Мудрый Юрист

Современный законодательный подход к правовому регулированию компетенции органов местного самоуправления

Ежукова Ольга Алексеевна, ассистент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье рассматривается проблематика правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. Автор акцентирует особое внимание на законодательных новеллах 2014 г., коренным образом изменивших первоначальную концепцию Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Ключевые слова: местное самоуправление, органы местного самоуправления, полномочия, компетенция, реформа, идеология реформы, концепция правового регулирования.

Contemporary legislative approach to legal regulation of the competence of agencies of local self-government

O.A. Ezhukova

Ezhukova Ol'ga Alekseevna, assistant, Chair of Constitutional and Municipal Law, Law Faculty, Lomonosov Moscow State Law University, candidate of juridical sciences.

The article focuses on the problems of legal regulation of competence of municipal authorities. The author pays particular attention to the legislative innovations of 2014, radically changed the original concept of the Federal Law "On general principles of local self-government in the Russian Federation".

Key words: local self-government, municipal authorities, powers, responsibilities, reform, reform ideology, the concept of legal regulation.

Характеризуя современное состояние правового регулирования в сфере местного самоуправления, нельзя не отметить невероятное количество федеральных законов (более ста!), которыми были внесены изменения в базовый для муниципального права Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. Многочисленные корректировки сделали указанный Федеральный закон похожим на лоскутное одеяло и в конечном итоге привели к тому, что содержание рассматриваемого нормативного акта сегодня в корне не согласуется с концепцией, заложенной в его основе в ходе реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов. Данную ситуацию на заседании круглого стола на юридическом факультете МГУ имени М.В. Ломоносова 7 октября 2014 г. Е.С. Шугрина метко охарактеризовала как "контрреформу контрреформы" <2>.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822
<2> См.: Обзор круглого стола от 7 октября 2014 г. на тему "Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства" // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1.

Основным направлением, по которому происходил пересмотр базовых принципов Федерального закона N 131-ФЗ, являлся подход к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. Изменению были подвергнуты ключевые принципы формирования компетенции органов местного самоуправления.

Как известно, первоначально Федеральный закон N 131-ФЗ базировался на идее четкого определения границ ответственности местного самоуправления. Правовой гарантией такого подхода являлось положение ч. 1 ст. 18 Федерального закона N 131-ФЗ, в соответствии с которой перечень вопросов местного значения, установленный Федеральным законом N 131-ФЗ, не может быть изменен иначе как посредством внесения изменений в указанный Федеральный закон.

Кроме того, в 2003 г. законодатель жестко ограничил полномочия субъектов РФ в области правового регулирования организации местного самоуправления. Так, согласно абз. 2 п. 1 ст. 6 Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом. Другими словами, за субъектами Российской Федерации сохранялось право регулировать только те вопросы, которые были прямо предусмотрены Федеральным законом N 131-ФЗ. При этом право определять компетенцию органов местного самоуправления у субъектов Российской Федерации отсутствовало.

Такой суперцентралистский подход законодателя призван был не только обеспечить разграничение сфер ответственности государства и местного самоуправления, но и решить проблему формирования стабильной и достаточной экономической основы местного самоуправления, адекватной объемам возложенных на муниципальный уровень задач. Предполагалось, что перечень вопросов местного значения, зафиксированный в одном-единственном федеральном законе, легко будет просчитать с точки зрения финансовых потребностей муниципальных образований, а следовательно, экономические основы местного самоуправления также легко будет адаптировать под изменения компетенции органов местного самоуправления (согласно принципу "деньги следуют за полномочиями").

Однако данной задумке законодателя не суждено было сбыться. Отказ от идеи четкого разграничения полномочий происходил постепенно, негласно и по нескольким направлениям одновременно:

во-первых, за счет постоянного расширения перечней вопросов местного значения, закрепленных за разными типами муниципальных образований Федеральным законом "Об общих принципах...", без адекватного увеличения источников доходов бюджетов муниципальных образований;

во-вторых, за счет расширения круга вопросов местного значения муниципальных образований иными отраслевыми федеральными законами под видом полномочий органов местного самоуправления (перечень которых согласно ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ является открытым);

в-третьих, за счет введения в Федеральный закон N 131-ФЗ нового института - так называемых прав органов местного самоуправления (ст. 14.1, 15.1, 16.1), которые органы местного самоуправления формально осуществлять могут, но не обязаны. При этом законодатель оставил без ответа вопрос, кто несет ответственность за реализацию этих, пусть и не ключевых, но тем не менее социально значимых направлений деятельности в том случае, если органы местного самоуправления не проявят инициативы в реализации указанных прав.

Результатом описанных изменений стало распространение такого негативного явления, как "нефинансируемые мандаты", т.е. полномочия, не обеспеченные деньгами. Кроме того, в связи с тем что централизованно учет полномочий органов местного самоуправления (да и полномочий субъектов РФ также) не велся, в данной сфере образовалась полнейшая неразбериха. В связи с этим на федеральном уровне даже был поставлен вопрос о необходимости формирования реестра публичных полномочий всех уровней власти <3>.

<3> См.: Разграничение полномочий между уровнями власти: парламентские слушания в Госдуме России // Муниципальная власть. 2012. N 3. С. 17 - 18.

Однако открытый и радикальный отказ от идеи установления исчерпывающих перечней вопросов местного значения произошел только в 2014 г. с принятием Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4>.

<4> Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Данный Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ больше известен в связи с учреждением новых муниципальных образований - городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов. Тем не менее, на наш взгляд, наиболее заметными для "муниципальной жизни" в целом являются именно те новеллы данного Федерального закона, которые касаются сферы формирования компетенции органов местного самоуправления.

Рассмотрим, какие нововведения в данной сфере привнес Федеральный закон N 136-ФЗ.

  1. Начать хотелось бы с того, что указанным Федеральным законом были установлены различные перечни вопросов местного значения для сельских и городских поселений. При этом для городских поселений перечень вопросов местного значения остался в целом прежним, а вот для сельских поселений перечень вопросов местного значения был сокращен с 39 вопросов до 13.

Согласно ч. 4 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ в новой редакции вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений и не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Данное изменение в законодательстве легко объяснимо. Неоднократно специалисты в области муниципального права указывали на проблему, известную как "укрупнение муниципальных образований" <5>. Укрупнение выражалось в двух формах. Во-первых, ввиду отсутствия в малонаселенных поселениях собственных ресурсов для решения вопросов местного значения их объединяли с другими муниципальными образованиями вопреки принципу пешеходной доступности. Во-вторых, ярко выраженной тенденцией была передача сельскими поселениями своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальным районам на основе ч. 4 ст. 15 Федерального закона N 131-ФЗ посредством заключения соглашений о передаче полномочий, что также являлось в некотором смысле укрупнением, так как местное самоуправление с поселенческого уровня фактически перемещалось на районный.

<5> См.: Бабичев И.В. Муниципальное строительство: итоги и задача. Стратегическая цель повышений собственных доходов местных бюджетов // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 44. См. также: Тимченко В.С. Местное самоуправление: к новым рубежам развития. Основные проблемы и задачи на 2011 - 2012 годы // Муниципальная власть. 2011. N 5. С. 15; Его же. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России // Местное право. 2010. N 2. С. 4. См. также: Материалы расширенного заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Муниципальная власть. 2012. N 3. С. 9; Рекомендации III Общероссийского муниципального правового форума "Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения" (город Ульяновск. 13 - 14 октября 2011 г.) // Муниципальная власть. 2012. N 1. С. 68.

Правовая проблема заключалась в том, что согласно Федеральному закону N 131-ФЗ передаче полномочий от поселений муниципальным районам должна была сопутствовать передача из бюджета поселения в бюджет муниципального района межбюджетных трансфертов на осуществление переданных полномочий. Однако полномочия именно потому и передавались сельскими поселениями на районный уровень, что денег на их реализацию в бюджетах поселений не было. Таким образом, полномочия передавались без предоставления межбюджетных трансфертов.

Для того чтобы легализовать указанную тенденцию, в новой редакции Федерального закона законодатель закрепил за сельскими поселениями предельно узкий круг вопросов местного значения, отнеся полномочия, которые фактически осуществлялись муниципальными районами, к вопросам собственного ведения муниципальных районов.

При этом Федеральный закон N 136-ФЗ предусмотрел возможность закрепления законами субъекта РФ за сельскими поселениями других вопросов из числа вопросов местного значения городских поселений. Таким образом, Федеральный закон N 136-ФЗ предоставил субъектам РФ право регулировать процесс разграничения предметов ведения между сельскими поселениями и муниципальными районами.

Вместе с тем осталось неясным, как будет решаться вопрос с финансовым обеспечением указанных полномочий. Согласно Методическим рекомендациям по подготовке нормативных правовых актов субъектов РФ, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ <6>, механизм перераспределения источников доходов местных бюджетов в связи с изменением перечней вопросов местного значения будет определен законопроектом о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс.

<6> Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Далее, наряду с введением новых типов муниципальных образований Федеральный закон N 136-ФЗ предусмотрел, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

Налицо еще один шаг в направлении расширения прав субъектов РФ в части правового регулирования компетенции органов местного самоуправления. На этот раз в Федеральном законе присутствует оговорка о том, что наряду с дополнительными вопросами местного значения органам местного самоуправления должны быть переданы и соответствующие экономические ресурсы, что является некоторой правовой гарантий финансового обеспечения дополнительных полномочий.

  1. Наиболее явным и спорным отступлением от концепции Федерального закона N 131-ФЗ "Об общих принципах..." является положение ст. 1 Федерального закона N 136-ФЗ, согласно которой "законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации".

Формулировка, к которой прибегает законодатель, вызывает значительное количество вопросов. В ст. 1 Федерального закона N 136-ФЗ используется новое для российского законодательства понятие "перераспределение полномочий". Однако единственной формой передачи полномочий с государственного уровня на муниципальный, предусмотренной Конституцией РФ, является "наделение отдельными государственными полномочиями". При этом необходимым условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Федеральный закон N 136-ФЗ не предусматривает обязанности органов государственной власти субъекта РФ финансировать осуществление перераспределяемых полномочий. В этой связи возникает вопрос: где гарантии того, что органам местного самоуправления указанные полномочия будут переданы вместе с необходимым количеством финансовых ресурсов?

Еще один аспект рассматриваемой формулировки представляется нам не менее важным и противоречивым. В ст. 1 Федерального закона N 136-ФЗ речь идет о перераспределении именно полномочий, но не вопросов местного значения (как известно, Федеральный закон N 131-ФЗ указанные понятия разграничивает). Однако в соответствии с Методическими рекомендациями Минрегиона России, упомянутыми выше, объектом перераспределения могут быть как отдельные вопросы местного значения, указанные в ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, так и конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ч. 1 ст. 17 Федерального закона N 131-ФЗ и отраслевыми федеральными законами.

Такой подход законодателя вызывает недоумение. Выходит, Федеральный закон N 136-ФЗ правоприменителю нужно уметь читать "между строк": написано "полномочия" - читай "вопросы местного значения".

Далее, следует обратить внимание еще на одно противоречие, связанное с рассматриваемыми законодательными новеллами. В Федеральном законе N 136-ФЗ речь идет о праве субъектов РФ перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. При буквальном толковании данной формулировки можно сделать вывод о том, что субъект РФ перераспределяет полномочия не между различными типами (уровнями) муниципальных образований, а именно между муниципальным и государственным уровнями власти. Соответственно, полномочия могут быть как переданы органам местного самоуправления, так и изъяты у них по решению органов власти субъекта РФ.

В этой связи не совсем понятно, как такой подход к правовому регулированию сочетается с имеющей важнейшее доктринальное значение правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П (см. п. 2) <7>. В данном Постановлении Конституционный Суд РФ указал, что "вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. Недопустимость же ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления... Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения".

<7> Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области" // СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

Таким образом, последние законодательные новеллы не очень увязываются с правовой позицией Конституционного Суда РФ.

Единственным ограничением, связанным с перераспределением полномочий, является законодательный запрет на отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в сферах управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ территории муниципального образования, а также полномочий, предусмотренных п. 1, 2, 7, 8 ч. 1 ст. 17 и ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.

Иных требований к процедуре перераспределения полномочий Федеральный закон на сегодняшний день не устанавливает. При этом, если гипотетически представить ситуацию, что у органов местного самоуправления будут отчуждены все полномочия за исключением указанных выше вопросов, не подлежащих перераспределению, возникает вопрос: останется ли такое местное самоуправление реальным или оно в большой степени превратится в фикцию?

Полагаем, что формулировка ст. 1 Федерального закона N 131-ФЗ несет в себе риски нарушения прав местного самоуправления как с точки зрения возможности ненадлежащего финансового обеспечения указанных полномочий, так и в связи с возможностью отчуждения неопределенного объема полномочий у органов местного самоуправления.

  1. В связи с изменением подхода к определению компетенции органов местного самоуправления в Федеральный закон N 131-ФЗ были внесены и другие существенные изменения, в частности изменена была дискуссионная статья 50 Федерального закона "Об общих принципах...".

Напомним, что ч. 2, 3 данной статьи первоначально был установлен закрытый перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Такой подход вполне соответствовал первоначальной концепции Закона: закрытый перечень имущества, как предполагалось, должен был корреспондировать с закрытым перечнем вопросов местного значения. Затем указанное положение ст. 50 неоднократно становилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, в результате в ст. 50 были внесены изменения, предусматривающие право муниципальных образований иметь в собственности иное имущество, необходимое для решения вопросов местного значения.

Однако законодатель, казалось, не решался отказаться от перечней объектов муниципальной собственности окончательно. Такое решение было принято только одновременно с изменением подхода к регулированию компетенции органов местного самоуправления. Федеральным законом N 136-ФЗ ч. 2 - 4 ст. 50 были признаны утратившими силу. Данное законодательное изменение полностью ложится в русло нового подхода к формированию компетенции органов местного самоуправления: если компетенция органов местного самоуправления может регулироваться органами власти субъектов РФ, следовательно, нет необходимости в универсальном перечне объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности.

Анализ указанных выше законодательных новелл позволяет сделать вывод о том, что современный законодательный подход к определению компетенции органов местного самоуправления является поворотом на сто восемьдесят градусов по сравнению с первоначальной идеологией реформы начала двухтысячных годов. Сегодня в этой части законодательство становится более гибким, предоставляя субъектам РФ широкие возможности участия в определении компетенции органов местного самоуправления. Вместе с тем внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах..." изменения, как мы показали выше, имеют серьезные изъяны и изобилуют большим количеством пробелов, что неизбежно влечет за собой риск нарушения прав местного самоуправления. В первую очередь в зону риска попадает наиболее уязвимая сторона местного самоуправления - его экономическая основа. Законодательные изменения не содержат гарантий того, что в ходе процесса перераспределения полномочий органов местного самоуправления указанные полномочия будут надлежащим образом обеспечены. Однако совершенно очевидно, что, если вопрос финансового обеспечения на этом этапе не будет решен законодателем, местное самоуправление так и останется в замкнутом круге бесконечного и безуспешного реформирования.

Литература

  1. Бабичев И.В. Муниципальное строительство: итоги и задача. Стратегическая цель повышений собственных доходов местных бюджетов // Муниципальная власть. 2012. N 1.
  2. Ежукова О.А. Проблемы развития городских округов в свете новейших реформ муниципального законодательства (по материалам круглого стола) // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 45 - 52.
  3. Материалы расширенного заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Муниципальная власть. 2012. N 3.
  4. Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Разграничение полномочий между уровнями власти: парламентские слушания в Госдуме России // Муниципальная власть. 2012. N 3.
  6. Рекомендации III Общероссийского муниципального правового форума "Развитие местного самоуправления в современной России. Проблемы. Пути решения" (город Ульяновск. 13 - 14 октября 2011 года) // Муниципальная власть. 2012. N 1.
  7. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 1. С. 53 - 56.
  8. Тимченко В.С. Местное самоуправление: к новым рубежам развития. Основные проблемы и задачи на 2011 - 2012 годы // Муниципальная власть. 2011. N 5.
  9. Тимченко В.С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России // Местное право. 2010. N 2.