Мудрый Юрист

Истоки становления правового регулирования картелей в России

Ромащенко Федор Николаевич, аспирант кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, ведущий юрист адвокатского бюро г. Москвы "РАЙТОН - Корпоративные правозащитники".

Борьба с картелями является приоритетным направлением российской антимонопольной политики. В этом контексте особую актуальность и научную ценность представляет изучение генезиса такого сложного и многогранного явления, как картель. В данной статье исследованы истоки становления правового регулирования картелей в России, политико-социальный климат возникновения монополистических объединений, различные стратегии взаимоотношения государства и общества, которые привели к формированию особенностей правового регулирования картелей в России.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, антиконкурентные соглашения, картель, сговор, синдикат, генезис картеля, монополистическое соглашение, монополистическое объединение.

Origin of Legal Regulation of Cartels in Russia

F.N. Romashchenko

Romashchenko Fedor Nikolaevich, Postgraduate of the Business Law Department, Faculty of Law, M.V. Lomonosov Moscow State University, Leading Lawyer of the Law Office of Moscow "RAYTON - Corporate Rights Advocates".

Fighting cartels is a priority for the Russian antitrust policy. In this context it is especially urgent and scientifically important to study the genesis of such a complex and multifaceted phenomenon as cartel. This article studies the origin of legal regulation of cartels in Russia, political and social climate of monopoly concerns' creation, various strategies of relations between the State and society that led to formation of specifics of legal regulation of cartels in Russia.

Key words: antitrust regulation, anticompetitive agreements, cartel, collusion, syndicate, cartel's genesis, monopoly agreement, monopoly concern.

Становление правового регулирования картелей в России неразрывно связано с возникновением и развитием капиталистических отношений. Процесс становления капиталистических отношений и развитие рынка (в котором одним из необходимых элементов саморегулирования и развития является конкуренция) в России отличался своим характером протекания от аналогичных процессов в западноевропейских странах. В России становление рыночных структур происходило при существовании ряда предпосылок.

Во-первых, вмешательство государства в экономику было более массированным, чем в других европейских странах <1>. Именно государство взяло на себя функцию модернизации экономики. Оно выступало главным источником накопления капитала, сосредоточило значительную часть экономических ресурсов в своих руках. В результате в процессе становления капиталистических отношений роль государства только возрастала (госзаказы, поощрение синдикатного движения, активное применение методов административного принуждения, высокая доля государственной собственности и пр.) <2>.

<1> Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика: Учебно-практическое пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Гном-пресс, 1998. С. 59.
<2> Горбачева В.Ю. Формирование рыночных структур и конкурентной политики в современной России: Дис. ... к.э.н.: 08.00.01. СПб., 2010. С. 72.

Во-вторых, рынок труда в России, его наполняемость свободными рабочими руками стали активно развиваться лишь после отмены крепостного права в 1861 г. До отмены крепостного права свободной рабочей силы в стране практически не было, но и после освобождения крестьян их переход в рабочее состояние долгое время тормозила община - для выхода крестьян из общины требовалось ее согласие. Но, несмотря на данный сдерживающий фактор, в пореформенной России постепенно сложился рынок крайне дешевой рабочей силы, что делало неэффективным широкое распространение машинного труда. Насыщение предприятий передовыми для того времени техникой и оборудованием происходило за счет импорта и только в крупных промышленных центрах <3>.

<3> Там же. С. 73.

В-третьих, если развитие конкуренции в западных странах происходило на фоне формирования демократических основ государства, в России же на протяжении всего XIX в. господствовала абсолютная монархия, которая делала весьма затруднительным как само существование конкурентных отношений в виде соперничества между участниками рыночного хозяйства за лучшие условия производства и продажи, так и формирование антимонопольного пласта в законодательстве страны.

В-четвертых, в России не сложилось традиций свободного предпринимательства, отсутствовал культ добросовестного предпринимателя, способного идти на риск, энергичного и преуспевающего. Для российской действительности характерно преобладание общинного менталитета, приоритет общинных интересов над личными, коллектива над личностью. Особую роль в консервации нерыночной идеологии сыграла ортодоксальная Православная церковь <4>.

<4> Гусейнов Рифат Мир-Ахмед-оглы. История экономики России: Учебное пособие для студентов экономических вузов. М.: ИВЦ Маркетинг: ЮКЗА, 1999. С. 202.

Эти предпосылки обусловили существование сильных тенденций к монополизации экономики, особого отношения к конкуренции как в дореволюционной России, так и в рамках существования Советского государства. Все это, несомненно, наложило отпечаток на формирование антимонопольного законодательства в России, определило его особый характер, пристальный интерес к проблеме запрета картелей.

Первый пример правового регулирования монопольного поведения в России относится к 1845 г. В Российской империи в 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В этом первом систематизированном своде уголовного законодательства существенное внимание было уделено антимонопольным нормам и установлено три состава преступления, касающихся сговора производителей и (или) торговцев, - в ст. 1130, 1615, 1619 <5>.

<5> Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб.: Тип. 2-го отд-я собств. Е.И.В. канцелярии, 1845 [4], IV, 898; История отечественного государства и права: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. М.: БЕК, 1999; Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения [Текст]: право и практика; Федеральная антимонопольная служба. Москва - Берлин: Infotropic media, 2011. С. 6.

Статьи 1615 и 1619 Уложения входили в главу XIII "О нарушении уставов торговых" и предусматривали следующие наказания за противоправные деяния:

<6> Уложение о наказаниях уголовных и исправительных... С. 640.<7> Там же. С. 642.

Особой разновидностью нормы, закрепленной в ст. 1615 Уложения, были положения ст. 1130 (в редакции 1885 г. - ст. 913). Данная норма не входила в главу "О нарушении торговых уставов", а преследовала несколько иные цели. Общая задача ее заключалась в предотвращении преступлений против общественного благоустройства и благополучия, а прежде всего - против благополучия продовольственного. Статьей устанавливалась ответственность "за стачку, сделку или другое соглашение торгующихся к возвышению цены на предметы продовольствия". Ответственность за нарушение указанной нормы определялась в ст. 1615 Уложения. Раздел VIII "О преступлениях и проступках против общественного благоустройства и благочиния" (ст. 1007 - 1851) в главе II "О нарушении постановлений для обеспечения народного продовольствия", ст. 1130 - раскрывал ответственность "за оптовый скуп предметов продовольствия на торгах прежде установленного на то времени" <8>. Виновные в данном деянии в зависимости от обстоятельств карались денежным взысканием от 50 до 500 руб. или аресту от трех недель до трех месяцев <9>. Можно согласиться с мнением А.Ю. Кинева, что первые антиконкурентные соглашения касались согласования действий в области установления цен и перераспределения влияния <10>.

<8> Там же. С. 463.
<9> Там же. С. 464.
<10> Кинев А.Ю. Картель - тайная монополия: Сборник статей и интервью. М., 2012. С. 9.

В конце XIX - начале XX в. в России шел процесс образования крупных промышленных объединений, появились признаки их диктата на рынке, что ухудшало экономические условия в стране: вело к монополизму, свертыванию конкуренции. Министерство финансов России в 1893 г., через три года после принятия Конгрессом США Закона Шермана, направило в США группу экономистов, инженеров, юристов для изучения вопроса о синдикатах, союзах и трестах предпринимателей. Результатом этой поездки стал представленный в Министерство финансов доклад и первый разработанный закон против монополий <11>.

<11> Кулин А.А. Монополии в современной экономике России: сущность, особенности, антимонопольное регулирование: Дис. ... к.э.н.: 08.00.01. Воронеж, 2005. С. 92.

Для подготовки данного законопроекта была создана специальная комиссия, которая установила, что регламентации должны подлежать не только предпринимательские союзы, но также временные соглашения и полные слияния промышленных предприятий. Было признано также, что подобные соглашения не обязательно должны облекаться в форму уставов, но предприятия, вступившие в эти соглашения, обязывались сообщать о своем существовании в письменной форме в государственные органы. Запрещение подобных предпринимательских соглашений должно было проходить на основании действующих законов "в судебном, а не административном порядке" <12>.

<12> Степанова М.М. Правовое регулирование конкуренции на современных товарных рынках: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.03. М., 2010. С. 35.

Законопроект, внесенный в мае 1914 г. в Совет министров, содержал принципы уголовного преследования синдикатчиков за "не оправданные условиями производства понижение или повышение цены". Бдительный надзор за деятельностью монополистических объединений предполагалось вести при помощи Комитета по делам о предпринимательских союзах, в который должны были войти "управляющий отделов министерства и шесть постоянных представителей из лиц, научно и практически сведущих в торгово-промышленной деятельности". Однако законопроект так и остался на бумаге. Сильное влияние промышленного и синдикатного лобби не позволило юридически оформить закон и представить его для принятия <13>.

<13> Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Национальная экономика". 2-е изд., перераб. М.: ОМЕГА-Л, 2005. С. 163 - 165.

Указанные факты свидетельствуют о том, что в дореволюционной России государство уделяло особое внимание развитию принципов свободной конкуренции и пресекало, в том числе с помощью мер уголовной ответственности, особо опасные антиконкурентные действия торговцев и промышленников. Важно подчеркнуть, что первые дореволюционные нормы были направлены не только на защиту конкуренции как таковой, но и конечных потребителей, т.е. общества в целом <14>.

<14> Кинев А.Ю. Картель - тайная монополия... С. 8.

Высокий уровень концентрации в российской экономике до 1917 г. позволял провести национализацию предприятий, сменив собственника, не меняя при этом структурного статуса. Таким новым собственником после Октябрьского переворота 1917 г. стало Советское государство. По мнению В.И. Ленина, это был естественный шаг для развития молодого государства, ибо "монополия есть переход от капитализма к более высокому статусу", а государственный капитализм и принудительное синдицирование являлись единственно верным путем достижения социализма <15>.

<15> Горбачева В.Ю. Указ. соч. С. 81.

Для монополизма в экономике Советского государства характерны черты жесткого планирования и милитаризация производства. На смену рыночной экономической системе пришла командно-административная высокомонополизированная система, в чьей системе координат в принципе отсутствовало понятие свободной конкуренции. Заменителем конкуренции в советские годы были социалистические соревнования, которые имели своими целями внедрение новых технологий, повышение производительности труда, улучшение качества продукции, изучение и наилучшее удовлетворение спроса, быстрое освоение новых мощностей <16>.

<16> Сулакшина А.С. Соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.03. М., 2007. С. 19.

Впервые упоминание о конкуренции встречается в законодательстве Советского Союза лишь в конце 80-х гг. XX в. В начале перестройки вопросы антимонопольной политики и формирования конкурентных отношений не были включены в стратегию экономических реформ. Однако необходимость экономического соревнования, главная цель которого - производство высококачественной и конкурентоспособной продукции для наиболее полного удовлетворения спроса потребителей, получила официальное признание.

В России мощным толчком к созданию новой законодательной базы регулирования конкуренции и монополии послужила Конституция РСФСР. В конце 1990 г. ее ст. 17 была дополнена нормой, обязывающей государство не допускать монополизма в экономике <17>.

<17> Степанова М.М. Указ. соч. С. 40.

Особая роль в изменении институциональных основ государства и развитии конкуренции принадлежит Закону от 26.05.1988 N 8998-XI "О кооперации в СССР". По мнению А.С. Сулакшиной, Закон СССР "О кооперации в СССР" предусматривал, что деятельность кооперативов призвана стимулировать развитие экономического соревнования, конкуренцию на рынке товаров, работ и услуг, а также способствовать всемерному повышению эффективности хозяйствования <18>. Конкуренция рассматривалась как стимул к удешевлению продукции, работ и услуг, снижению цен и тарифов. Однако механизм защиты конкуренции в то время отсутствовал.

<18> Сулакшина А.С. Указ. соч. С. 20.

Попытка разработки антимонопольного закона и программы демонополизации советской экономики была намечена в Постановлении Совета министров СССР "О демонополизации народного хозяйства" от 16 августа 1990 г. N 835, которым запрещались отдельные виды деятельности участников, занимающих доминирующее положение на рынке, а также исключалась возможность заключать неправомерные соглашения, препятствующие нормальному функционированию рынка, развитию конкуренции и ущемляющие интересы предприятий и организаций - потребителей народного хозяйства и граждан. Рассматриваемое Постановление Совета министров СССР N 835 стало одним из первых последовательных нормативных правовых актов в Российской Федерации, в котором запрещались антиконкурентные соглашения <19>.

<19> Якунин В.И., Сулакшина А.С., Ахметзянова И.Р. Государственная конкурентная политика в России: состояние и проблемы // Труды центра. Вып. N 3. М.: Научный эксперт, 2006.

22 марта 1991 г. был принят первый в России антимонопольный закон - ФЗ РСФСР N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон), который в дальнейшем не раз пересматривался. С принятием вышеуказанного Закона в России начинается новый виток в развитии антимонопольного законодательства <20>.

<20> Закон РСФСР от 22.03.1991 N 948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991. N 16. Ст. 499.

ФЗ РСФСР N 948-1 очертил сферу применения антимонопольного закона: дал определения основным понятиям: "конкуренция", "доминирующее положение", "монополистическая деятельность", установил основные задачи и функции государственных антимонопольных органов. Он сыграл позитивную роль в становлении антимонопольного законодательства, но не был совершенен.

Изменения экономических условий, а также тот факт, что после 1992 г. был издан ряд основополагающих правовых актов, в том числе Конституция РФ, нормы которой непосредственно относились к конкуренции и монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, привели к созданию нового Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" <21> (далее - Закон о защите конкуренции), который явился так называемым "первым антимонопольным пакетом" в структуре развития антимонопольного законодательства современной России.

<21> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3434.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Целями его являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков. В Законе о защите конкуренции получили дальнейшее развитие правовые нормы, регулирующие вопросы антиконкурентных соглашений, где им, в частности, были посвящены ст. 11 (запрет на антиконкурентные соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов) и 16 (запрет на антиконкурентные соглашения с участием органов власти). Понятие "картель" в Законе о защите конкуренции в тот момент отсутствовало <22>.

<22> Кинев А.Ю. Картель - тайная монополия... С. 64.

2009 год ознаменовался принятием "второго антимонопольного пакета", которым были внесены изменения в Закон о защите конкуренции, КоАП РФ и в ст. 178 Уголовного кодекса РФ. Одной из основных целей внесенных изменений было решение ряда вопросов, касающихся привлечения к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. Например: уточнение положений ст. 11 Закона о защите конкуренции в части применения безусловных запретов (запретов per se) к "вертикальным" соглашениям хозяйствующих субъектов; регламентировано проведение внеплановых проверок без предварительного уведомления проверяемого лица о ее проведении в целях повышения эффективности раскрытия ограничивающих конкуренцию соглашений (картелей) <23>.

<23> Там же. С. 146.

Итогом генезиса правового регулирования картелей в России стало вступление в силу 6 января 2012 г. "третьего антимонопольного пакета". Основными новеллами данного пакета явились: четкое разграничение понятий "соглашения" и "согласованные действия", введение понятия "картель", изменения, которые касались полномочий антимонопольных органов и вопросов ответственности за антиконкурентные соглашения <24>. Приоритетом федеральной антимонопольной политики стала борьба с картелями. Федеральный закон N 401-ФЗ <25> впервые вводит в законодательную практику понятие "картель". Согласно новой редакции ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции картелем признаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, если такие соглашения приводят или могут привести:

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С. Пузыревского "Третий антимонопольный пакет" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2012, N 1.

<24> Пузыревский С. Третий антимонопольный пакет // Предпринимательство и право: информационно-аналитический портал. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=985.
<25> Федеральный закон от 06.12.2011 N 401-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 278. 09.12.2011 // Собрание законодательства РФ. 12.12.2011. N 50. Ст. 7343.
  1. к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;
  2. к повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;
  3. к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);
  4. к сокращению или прекращению производства товаров;
  5. к отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками).

То есть картель - это соглашение между конкурентами, которое приводит (или может привести) к пяти видам вышеперечисленных последствий, являющихся наиболее опасными для экономики <26>.

<26> Кинев А.Ю. Картель - тайная монополия... С. 153.

Картель как разновидность монополистического объединения в структуре рыночной системы хозяйствования долгое время оказывался не вовлеченным в правовую сферу, что не позволяло законодательно определить его сущность и основные черты, ограничить сферу его проявления в российской экономике. Данному обстоятельству способствовал ряд причин историко-правового характера.

Россия для сохранения своей национальной и государственной независимости выбрала путь структурирования экономики на основе командно-административной системы, исключающей любые конкурентные отношения в сфере производства и торговли. Это на долгое время исключило из поля зрения юридической науки проблему взаимоотношения конкуренции и монополии в экономическом пространстве.

Кроме того, картели являются низшей ступенью развития монополистической деятельности и исходя из законов экономического развития являются недолговечными и неустойчивыми монопольными объединениями. Эта недолговечность приводит либо к их исчезновению, либо к их перерождению в другую, более организованную степень монополистической деятельности, а именно синдикаты. В русской дореволюционной юридической науке понятия "картель" и "синдикат" являлись синонимами, так как "...известные у нас под общим названием синдикаты... на иностранных языках соответствующие нашим синдикатам соединения в большинстве случаев называют картелями" <27>.

<27> Федоров А.Ф. Торговое право / [Соч.] проф. Новорос. ун-та А.Ф. Федорова. Одесса: "Слав." тип. Е. Хрисогелос, 1911. С. 548.

К тому же свою роль в долгом поиске законодателя облечь картельную деятельность в правовые формы сыграла проблема доказывания такой деятельности, так как пути картелирования часто тайны и негласны и "очень редко участники картельного сговора свое намерение ввести то или иное ограничение фиксируют в договорах" <28>.

<28> Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России. М.: ЮрИнфоР, 2000. С. 344.

Таким образом, Россия сравнительно недавно переориентировала экономическую политику государства на создание цивилизованного рынка. В Российском государстве только в восьмидесятые годы XX в. отказались от повсеместного использования в экономике административно-командных методов управления, поэтому необходимость антимонопольного регулирования рыночных отношений и защита конкуренции возникла не так давно. Конкуренция - необходимый атрибут развитой рыночной экономики. Именно она является основным стимулом повышения качества производимой продукции, наращивания объемов производства, формирования наиболее обоснованной цены товаров, качественной и достоверной рекламы. Современное антимонопольное законодательство РФ всемерно направлено на поддержание свободной конкуренции как основы развития национальной экономики, на борьбу с картелями - как наиболее опасными для развития рыночных отношений антиконкурентными соглашениями.

Литература

  1. Варламова А.Н. Правовое регулирование конкуренции в России. М.: ЮрИнфоР, 2000. 273 с.
  2. Горбачева В.Ю. Формирование рыночных структур и конкурентной политики в современной России: Дис. ... к.э.н.: 08.00.01. СПб., 2010. 198 с.
  3. Гусейнов Рифат Мир-Ахмед-оглы. История экономики России: Учебное пособие для студентов экономических вузов. М.: ИВЦ Маркетинг: ЮКЗА, 1999. 303 с.
  4. История отечественного государства и права: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. М.: БЕК, 1999. 207 с.
  5. Кинев А.Ю. Картель - тайная монополия: Сборник статей и интервью. М., 2012. 232 с.
  6. Кинев А.Ю. Картели и другие антиконкурентные соглашения [Текст]: право и практика / Федеральная антимонопольная служба. Москва - Берлин: Infotropic media, 2011. 145 с.
  7. Князева И.В. Антимонопольная политика в России: Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности "Национальная экономика". 2-е изд., перераб. М.: ОМЕГА-Л, 2005. 505 с.
  8. Кулин А.А. Монополии в современной экономике России: сущность, особенности, антимонопольное регулирование: Дис. ... к.э.н.: 08.00.01. Воронеж, 2005. 172 с.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С. Пузыревского "Третий антимонопольный пакет" включена в информационный банк согласно публикации - "Энергетическое право", 2012, N 1.

  1. Пузыревский С. Третий антимонопольный пакет // Предпринимательство и право: информационно-аналитический портал. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=985.
  2. Степанова М.М. Правовое регулирование конкуренции на современных товарных рынках: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.03. М., 2010. 196 с.
  3. Сулакшина А.С. Соглашения и согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации: Дис. ... к.ю.н.: 12.00.03. М., 2007. 189 с.
  4. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. СПб.: Тип. 2-го отд-я собств. Е.И. В. канцелярии, 1845. 898 с.
  5. Федоров А.Ф. Торговое право / [Соч.] проф. Новорос. ун-та А.Ф. Федорова. Одесса: "Слав." тип. Е. Хрисогелос, 1911. 896 с.
  6. Юданов А.Ю. Конкуренция: теория и практика: Учебно-практическое пособие. 2-е изд., испр. и доп. М.: Гном-пресс, 1998. 174 с.
  7. Якунин В.И., Сулакшина А.С., Ахметзянова И.Р. Государственная конкурентная политика в России: состояние и проблемы / Труды центра. Вып. N 3. М.: Научный эксперт, 2006. 20 с.