ-Юрист. 2014. N 32. С. 8.

Партийный билет члена КПСС предусматривал специальные страницы для простановки отметок о членских взносах <9>. Современные политические партии также следуют этому примеру.

<9> Лекции по партийному строительству. Вып. первый. М.: Мысль, 1971. С. 429, 443.

Согласно п. 5.6.2 Устава партии "Защитники Отечества" партийный билет используется для осуществления уплаты членских взносов. В соответствии с п. 2.3 Положения о порядке сбора, учета и расходования членских партийных взносов, утв. Постановлением Президиума ЦК КПРФ от 10 октября 2006 г. N Пр. 54/5 <10>, в партийном билете ставится штамп об уплате и подпись лица, принимающего взносы. При отсутствии у члена КПРФ дохода, с которого исчисляются членские партийные взносы, в его партийном билете и в ведомости делается запись: "Доход отсутствует". Кроме того, форма ведомости уплаты членских взносов членами местного отделения КПРФ предусматривает графу, в которую заносится месячный доход члена партии, на основе которого рассчитывается размер членского взноса. Данная ведомость также, полагаем, может служить для целей определения размера пенсии <11>.

<10> URL: http://www.cprfspb.ru/4152.html (дата обращения: 15.10.2014).
<12> При условии, что не изменится законодательство о социальном обеспечении.

Однако современные политические партии в отличие от КПСС не обладают достаточным ресурсом, чтобы получить информацию о размерах доходов своих членов. Исчисление доходов членов современных партий на основе размеров внесенных ими взносов достаточно условно. В связи с этим наблюдается тенденция отказа современных партий от привязки размера уплачиваемых взносов к доходам членов. Исключение составляют случаи уменьшения размеров взносов членов партии, являющихся безработными, малоимущими, пенсионерами, студентами и т.п.

При установлении размера взносов члены политической партии должны отталкиваться от соблюдения баланса имущественных интересов партии, собственных имущественных интересов и перспективы увеличения числа членов партии. Чем больше членов партии, тем меньше может быть размер членских взносов, однако изначально высокие членские взносы могут препятствовать расширению политической партии. Как правило, партии устанавливают жесткую величину членского взноса, уплачиваемого помесячно или ежегодно.

Например, согласно Положению о партийных взносах в Свердловском региональном отделении ЛДПР <12> размер членских взносов составляет 150 руб. в год (12,5 руб. в месяц). В Партии ветеранов России размер членского взноса составляет 100 руб. в месяц <13>.

<12> URL: http://www.ldpr-ural.ru/section/group/join/ (дата обращения: 15.10.2014).
<13> Пункт 1.2 Положения о порядке сбора, учета и расходования членских партийных взносов, утв. Решением Президиума Центрального Совета Политической партии "Партия ветеранов России" от 14 марта 2014 г. N 1. URL: http://veteransrussian.ru/msk/vazhnyie-resheniya/polozhenie-o-poryadke-sbora-uchyota-i-rasxodovaniya-chlenskix-partijnyix-vznosov.html

В Аграрной партии России предусмотрена гибкая система расчета членских взносов: 1% от МРОТ, устанавливаемого законом. С одной стороны, сохраняется существо традиционной привязки членских взносов к доходу, а с другой - отсутствует необходимость выявлять собственно его размер для каждого члена партии.

С учетом финансовой статистики партий и их внутренних документов можно сделать вывод, что средний размер членских взносов не превышает 100 руб. в месяц <14>.

<14> Минимально возможный доход политической партии численностью 500 членов с учетом полной собираемости членских взносов может составлять 5 руб. в мес. (60 руб. в год). Для любой политической партии он рассчитывается по формуле n/100, где n - число членов партии. Данную величину можно использовать при определении размера членских взносов, а равно оценки их собираемости.

С учетом изложенного не совсем понятно, какой полезный эффект даст применении нормы об обязательной публикации информации о членах партии, размеры членских взносов которых превышают 4 330 000 руб. (п. 5 ст. 34 Федерального закона "О политических партиях")? Для целей контроля представляемая информация - имя члена партии и субъект Российской Федерации, в котором он проживает, - также практически бесполезна, поскольку не позволяет идентифицировать такое лицо надлежащим образом.

II. Заем и кредит. Анализ данных сводных финансовых отчетов шести российских политических партий за период с 2005 по 2012 г и сведений о поступлении и расходовании средств этих партий за 2013 - 2014 гг. показывает, что политические партии никогда не брали кредитов. Такая ситуация, полагаем, вызвана следующими обстоятельствами.

Во-первых, кредитный договор в соответствии с п. 1 ст. 819 Гражданского кодекса Российской Федерации и п. 2.1.1 Положения о порядке предоставления (размещения) кредитными организациями денежных средств и их возврата (погашения), утв. Банком России 31 августа 1998 г. N 54-П <15> можно заключить только с банком, в котором у потенциального должника открыт расчетный счет. Для политической партии это означает, что она может заключать такие договоры только с одним банком (п. 2 ст. 29 Федерального закона "О политических партиях").

<15> Вестник Банка России. 2001. N 73.

Во-вторых, соотношение поступлений в партийный бюджет и партийных расходов очень нестабильно. Данные сводных финансовых отчетов показывают, что политические партии не формируют резервные фонды. Значительное количество недвижимого имущества имеется только у немногих политических партий. Оно могло бы выступать в качестве гарантии выплаты по кредиту, однако обладает низкой ликвидностью и поэтому само по себе интереса для кредиторов не представляет.

Источники доходов партии "Патриоты России" за 2012 год

В отношении неплатежеспособной партии нельзя инициировать конкурсное производство (п. 1 ст. 65 Гражданского кодекса Российской Федерации). Кроме того, часть финансовых средств и имущества российских политических партий сосредоточена в "околопартийных" некоммерческих организациях, созданных либо самими партиями, либо их членами (сторонниками). Все перечисленные факторы создают для банков серьезный риск невозврата партией кредитных средств.

Что касается займов, то при детальном рассмотрении этих данных по каждой партии в отдельности выясняется, что институтом займов пользовались в значительной степени только две политические партии - "Единая Россия" и "Патриоты России". К 2014 г. "Единая Россия" от этой практики отошла. У "Патриотов России" доля займов в годовом бюджете партии составляла, например, в 2012 г. 38,89% (именно эти займы формируют 4,78% иных поступлений среди остальных доходов шести партий за 2012 г.).

Этот инструмент, по всей видимости, использовался для "безопасного" финансирования партии ее руководителем. В случае смещения его с должности и отстранения от руководства политической партией полученные по договорам займа денежные средства можно было бы истребовать в судебном порядке, а при их отсутствии парализовать деятельность самой партии.

Эффект от введения ограничений займов для политических партий и специальных требований в отношении отчетности по ним довольно низок, а такие же требования по партийным кредитам и вовсе никак не повлияли и не повлияют на динамику партийного финансирования.

Следует отметить, что абз. четвертый п. 3 ст. 29 Федерального закона "О политических партиях", содержащий последствия использования конструкции договора займа вместо пожертвования, по существу, является формализацией применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о притворных сделках. Здесь формализуются признаки притворности займа, как правило, раскрывающиеся только в судебной практике, - прекращение договора происходит не в форме исполнения или перемены кредитора. При этом в последнем случае законодатель ошибся, так как перемена лиц в договоре не является способом его прекращения.

То есть политическая партия не может прекратить обязательства путем предоставления отступного (ст. 409 Гражданского кодекса Российской Федерации), зачета (ст. 410 Гражданского кодекса Российской Федерации) <16>, новации (ст. 414 Гражданского кодекса Российской Федерации), прощения долга (ст. 415 Гражданского кодекса Российской Федерации). Все указанные случаи допускают сговор политической партии с ее контрагентом на сокрытие сверхлимитного пожертвования. Особенно сближает заем с пожертвованием прощение долга как способ прекращения обязательства <17>.

<16> Законодательный запрет использования зачета для прекращения обязательств Гражданский кодекс Российской Федерации допускает в абз. шестом ст. 411.
<17> В системе арбитражных судов была сделана попытка признавать прощение долга одновременно в качестве формы договора дарения, однако эта попытка была справедливо пресечена Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации. См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 15 июля 2010 г. N 2833/10 // Вестник ВАС России. 2010. N 10.

При этом норма абз. четвертого п. 3 ст. 29 Федерального закона "О политических партиях" не требует доказательства такого сговора. Доказать сговор политической партии и контрагента на использование альтернативных способов прекращения договора практически невозможно, да и контроль соответствующего уровня финансово-хозяйственной деятельности политической партии не ведется.

Однако использованная законодателем формулировка представляется неудачной в том отношении, что она формально препятствует прекращению обязательств партии по договорам кредита и займа невозможностью исполнения (п. 1 ст. 416 Гражданского кодекса Российской Федерации <18>), а также в результате принятия акта государственного органа (ст. 417 Гражданского кодекса Российской Федерации). Указанные основания не зависят от воли сторон договора займа, сговор в отношении них невозможен.

<18> Ситуация, описанная в п. 2 ст. 416 Гражданского кодекса Российской Федерации, к данному замечанию не относится, поскольку указанные в ней "виновные действия кредитора" могут быть осуществлены в результате сговора с политической партией, нас же интересуют обстоятельства объективного характера.

Таким образом, в отношении прогноза финансирования политических партий в России с учетом последних изменений законодательства можно сделать следующие выводы:

  1. De facto благодаря снижению минимального числа членов политической партии возросло число партий, финансируемых за счет членских взносов. Собираемость взносов при этом осталась на прежнем уровне - вступительные и членские взносы остаются не самым распространенным источником денежных средств партий.
  2. Полагаем, что политические партии окончательно перестанут использовать заемные денежные средства. В то же время функции привлечения заемных средств и их дальнейшей передачи политической партии в качестве пожертвований могут взять на себя различные "околопартийные" некоммерческие организации.
  3. Ограничения цены кредитных договоров с политическими партиями, равно как и усложнение порядка их исполнения, сохранят status quo в отношении использования партиями этого источника денежных средств. С одной стороны, эти ограничения носят превентивный характер, а с другой - не обусловлены фактическими обстоятельствами <19>.
<19> Рекомендации ГРЕКО, кстати, также не подкреплены никакими фактическими данными.
  1. Также полагаем, что новое требование к пожертвованиям в виде наличных денежных средств не повлияет на объем такого рода поступлений.

Литература

  1. Авакьян С.А. Конституционно-правовой статус политических партий в России. М.: ИНФРА-М, Норма, 2011.
  2. Вавилов С.В. Финансовое обеспечение деятельности партий в условиях политической реформы // Журнал о выборах. 2012. N 6.
  3. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва. 2011. Сборник информационно-аналитических материалов. М., 2012.
  4. Лекции по партийному строительству. Вып. первый. М.: Мысль, 1971.
  5. Мертешев М. КПСС поможет пенсионерам // ЭЖ-Юрист. 2014. N 32.
  6. Цапко М.И. Современное состояние и основные направления совершенствования законодательства о политических партиях // Ленинградский юридический журнал. 2013. N 2.
  7. Evaluation Report on the Russian Federation. Transparency of Party Funding (Theme II). Third Evaluation Round. Strasbourg, 22 March 2012.