Мудрый Юрист

Реформа местного самоуправления в челябинском городском округе: первые итоги

Абдрахманов Денис Вадимович, юрисконсульт Постоянного представительства Челябинской области при Правительстве Российской Федерации.

В статье рассматриваются важные аспекты реформы местного самоуправления в городе Челябинске. Были проанализированы территориальный, организационно-правовой и экономический аспекты создания в городе Челябинске двухуровневой модели местного самоуправления. Делается вывод о том, что для завершения реформы необходимы комплексные изменения в федеральном бюджетном законодательстве.

Ключевые слова: реформа местного самоуправления, город Челябинск, муниципальное образование, внутригородской район, экономическая основа местного самоуправления.

The reform of local self-government in the Chelyabinsk city circuit: first results

D.V. Abdrakhmanov

Abdrakhmanov Denis Vadimovich, lawyer, Permanent Representation of the Chelyabinsk Region attached to the Government of the Russian Federation.

In this article the most important aspects of the reform of local self-government in Chelyabinsk are regarded. The territorial, legal-organizing and economic aspects of making of two-tier structure of local self-government in Chelyabinsk are analyzed. The conclusion is that the complex changes in federal budget legislation are necessary for the completion of the reform.

Key words: the reform of local self-government, the city of Chelyabinsk, Municipal formation, Inner city, Economic foundation of local self-government.

30 мая 2014 г. вступил в силу Федеральный закон "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. После изменений, предусмотренных указанным Федеральным законом, у каждого субъекта Российской Федерации появилось право использовать двухуровневую модель организации местного самоуправления в городских округах. На сегодняшний день из всех регионов России данным правом воспользовалась только Челябинская область.

<1> СЗ РФ. 2014. N 22. Ст. 2770.

Перед Законодательным Собранием Челябинской области стояла довольно сложная задача. С одной стороны, город Челябинск являлся первым городским округом, к которому была применена двухуровневая модель организации местного самоуправления, с другой - федеральное законодательство на момент начала реформы оставило многие важные вопросы за рамками правового регулирования.

Несмотря на это, уже сейчас можно констатировать первое логическое завершение реформы. На сегодняшний день на территории города Челябинска были образованы семь муниципальных образований - внутригородских районов. Также состоялись выборы в представительные органы местного самоуправления каждого внутригородского района. Для анализа процесса реформирования предлагается остановиться на анализе принципиально важных муниципально-правовых аспектах реформы.

Местное самоуправление, как и любой другой уровень публичной власти, можно рассматривать с точки зрения территориальной основы, организационно-правовой и экономической основы. При анализе реформы местного самоуправления в городе Челябинске целесообразно придерживаться данного подхода.

Территориальный аспект

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2> (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации.

<2> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

При решении вопроса о том, какие критерии будут положены в основу деления города Челябинска на внутригородские районы, региональный законодатель исходил как из исторически сложившегося административно-территориального деления, так и из необходимости сохранения единства городского хозяйства. В соответствии со ст. 2 Закона Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" <3> деление Челябинского городского округа с внутригородским делением на внутригородские районы осуществляется с учетом исторически сложившегося внутригородского территориального устройства. То есть критерием выступает внутригородское территориальное устройство. Следует отметить, что Челябинску повезло с примерно одинаковым инфраструктурным развитием районов, поскольку это позволило образовать внутригородские районы без изменения существующих административно-территориальных границ и сохранить единство городского хозяйства.

<3> Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе" // Южноуральская панорама. 2014. N 87.

Организационно-правовой аспект

В организационно-правовой основе реформы местного самоуправления в Челябинске много интересных вопросов. Они касаются различных статусных и деятельностных характеристик органов местного самоуправления, а также самого процесса преобразования Челябинского городского округа в Челябинский городской округ с внутригородским делением, который в силу ч. 7.1 ст. 13 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должен был осуществляться с учетом мнения населения в соответствии с уставом муниципального образования. Несложно обратить внимание на то, что федеральный законодатель не предусматривает специальной формы учета мнения населения при преобразовании городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением.

В соответствии с п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при преобразовании муниципальных образований обязательно проведение публичных слушаний. Но достаточно ли публичных слушаний для учета мнения населения в данном случае, учитывая то, что федеральный законодатель делает отсылку к уставу муниципального образования? В Челябинске решили, что достаточно. Тем более что в соответствии с Уставом г. Челябинска <4>, редакция которого к моменту реформы не изменилась, вопросы, которые выносятся на публичные слушания, определяются федеральным законодательством, а одним из таких вопросов как раз-таки и является преобразование муниципальных образований. Коллеги, несогласные с данной позицией, настаивали на применении императивной формы волеизъявления населения, которая предусмотрена ст. 16 Устава г. Челябинска. Речь идет о голосовании по вопросам изменения границ и преобразования городского округа. Казалось бы, что в нашем случае это более специальная форма волеизъявления граждан, однако гипотеза данной правовой нормы ограничивает ее применение только случаями, предусмотренными законом, и только целью получения согласия населения при преобразовании муниципального образования, а не целью учета мнения населения.

<4> Устав города Челябинска от 17 декабря 1995 года // Вечерний Челябинск. 1997. 2 окт.

Следует обратить внимание на то, что федеральный законодатель de jure не оставил регионам другого выбора. Так как проведение публичных слушаний, при преобразовании муниципальных образований обязательно, субъектам Российской Федерации ничего не остается, кроме того как использовать именно эту форму учета мнения населения. Вместе с этим нельзя исключать ситуации, при которой уставом муниципального образования будет предусмотрена субсидиарная форма учета мнения населения.

Однако ответ на вопрос о том, каким образом учитывать мнение населения (и только ли учитывать), не является таким однозначным, как может показаться на первый взгляд. Более интересная и неопределенная ситуация возникла бы, если бы при преобразовании Челябинского городского округа региональный законодатель захотел бы отойти от исторически сложившегося внутригородского устройства. Дело в том, что, по логике ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", если при преобразовании муниципального образования происходит изменение границ между муниципальными образованиями, то необходимо согласие населения, а не учет его мнения. В этом случае возможно применение императивной формы волеизъявления населения. Однако случай, когда создаются внутригородские районы и изменяются границы существующего административно-территориального устройства, напрямую не урегулирован ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", что на практике оставляет данный вопрос открытым.

Так или иначе 4 июня 2014 г. состоялись публичные слушания, на которых жители города Челябинска поддержали реформу местного самоуправления. И уже 14 июня 2014 г. вступил в силу Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. N 703-ЗО "Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе", который преобразовал Челябинский городской округ в городской округ с внутригородским делением.

Следует обратить внимание на модель органов местного самоуправления, которая была выбрана региональным законодателем. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" диспозитивен в вопросе формирования органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением. Так, представительный орган городского округа с внутригородским делением может формироваться путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной нормой представительности или избираться населением на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Что касается главы муниципального образования, то существует также два аналогичных варианта. Если глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, то он или возглавляет местную администрацию, или входит в представительный орган на правах его председателя. Если глава избирается представительным органом, то он исполняет полномочия его председателя.

Законодательным Собранием Челябинской области была выбрана следующая модель формирования органов местного самоуправления Челябинского городского округа с внутригородским делением. Челябинская городская дума формируется из числа представителей представительных органов внутригородских районов (по 7 представителей от каждого представительного органа внутригородского района, всего 49 депутатов Челябинской городской думы), а глава Челябинского городского округа будет избираться на заседании городской думы и исполнять полномочия ее председателя.

Данная модель органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением обусловливает по меньшей мере два вопроса. Во-первых, интересным представляется вопрос отзыва депутата представительного органа городского округа, делегированного от представительного органа внутригородского района. Возможность отзыва общегородского парламентария сомнений не вызывает, так как ст. 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничивает такие субъекты, как депутат и член выборного органа местного самоуправления. То есть независимо от того, избирается или формируется представительный орган местного самоуправления, процедура отзыва депутата данного органа возможна. Однако на уровне федерального законодательства остаются открытыми вопросы процедурного характера. Например, необходимо ли голосование по отзыву общегородского депутата населения всего городского округа с внутригородским делением или же для этого достаточно результатов голосования населения внутригородского района, от представительного органа которого делегирован данный депутат? Лишится ли делегированный в представительный орган городского округа депутат своего статуса, в случае если он будет отозван как депутат представительного органа внутригородского района?

Во-вторых, следует обратить внимание на пробел в правовом регулировании, вызванный недавними изменениями в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статьей 35 предусмотрено, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений. Однако в отношении состава представительных органов городских округов с внутригородским делением ст. 35 не упоминает о главах внутригородских районов. Таким образом, за рамками правового регулирования остается ответ на вопрос о возможности вхождения в состав представительного органа городского округа с внутригородским делением председателя представительного органа внутригородского района, который по должности является его главой.

Представляется, что ответы на данные вопросы предстоит дать муниципальному законодателю при разработке и внесении изменений в уставы соответствующих муниципальных образований.

Экономический аспект

В минимальном объеме вопросов местного значения внутригородских районов федеральный законодатель оказался достаточно амбициозным. Среди них создание условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и массового отдыха; создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, а также многие другие. Для того чтобы закрепленная за внутригородскими районами зона ответственности не осталась юридической фикцией, безусловно, они должны опираться на крепкую экономическую основу. Не вызывает сомнений то, что осуществление местного самоуправления не представляется возможным без экономической основы, которую составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Экономическое состояние вновь образованных внутригородских районов будет зависеть не только от юридических, но и от политических факторов. Тем не менее предлагается акцентировать внимание на юридической стороне вопроса.

Имущество Челябинского городского округа будет передаваться внутригородским районам на основании специального закона Челябинской области. Возможно использование правовой схемы распределения муниципальной собственности при преобразовании муниципальных образований, предусмотренной Законом Челябинской области от 29 ноября 2007 г. N 221-ЗО "О порядке подготовки проектов законов Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами" <5>.

<5> Закон Челябинской области от 29 ноября 2007 года N 221-ЗО "О порядке подготовки проектов законов Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами" // Южноуральская панорама. 2007. N 251.

Сложнее обстоит дело с бюджетными отношениями между Челябинским городским округом и образованными внутригородскими районами. Дело в том, что адекватное распределение финансовых ресурсов в структуре местного самоуправления, осуществляемого на территории городского округа с внутригородским делением, оказалось невозможным без комплексных изменений в федеральном бюджетном законодательстве. В этой связи Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу проект Федерального закона N 612926-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" <6>. Указанный проект Федерального закона предусматривает системные меры, направленные на оптимизацию бюджетных отношений при двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах. В результате принятия проектируемых поправок в бюджетное законодательство изменится бюджетное устройство на уровне муниципальных образований, а именно: появятся новые типы местных бюджетов, будут введены элементы доходов классификации доходов бюджетов, появится конструкция консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением. Вместе с этим будет установлен перечень налоговых доходов городского округа с внутригородским делением и внутригородского района. Также расширятся полномочия регионов по установлению единых нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов, а также штрафов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований.

<6> Проект Федерального закона N 612926-6 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации". URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=612926-6.

Следует констатировать, что до момента вступления в силу изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и их применения на региональном уровне невозможно будет говорить о полноценной экономической основе вновь образованных внутригородских районов и, как следствие, о завершении реформы местного самоуправления в городе Челябинске.

В заключение хотелось бы отметить, что опыт Челябинской области будет полезен другим субъектам Российской Федерации. В первую очередь он будет полезен вариантами решения различных вопросов, возникающих в процессе преобразования городского округа, для регионов, которые примут решение о проведении аналогичной реформы. Для остальных регионов появится уникальная возможность оценить плюсы и минусы двухуровневой модели местного самоуправления в крупных городах.

Литература

  1. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: Учеб. пособие. М.: МЗ Пресс, 2002.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий О.И. Баженовой "Муниципальное образование как субъект права" включен в информационный банк согласно публикации - Издательство Московского университета, 2010.

  1. Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права (теоретико-правовые аспекты): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
  2. Баженова О.И., Тимофеев Н.С. Правовые основы муниципальной хозяйственной деятельности: Методическое пособие. М.: Издательство Московского университета, 2012.
  3. Колюшин Е.И. Муниципальное право России: Курс лекций. М.: Норма, 2008.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Муниципальное право России" (отв. ред. С.А. Авакьян) включен в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009.

  1. Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2011.
  2. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002.
  3. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007.