Мудрый Юрист

Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях

Бабичев Игорь Викторович, профессор кафедры государственного и муниципального управления и социальной инженерии Российского государственного социального университета, действительный государственный советник Российской Федерации 3-го класса, доктор юридических наук.

В статье оценивается созидательный потенциал новых видов муниципальных образований "городской округ с внутригородским делением", "внутригородской район" с учетом отличий крупных городов - административных центров субъектов Федерации - от остальных городов.

Ключевые слова: городская агломерация, городской округ, "муниципальная черта".

City circuits with internal city division and internal city districts: new juridical constructions as a possible instrument of development of local self-government on the relevant territories

I.V. Babichev

Babichev Igor' Viktorovich, professor, Chair of State and Municipal Government and Social Engineering, Russian State Social University, 3rd class full state counsellor of the RF, doctor of juridical sciences.

The paper evaluated the creative potential of new types of municipalities - "Borough with Urban division", "inner city" - reflecting the different major cities - the administrative center of the Federation from other cities.

Key words: conurbation, borough, "municipal trait".

То, что крупные города-муниципалитеты могут и должны в свою очередь состоять из муниципалитетов, - тема не новая. Так было при советской власти, когда Советский Союз был единственной в мире федерацией, имевшей пять (!) уровней публичной власти, причем два нижних - это Советы депутатов (и их исполкомы) крупных городов и Советы депутатов (с исполкомами) внутригородских районов. Так было и в ранний постсоветский период, когда согласно Закону Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. <1> местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (ч. 2 ст. 2).

<1> Ведомости РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1010.

Основам организации управления городом была посвящена отдельная глава 9 этого закона, состоящая из трех статей - 77, 78 и 79. Основные нормы этой главы любопытны и сегодня вполне актуальны. Общую схему управления городом как единого целого согласно Закону утверждал городской Совет (представительный орган) с учетом численности населения, исторических, социально-экономических и географических особенностей и включал ее в положение (устав) о самоуправлении в городе. Общая схема управления города могла предусматривать следующие варианты:

Глава районной в городе администрации утверждался районным в городе Советом по представлению главы администрации города. В случае если районные в городе Советы не образовывались, глава районной администрации утверждался городским Советом по представлению главы городской администрации.

Компетенция районного в городе Совета и районной в городе администрации определялась в положении (уставе) о самоуправлении города и устанавливалась соответственно городским Советом. При этом районный в городе Совет не мог быть лишен следующих полномочий: утверждать районные планы и программы; иметь и утверждать районный в городе бюджет; иметь муниципальную собственность и распоряжаться ею; создавать органы территориального общественного самоуправления, а также иметь все полномочия, в том числе финансово-экономические, которые имели местные Советы всех типов. Районная в городе администрация не могла быть лишена следующих полномочий: принимать решения по управлению муниципальной собственностью района; заключать договоры с предприятиями, учреждениями, организациями об их участии в социально-экономическом развитии района; содействовать развитию предпринимательской деятельности на территории района, регистрировать предприятия; осуществлять управление районным жилищным фондом, коммунально-бытовыми службами, службами благоустройства и озеленения, учреждениями народного образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения, физкультурно-спортивными объектами.

Городской Совет был вправе передавать районным в городе Советам и администрации иные полномочия по их участию в социально-экономическом развитии города с предоставлением необходимых для этого финансовых, материальных ресурсов и средств.

"Президентская реформа" местного самоуправления в октябре 1993 г. нанесла тяжелый удар по нарождавшейся муниципальной демократии <2>, изменив саму ее конфигурацию. Именно следуя духу этой "реформы", позднее, уже в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 154-ФЗ), были окончательно упразднены внутригородские муниципалитеты в крупных городах. Хотя нормы о возможности образования внутригородских муниципальных образований представительным органом местного самоуправления города с учетом мнения населения соответствующей территории в Федеральном законе N 154-ФЗ имелись - ч. 3 ст. 12 Закона. Однако ни один (!) крупный город не оставил и не образовал у себя внутригородские муниципалитеты.

<2> См. подробнее: Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011. С. 91 - 128.

Как это ни парадоксально, но, по нашему мнению, косвенно этому способствовало небезызвестное "удмуртское дело" - попытка руководства Удмуртии в условиях конфликта с городской властью упразднить местное самоуправление на общегородском уровне в Ижевске, создав внутригородские муниципалитеты, а на уровне города - органы государственной власти. Эта попытка провалилась, однако урок запомнился. Конфликты руководителей крупных городов - как правило, административных центров субъектов Федерации, - с руководителями самих субъектов Федерации были во второй половине 90-х - начале 2000-х годов явлением повсеместным. Побочной жертвой этого конфликта и стали внутригородские муниципалитеты и само местное самоуправление в крупных городах. О развитии муниципальной демократии в эту пору вряд ли размышляли всерьез. В крупных городах отсутствовали не только внутригородские муниципалитеты - нередко в них отсутствовали и ТОСы. Представительные органы крупных городов были малочисленны, и большинство депутатов, а порой и все, работали на постоянной основе, т.е. были весьма зависимы от городского руководства. Эта картина с небольшой коррекцией (некоторое увеличение числа депутатов представительных органов крупных городов, только 10% из них могли работать на постоянной основе; подробное регулирование ТОС, данное в Федеральном законе N 131-ФЗ, что способствовало началу развития ТОС в ряде крупных городов) продолжалась и после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Автор этих строк уже довольно давно обратил внимание на то, что крупные города - административные центры субъектов Федерации резко отличаются от остальных городов субъекта Федерации по своим социально-экономическим, демографическим и инфраструктурным характеристикам (исключения из этого правила единичны) <3>. Очевидно, что целесообразно вести разговор еще об одном виде муниципальных образований, которому автор предложил рабочее название "городская агломерация".

<3> См.: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010. С. 154 - 163.

И здесь необходимы пояснения. Безусловно, мы отдаем себе отчет в том, что городская агломерация - это особое экономико-географическое понятие, которое как таковое несводимо в принципе к виду муниципального образования. Однако крупный город как вид муниципального образования имеет еще один существенный признак: он окружен населенными пунктами всех видов, большинство из которых - муниципальные образования, образующие поселенческую агломерацию вокруг таких крупных городов. Известный ученый-градовед В.Я. Любовный насчитывал 52 крупные городские агломерации, образованные вокруг крупных городов с населением более 250 тысяч жителей <4>. Те муниципалитеты, которые входят в ближний к крупному городу "территориальный круг", составляют его так называемую "корону", тяготеют к слиянию с крупным городом.

<4> См.: Любовный В.Я. Городские агломерации России: проблемы развития и регулирования // Вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009. С. 75 - 89.

И этот процесс - процесс слияния малого муниципалитета с крупным городским округом - идет. Он регулируется нормами действующего Федерального закона N 131-ФЗ (ч. 3-1 ст. 13): "Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром".

Выводы из цитируемых норм. Во-первых, Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает весьма облегченную процедуру поглощения поселения "нависающим" над ним крупным городом - городским округом. Во-вторых, исчезновение при этом процессе поглощаемого поселения как муниципалитета. В-третьих, исчезает даже малый город, бывший основой муниципального образования - поселения, растворяясь в крупном городе. Крупный город "пухнет". Вопрос: улучшается ли при этом управляемость таким "пухнущим" городом (правовых механизмов для этого не просматривается) и где здесь место местному самоуправлению и муниципальной демократии?

Но вернемся к агломерациям. В.В. Таболин, в частности, отмечает, что попытки рассматривать агломерации только в социально-экономическом аспекте имеют серьезный недостаток - тем самым стимулируется нерегулируемый процесс региональной урбанизации, который может породить целый ряд противоречий, перекосов развития и кризисных явлений в структуре населенных пунктов агломерации. По мнению В.В. Таболина, необходимы: во-первых, законодательное закрепление понятия и правового статуса агломерации; во-вторых, юридическая, экономическая и социальная идентификация и видовая классификация агломераций; в-третьих, постоянный мониторинг правовых и социально-экономических изменений в процессе формирования и развития агломерации; в-четвертых, комплексное экономико-правовое обоснование программ, проектов и направлений развития агломерации <5>. Ему вторит Н.М. Миронов, считающий (на основе анализа развития городских агломераций Латинской Америки), что достаточно эффективными являются модели управления городскими агломерациями, в которых существует единый, структурированный с учетом местных особенностей административный (публично-административный, добавили бы мы) механизм принятия решений с юрисдикцией на всей территории агломерации <6>. Таким образом, вопрос создания правового механизма регулирования городских агломераций и их развития поставлен.

<5> Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М., 2012. С. 196.
<6> См.: Миронов Н.М. Городские агломерации: опыт Латинской Америки // Практика муниципального управления. 2009. N 8.

Классик отечественной муниципальной науки профессор Л.А. Велихов еще в первой четверти XX в. говорил о так называемых "абстрактных границах города", выделяя среди них: "внутренне кольцо", ограничивающее собственно город от его пригородов и предместий; "муниципальную черту", охватывающую город как юридическое лицо со всей землей, подведомственной муниципалитету (и отделяющей его от окружающей агломерации, добавим мы); "экономическую границу", которая захватывает не только "большой город" (добавим - отграниченный "муниципальной чертой"), но и все города и населенные пункты, которые экономически тяготеют к крупному городу и составляют с ним, в сущности, единый экономический организм (т.е. собственно агломерацию) <7>. Именно "большой город" в границах его "муниципальной черты", говоря языком Л.А. Велихова, и имел в виду автор этих строк, вводя термин "городская агломерация" для нового вида муниципального образования - "большого города".

<7> См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.: Наука, 1996. С. 124.

Но мы имели в виду не только это, но и создание муниципального правового механизма, могущего контролировать рост и развитие "ближней агломерации" - "короны" больших городских округов, с одной стороны, и развитие местного самоуправления и муниципальной демократии на таких агломерационных территориях как неотъемлемой и существенной составляющей такого правового механизма - с другой. Подобный подход был поддержан Всероссийским съездом муниципальных образований, прошедшим 8 ноября 2013 г. в г. Суздале (Владимирская область), который в своем итоговом документе отметил: "...вполне правомерно предложение о выделении нового вида муниципальных образований - крупных городов ("городских агломераций"), прежде всего из числа городов - центров субъектов РФ, поскольку они "в разы" отличаются от иных городов субъекта РФ и по численности населения, и по занимаемой территории, и по величине инфраструктурного градообразующего комплекса и его качеству, и по целевым функциям. "Городские агломерации" как муниципальные образования могли бы иметь в своем введении дополнительные вопросы местного значения в ряде сфер деятельности - промышленной и научно-технической политике, здравоохранении, высшем и среднем профессиональном образовании, дорожном строительстве и др. - и связанные с этим дополнительные полномочия и иметь внутригородские муниципальные образования (как еще один особый вид муниципалитетов), как это и рекомендует Европейская хартия городов II (2008 г.), вопросы местного значения и полномочия по решению которых устанавливались бы в соответствии с федеральным законом уставом такой "городской агломерации", имея в виду, в том числе, сохранение единства городского хозяйства" <8>.

<8> Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Местное право. 2013. N 6. С. 68.

Именно этот подход - правда, с некоторыми существенными изменениями, - и был реализован законодателем 27 мая 2014 г., когда Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ <9> были внесены системные изменения и дополнения в Федеральный закон N 131-ФЗ. Были введены в позитивное право два новых вида муниципальных образований - "городские округа с внутригородским делением" и "внутригородские районы". Решение о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением и образовании внутри него внутригородского муниципалитета ("внутригородского района") принимает (с учетом мнения населения) субъект Федерации своим законом (а не сам городской округ, как это предполагалось в итоговом документе Всероссийского съезда муниципальных образований и в Законе РФ "О местном самоуправлении в РФ" 1991 г.). Внутригородской район имеет установленные федеральным законом вопросы местного значения, которые могут дополняться (но не уменьшаться) законом субъекта Федерации и уставом городского округа. Законом субъекта Федерации для городского округа с внутригородским делением могут устанавливаться также дополнительные вопросы местного значения.

<9> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Существенно важной является следующая правовая новелла Федерального закона: поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Федерации статусом внутригородского района (ч. 6.2 ст. 13 Федерального закона N 131-ФЗ), т.е. остается муниципалитетом. Здесь, с нашей точки зрения, дан тот самый правовой механизм "управляемого городского агломерирования", остающегося при этом в сфере местного самоуправления.

Таким образом, мы имеем, по сути, три круга городской агломерации: собственно город, ограниченный его "внутренним кольцом" (по Л.А. Велихову); "большой город", ограниченный "муниципальной чертой", включающий как собственно город (муниципалитет), так и населенные пункты, составляющие его "корону" (уже являющиеся или могущие являться муниципалитетами в составе "большого города"); населенные пункты - муниципалитеты, лежащие за "муниципальной чертой" "большого города", ядра агломерации и составляющие внешнее кольцо агломерации, административно-правовые механизмы управления которой устанавливаются целиком и полностью субъектом Федерации. Именно велиховская "муниципальная черта" отделяет городскую агломерацию, являющуюся сложноустроенным двухуровневым муниципалитетом, от городской агломерации, представляющей собой конгломерат населенных пунктов - муниципалитетов с разной степенью взаимосвязанности между собой - и могущей, в пределе, простираться до границ субъекта Федерации.

Исходя из изложенного совершенно понятно предназначение новых видов муниципальных образований - городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов: формирование городской агломерации как муниципалитета до тех необходимых и достаточных территориальных пределов, до каких это позволяют социально-экономическая, демографическая и инфраструктурная реальность и целесообразность. Именно такой подход и должен определять решение субъекта Федерации о преобразовании того или иного городского округа в городской округ с внутригородским делением.

Представляется, что как раз недостаточное понимание сложноустроенного характера территориальных населенческих агломераций (состоящих минимум из трех кругов) и вызвало критику этой муниципальной юридической конструкции со стороны некоторых видных муниципалистов и градоведов. Так, например, В.В. Таболин пишет, что предложение об особом виде муниципальных образований в лице крупного города как городской агломерации надо признать спорным, "так как в городском округе с размером территории, сопоставимой или равной территории субъекта Российской Федерации, нельзя обеспечить правовое регулирование и эффективную систему управления только на принципах местного самоуправления" <10>. Разумеется, нельзя. На то есть (или должна быть) политико-правовая система управления агломерацией со стороны субъекта Федерации. Но предложение-то звучит об агломерировании только до "муниципальной черты".

<10> Таболин В.В. Указ. соч. С. 197.

На необходимости и неизбежности участия органов государственной власти субъекта Федерации в принятии основных решений по управлению городскими агломерациями настаивает Р.В. Бабун. Он же настаивает на том, что городские агломерации не могут быть муниципальными образованиями <11>. Конечно же участие органов государственной власти субъекта Федерации в принятии основных решений по управлению городскими агломерациями должно быть существенным. Только характер этого участия внутри "муниципальной черты" один, а вне "муниципальной черты" - другой (какой - это тема большого разговора о механизмах управления территориальными агломерациями, и мы здесь во всех аспектах вести его не будем). Городские агломерации вполне могут быть муниципалитетами внутри "муниципальной черты" (и законодатель с этим уже согласился, введя соответствующие этому виды муниципальных образований) и конечно же не могут являться единым муниципалитетом вне ее, поскольку тогда Российская Федерация состояла бы уже не из субъектов Федерации, а только из муниципалитетов. А это была бы тогда уже не федерация, а самое что ни на есть унитарное государство. Вот так.

<11> См.: Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с "места" // Местное право. 2014. N 1. С. 40.

Еще один вид критики юридической конструкции "больших" городских округов с внутригородским делением звучит со стороны некоторых объединений муниципалитетов, особенно тех, в которых доминируют руководители крупных городов (потенциальные факторы такой юридической конструкции). Так, в рекомендациях конференции руководителей муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, организованной Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов 10 июня 2014 года в г. Новосибирске, отмечается, что создание внутригородских районов в крупных городах несет значительные риски потери управляемости системами жизнеобеспечения городов, особенно в сферах управления муниципальным имуществом и формирования бюджетов. Такая схема может, по мнению участников конференции, использоваться лишь в исключительных случаях (каких?) и при ясно выраженной на то воле населения. Предлагается также законодательно закрепить возможность образования внутригородских районов не на всей, а на части территории городского округа: пригородный поселок или территориально обособленный район со своей инженерной и социальной инфраструктурой.

Сразу заметим, что Федеральный закон не воспрещает такую схему устройства территории городского округа с внутригородским делением (в отличие от территории муниципального района, поселенческая конструкция которого строго определена), это является усмотрением субъекта Федерации и самого городского округа (абз. 8 ч. 1 ст. 2 Федерального закона N 131-ФЗ). Такой подход также вполне согласуется с вышеприведенными соображениями о том, что городской округ с внутригородским делением есть один из правовых механизмов территориального агломерирования.

Первая же часть этих возражений - о потере управляемости и проч. - носит исключительно идеологический характер. Действительно, не теряли управляемости крупные города советского периода, которые (практически все!) имели внутригородские муниципалитеты, больше того - управляемость от этого только возрастала. Только цель этой "управляемости" крупными городами носила тогда прежде всего социальный характер - повышение благосостояния (в самом широком смысле этого слова включая социальное самочувствие) самых широких слоев жителей, в том числе через развитие местной демократии как существенного механизма улучшения этого самого социального самочувствия.

Не теряли управляемости крупные города и в ранний постсоветский период, когда в соответствии с Законом РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. все они имели внутригородские муниципалитеты (районы в городах). Автор этих строк служил в первой половине 90-х годов прошлого века председателем комитета по управлению муниципальным имуществом в администрации одного из крупных подмосковных районов, в котором проживало около 200 тысяч жителей и было шесть внутрирайонных муниципалитетов. И ни он, ни контролирующие инстанции не заметили - даже при отсутствии современных информационных систем и технологий - потери управляемости вверенным муниципальным имуществом, рассредоточенным по нескольким муниципалитетам.

Думается, что необходимо изменить идеологическую цель управления крупными городами: с оптимизации контроля над финансово-имущественными потоками - на решение социальных задач в самом широком смысле этого слова. Именно этого требует от нас Конституция Российской Федерации, устанавливающая, что "Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (ч. 1 ст. 7). В социальном государстве оптимизация контроля за финансово-имущественными потоками является не самоцелью, а только средством достижения целей социального государства.

Однако некоторые опасения руководителей крупных городов в чрезмерности участия руководства субъекта Федерации в конструировании территориального устройства, муниципальной власти, распределении полномочий органов местного самоуправления городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов, с нашей точки зрения, имеют объективные основания. И дело не только во встречающемся порой непрофессионализме некоторых руководителей субъектов Федерации и "аберрации" их целей, в подсознательных страхах муниципального сообщества, вызванных "удмуртским делом" и ему подобными историями. Это участие в юридическом плане действительно чрезмерно.

Вспомним, что в Законе РФ "О местном самоуправлении в Российской Федерации" 1991 г. все полномочия по формированию внутригородских муниципалитетов были у городского Совета. В соответствии с Федеральным законом N 154-ФЗ вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решались представительными органами местного самоуправления города самостоятельно. Сейчас же все эти (и иные) решения - прерогатива субъекта Федерации. Город и его жители в этом участвуют мало.

Нам представляется, что правильное распределение полномочий по организации городских округов с внутригородским делением и его внутригородских районов между субъектом Федерации и городской властью должно быть примерно следующим. Субъект Федерации своим законом с учетом мнения жителей городского округа принимает решение о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением (это право должно быть именно правом субъекта Федерации, поскольку "большой" городской округ - часть территориальной агломерации, а субъект Федерации, и здесь правы наши видные муниципалисты, должен принимать основные решения по управлению территориальной населенческой агломерацией; однако если предоставить право создавать внутригородские муниципалитеты исключительно самому городскому округу, у нас не будет ни одного городского округа с внутригородским делением - вспомним опыт применения Федерального закона N 154-ФЗ). Своим же законом субъект Федерации утверждает представленную ему (через некоторый срок, например, три или четыре месяца) городским округом схему границ внутригородских районов, которую представительный орган городского округа, в свою очередь, утвердил с учетом мнения жителей потенциальных внутригородских районов и городского округа в целом. Внутригородской район имеет в своем введении установленный федеральным законом необходимый и достаточный перечень вопросов местного значения. Субъект Федерации своим законом может наделять городской округ с внутригородским делением дополнительными вопросами местного значения. Решение об обратном преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ также принимается законом субъекта Федерации. Присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и преобразование его во внутригородской район, равно как и выделение внутригородского района с преобразованием его в поселение, осуществляет субъект Федерации своим законом с учетом мнения жителей соответствующих муниципалитетов.

Все остальные вопросы: изменение границ внутригородских районов, их объединение и разделение; наделение их дополнительными вопросами местного значения; перераспределение полномочий по вопросам местного значения между городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами; модели устройства местной власти в городском округе и внутригородских районах, иные существенные вопросы муниципальной деятельности осуществляются самими "большим" городским округом и внутригородскими районами в соответствии с их уставами, в которых и описано соотношение полномочий городского округа и внутригородских районов по различным вопросам, а также модели устройства местной власти в этих муниципалитетах.

Еще одно интересное наблюдение. В уже цитировавшейся выше рекомендации Ассоциации сибирских и дальневосточных городов рекомендуется органам местного самоуправления крупных городов с районным делением увеличить число депутатов представительного органа крупного города до количества, необходимого для обеспечения постоянной связи с избирателями, создав территориальные группы депутатов в районах.

Во-первых, неясно, что мешало сделать это раньше. Ведь совершенно понятно, что, к примеру, в городе-миллионнике Екатеринбурге 27 муниципальных депутатов (все работали на постоянной основе), бывших до введения в действие Федерального закона N 131-ФЗ, и 35 сейчас, при неразвитой или отсутствующей системе территориального общественного самоуправления, совершенно недостаточно, чтобы говорить о наличии в городе местного самоуправления (в советское время - 1985 г. - в том же Екатеринбурге, то бишь Свердловске, таких депутатов было 250 общегородских и более 1700 во внутригородских районах, итого около 2000 местных депутатов в городе Свердловске. Кстати, в Свердловской области, помимо Свердловска, где было 7 внутригородских муниципалитетов, внутригородские муниципальные образования имели еще два города - Нижний Тагил (3) и Каменск-Уральский (2). И никакой потери управляемости!).

Во-вторых, крупное объединение городов признает, таким образом, что организация в больших городских округах внутригородских муниципалитетов способствует развитию местного самоуправления и приближению местной власти к жителям на таких территориях, что и было, как уже говорилось выше, одной из двух целей законодателя, установившего для реализации этих самых целей новые юридические конструкции - городской округ с внутригородским делением и внутригородского района.

И последнее соображение. Любой строительный инструмент, в зависимости от того, в чьих руках он оказывается, может быть как орудием созидания, так и орудием убийства. Законодатель дал в руки правоприменителю новый и эффективный, с нашей точки зрения, инструмент для муниципального строительства. Осталось пожелать правоприменителю научиться использовать этот инструмент по прямому - созидательному - назначению.

Литература

  1. Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты. М., 2011.
  2. Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М., 2010.
  3. Бабун Р.В. Местное самоуправление начинается с "места" // Местное право. 2014. N 1.
  4. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М., 1996.
  5. Любовный В.Я. Городские агломерации России: проблемы развития и регулирования // Вопросы устойчивого и комплексного социально-экономического развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М., 2009.
  6. Миронов Н.М. Городские агломерации: опыт Латинской Америки // Практика муниципального управления. 2009. N 8.
  7. Таболин В.В. Правовая теория современного российского города. М., 2012.